長株潭城市群生態(tài)綠心違法違規(guī)行為防治研究

(湖南大學 湖南 長沙 410006)

一、前言

黨的十八大立足于中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”的總體戰(zhàn)略布局，強力推進生態(tài)文明建設(shè)，改善城市生態(tài)環(huán)境。生態(tài)綠心作為于城市中的大面積綠色基地，通過植被和水體等自然要素，可以有效改善城市生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)城市組團之間的過渡、緩沖與分隔，有效預防城市“攤大餅”的發(fā)生。

長株潭城市群生態(tài)綠心是城市生態(tài)綠心建設(shè)的典例。過去的六年，其生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善，生態(tài)保護明顯加強。但是由于其涉及三個市級行政區(qū)域，管理較為復雜，違法違規(guī)行為層出不窮。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示2015年、2016年、2017年第一季區(qū)域內(nèi)違法違規(guī)行為共發(fā)生266例，涉及面積7352.9畝，整體生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)下降。本文從這一現(xiàn)象著手，探索長株潭城市群生態(tài)綠心違法違規(guī)行為的防治措施。

二、長株潭城市群違法違規(guī)行為分析

(一)長株潭城市群生態(tài)綠心概況

長株潭綠心地區(qū)位于長沙、株洲和湘潭三市交匯地區(qū)，總面積約522.87平方公里，其中，分布在長沙、株洲、湘潭三市的部分分別占總面積的58.46%、占15.74%、25.80%。

長株潭城市群生態(tài)綠心的總體發(fā)展戰(zhàn)略是通過統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、整合資源、主動保護和創(chuàng)新發(fā)展，實現(xiàn)生態(tài)綠心的總體提升和可持續(xù)發(fā)展。具體來講，在生態(tài)方面，堅持優(yōu)先保護生態(tài)環(huán)境，依據(jù)自然地理狀況進行網(wǎng)絡(luò)管理，積極修復當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境。在文化方面，傳承長株潭城市群生態(tài)綠心文化遺產(chǎn)，多元融合，打造“綠心品牌“。在產(chǎn)業(yè)方面，加快向高端低碳產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，以生態(tài)旅游業(yè)為帶動，重點發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)。

長株潭城市群生態(tài)綠心采取分級保護制度分區(qū)保護策略，設(shè)置了禁止開發(fā)區(qū)(以下簡稱“禁開區(qū)”)、限制開發(fā)區(qū)(以下簡稱“限開區(qū)”)和控制建設(shè)區(qū)(以下簡稱“控建區(qū)”)三個管制空間，分別占總面積的50.43%、37.98%、11.59%，制定不同的保護策略。禁開區(qū)以整治外遷為主，限開區(qū)是保護優(yōu)先、適度開發(fā)，控建區(qū)發(fā)展提升策略并進。

(二)長株潭城市群生態(tài)綠心違法違規(guī)行為分析

1.長株潭城市群生態(tài)綠心違法違規(guī)行為認定依據(jù)

長株潭城市群違法違規(guī)行為認定的依據(jù)是生態(tài)綠心出臺的相關(guān)政策，主要有以下五個：

(1)2012年由湖南省兩型辦發(fā)布的《長株潭城市群生態(tài)綠心地區(qū)總體規(guī)劃(2010——2020年)》(以下簡稱《總體規(guī)劃》)，是長株潭城市群生態(tài)綠心保護和發(fā)展的統(tǒng)領(lǐng)性文件。

(2)《湖南省長株潭城市群生態(tài)綠心地區(qū)保護條例》(以下簡稱《保護條例》)于2012出臺，承接《總體規(guī)劃》的精神，細化了生態(tài)保護的具體措施。

(3)2015年湘潭市政府出臺的《湘潭市生態(tài)綠心地區(qū)生態(tài)公益林管理與補償辦法》，把綠心范圍內(nèi)的公益林劃分給不同的地籍小班，實行“小班經(jīng)營”的管理方法，設(shè)立湘潭綠心公益林補償專項資金，補償標準為每畝每年50元。

(4)2016年株洲市出臺的《株洲市綠心地區(qū)生態(tài)保護補償資金管理辦法》，分為基礎(chǔ)項目、重點項目兩個類型對所屬的綠心區(qū)域進行補償。補償標準根據(jù)年底生態(tài)綠心使用情況考核結(jié)果，對應三個分區(qū)進行確定。

(5)2017年長沙市出臺的《長沙市綠心地區(qū)生態(tài)補償辦法》，明確了長沙市綠心補償?shù)脑瓌t：生態(tài)優(yōu)先，以人為本、政府主導，社會參與、權(quán)責統(tǒng)一，公開透明，其補償方式和標準與株洲市類似。

(三)長株潭城市群生態(tài)綠心違法違規(guī)行為分類分析

城市生態(tài)綠心違法違規(guī)行為多種多樣，需要對其進行分類研究。本文根據(jù)生態(tài)綠心的主體及其典型行為，結(jié)合行為的危害程度，把生態(tài)綠心違法違規(guī)行為分為四大類：涉及公共部門的違法違規(guī)行為、涉及企業(yè)的違法違規(guī)行為、涉及村(組)集體的違法違規(guī)行為、涉及個人的違法違規(guī)行為。其中公共部門是指被賦予一定的公共權(quán)利，以實現(xiàn)公共利益為目標，向全體社會成員提供公共服務的組織。

1.涉及公共部門的違法違規(guī)行為

從收集到的案例來看，涉及公共部門的違法違規(guī)行為中最主要的主體是政府部門，違法違規(guī)行為主要涉及到公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)?？梢詫⑵浞譃閮深悾孩俪绦蛐赃`法違規(guī)行為：《保護條例》規(guī)定重大項目工程必須獲得由兩型辦出具的準入意見書，部分部門沒有完成前置性審批，擅自進行工程建設(shè)的。②行為性違法違規(guī)行為：《保護條例》要求綠心區(qū)的建設(shè)項目執(zhí)行國家水土流失防治一級標準，部分施工單位忽視這一要求，實施過程中隨意取土、堆土，工程完成后未及時復綠，破壞了綠心的生態(tài)環(huán)境。

2.涉及企業(yè)的違法違規(guī)行為

按照企業(yè)違法違規(guī)行為產(chǎn)生的主客觀原因，我們可以將其分為被動型違法違規(guī)行為、主動型違法違規(guī)行為兩類。第一類主要是指《總體規(guī)劃》實施以后，原本合法合理的企業(yè)建設(shè)行為被動變成的違法違規(guī)行為，此類行為有46例，占涉及企業(yè)違法違規(guī)行為的51.69%。這類違法違規(guī)行為一般是歷史遺留問題。第二類主要指《總體規(guī)劃》及其配套措施實施以后，企業(yè)在了解新的行為規(guī)范后產(chǎn)生的違法違規(guī)行為。此類行為43例，占企業(yè)違法違規(guī)行為的48.31%。這類違法違規(guī)行為對綠心生態(tài)環(huán)境造成的影響比較嚴重。

3.涉及村(組)集體的違法違規(guī)行為

村(組)集體違法違規(guī)行為涉及的主要是村集體公用企事業(yè)用地。持續(xù)改善農(nóng)村的生產(chǎn)生活環(huán)境，需要不斷完善農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這些民生工程本身是有益的，綠心《保護條例》第二十條也規(guī)定：允許在禁開區(qū)進行必要的公共設(shè)施建設(shè)和在限開區(qū)進行村鎮(zhèn)建設(shè)，但是需要經(jīng)過相關(guān)程序的審批。部分村鎮(zhèn)、村民產(chǎn)生沒有按照程序?qū)徟?，產(chǎn)生了違法違規(guī)行為。

4.涉及個人的違法違規(guī)行為

結(jié)合實際的案例，我們將涉及居民的違法違規(guī)行為分為兩類。第一類是宅基地相關(guān)違法違規(guī)行為，部分村民在建房手續(xù)不齊全的情況下，擅自建房，增加施工量或者擴大宅基地面積，破壞了周邊的自然環(huán)境。第二類是自留地(山)相關(guān)違法違規(guī)行為。部分村民擅自變更自留地(山)的用途，把原有的旱地變?yōu)樗粒械乃?、林地變?yōu)榻ㄖ玫兀茐牧司G心生態(tài)環(huán)境。

三、長株潭城市群生態(tài)綠心違法違規(guī)行為產(chǎn)生的原因

(一)宏觀制度原因

1.總體規(guī)劃合理性不足

綠心總體規(guī)劃指導下，綠心的保護工作取得了一定的成果。但是其合理性任然存在一些不足，主要表現(xiàn)為：數(shù)據(jù)測量準確信不夠、用地規(guī)劃存在缺陷、部分空間劃分脫離實際。這些不足是企業(yè)被動型違法違規(guī)行為產(chǎn)生的主要原因。2016年，兩型辦發(fā)布相關(guān)通知，要求各區(qū)縣就歷史遺留問題、產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局、“三區(qū)”范圍調(diào)整等訴求提出修改意見，多個政府部門就提出了調(diào)整申請。如長沙市雨花區(qū)，提出要求要把轄區(qū)內(nèi)的機器人產(chǎn)業(yè)示范園區(qū)移出綠心總體規(guī)劃。

2.保護條例過于寬泛

《保護條例》是目前綠心管理部門處理違法違規(guī)行為的主要依據(jù)，但是所規(guī)定的禁止行為很有限。我們通過分析收集到的具體的案例和對有關(guān)部門的負責人的訪談發(fā)現(xiàn)，實際綠心管理過程中遇到的情況，是非常復雜的。相應的，對于具體的違法違規(guī)的行為的處罰措施的針對性也有限。對于行政執(zhí)法部門來說，“法無明文規(guī)定不可為”。保護條例沒有具體的說明，對于某些實際存在著的違法違規(guī)行為，管理部門沒有辦法進行有效處理，及時止損。

3.生態(tài)補償措施不完善

生態(tài)補償機制是以經(jīng)濟利益的手段來調(diào)整森林生態(tài)效益的利用和保護主體間利益平衡的制度安排。長株潭三市在2015、2016、2017年陸續(xù)出臺了相應的生態(tài)補償措施，但是并不完善，補償金額較低，補償機制過于單一。生態(tài)補償措施不合理，內(nèi)在地導致了當?shù)卣途用袢狈Τ掷m(xù)保護生態(tài)綠心的動力。

4.產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃缺乏

生態(tài)綠心不同于城市其他功能區(qū)，外部效應強大，具有重要的生態(tài)安全戰(zhàn)略價值。促進其經(jīng)濟的發(fā)展，必須由政府作為主導來制定相應的發(fā)展規(guī)劃，同時提供一定的政策支持，才能夠有效促進其實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。完全交給市場或者任由當?shù)鼐用褡杂X發(fā)展，將帶來一系列不良的后果。

(二)中觀管理原因

1.主管部門全責不一致

兩型辦歸口于發(fā)改委管理，是整個城市生態(tài)綠心的主要責任部門，但是在具體工作的過程中，責任大于權(quán)力。兩型辦主要的工作職責包括：總規(guī)劃的制定和調(diào)整、環(huán)保項目的實施、項目準入手續(xù)的審批、違法違規(guī)行為的監(jiān)測和處理。履行這些工作職責需要大量的人力和物力。但是兩型辦擁有的職權(quán)實際并不足以滿足需求，一是資源調(diào)度的權(quán)力有限，二是需要其他部門協(xié)調(diào)配合的協(xié)調(diào)指揮權(quán)有限。這使得兩型辦不能全面及時監(jiān)測到和處理綠心的違法違規(guī)行為。

2.配合協(xié)調(diào)部門積極性不足

城市生態(tài)綠心的保護是一個復雜的過程，協(xié)調(diào)部門對于生態(tài)綠心的保護和發(fā)展積極性并不高。原因在于綠心規(guī)劃擴大了部門的工作范圍，加重了其工作負擔。地方政府配套生態(tài)補償資金，抽取了部門的財政資源，影響了他們相關(guān)項目的實施，使得他們產(chǎn)生了一定的負面情緒。加之并沒有具體的條例來規(guī)范和考核他們在協(xié)調(diào)和配合過程中的工作績效，所以協(xié)調(diào)部門的積極性不足。

3.監(jiān)控管理手段有限

目前對長株潭生態(tài)綠心區(qū)的監(jiān)控主要手段是衛(wèi)星監(jiān)控，輔助手段是兩型辦的流動式巡邏檢查，兩種手段都存在一定程度的不足。一是衛(wèi)星監(jiān)控監(jiān)測內(nèi)容不全面，對比航拍圖只能發(fā)現(xiàn)一些比較明顯的土地利用變化。以一個季度為周期對監(jiān)測結(jié)果進行對比，周期過長，監(jiān)測結(jié)果具有滯后性。二是輔助手段貢獻較小，流動式巡邏檢查到的違法違規(guī)行為的數(shù)量較少。

(三)微觀意識原因

按照相關(guān)政策的要求，生態(tài)綠心區(qū)域內(nèi)應開展政策宣傳工作，爭取當?shù)氐呐浜?。實際調(diào)研的過程中，我們了解到相關(guān)部門采取了一定的措施，包括在各村張貼宣傳畫報、設(shè)立宣傳橫幅、發(fā)放宣傳手冊、廣播等，但是取得的效果有限。部分企業(yè)、個人對于政策還是不太了解，甚至完全不知道。走訪當?shù)卮迕竦倪^程中，我們發(fā)現(xiàn)確實有這樣的情況。

四、長株潭城市群生態(tài)綠心違法違規(guī)行為的防治措施

(一)加快完善制度規(guī)定

1.調(diào)整總體規(guī)劃

綠心現(xiàn)有的總體規(guī)劃必須進行相應的調(diào)整。綠心的生態(tài)環(huán)境近幾年已然發(fā)生了較大的變化，加上原有的數(shù)據(jù)部分并不準確，再次調(diào)整過程有必要進行重新勘測，確認區(qū)域邊界，重新評估區(qū)域生態(tài)環(huán)境。在這一過程中，應鼓勵多方參與，多方面聽取下級行政單位和當?shù)鼐用竦囊庖姾徒ㄗh，一方面可以使保護綠心的理念逐漸成為共識，另一方面還可以提出更多更好的規(guī)劃建議，總體規(guī)劃形成之后容易獲得執(zhí)行者的支持和認可。

2.完善保護條例

主管部門還應該盡快完善綠心違法違規(guī)行為處理條例。首先是對綠心內(nèi)違法違規(guī)的行為進行全面的調(diào)研，可以參照本文前文提到的分類方法進行分類，制定針對不同類型行為的處罰措施。涉及公共部門的處罰應強調(diào)行為主體需要承擔的行政責任，涉及企業(yè)的處罰要注意要求其對造成的負外部性的補償，涉及村(組)集體和個人的則應以教育和引導為主，并且明確處罰的責任部門和考核標準。

3.優(yōu)化生態(tài)補償機制

進一步優(yōu)化生態(tài)補償機制，才能夠經(jīng)濟有效地彌補生態(tài)綠心地區(qū)居民作出的犧牲。優(yōu)化生態(tài)補償機制，一是貫徹受益原則，由省級行政部門主導，將涉及區(qū)域都納入到生態(tài)補償資金的籌措范圍。二是建立多元化的生態(tài)補償手段。三是提高基礎(chǔ)補償金標準，逐步向山林出租的租金水平靠攏。提高生態(tài)補償金標準，可以由省政府牽頭，建立生態(tài)補償基金。

4.制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策

實現(xiàn)長株潭城市群生態(tài)綠心的可持續(xù)發(fā)展，需要制定方位的規(guī)劃和配套措施提高其經(jīng)濟發(fā)展水平。荷蘭蘭斯塔德生態(tài)綠心取得成功的原因就在于其在保護生態(tài)環(huán)境的同時制定了科學合理的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。實現(xiàn)生態(tài)綠心區(qū)域內(nèi)保護性開發(fā)這一目標，省市級政府應借助第三方如包括高校、科研院所等在內(nèi)專業(yè)的機構(gòu)的知識，盡快制定科學的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，重中之重是生態(tài)旅游相關(guān)的發(fā)展規(guī)劃，還應盡快確定不同區(qū)域內(nèi)的禁入項目、準入項目、協(xié)商項目，形成一套完整的項目準入制度。

(二)推動理順管理機制

1.合理配置相關(guān)部門的權(quán)責

提高生態(tài)綠心地區(qū)的保護和行政執(zhí)法工作，首先需要對應兩型辦的責任應配置相應的權(quán)利，使其能夠切實有效發(fā)揮作用。其次對于協(xié)調(diào)配合的部門，設(shè)定明確的責任要求。對于不配合參與綠心聯(lián)合執(zhí)法或在行政審批過程中存在工作失職的單位和個人予以全省通報批評。對于不配合執(zhí)法或者在行政審批過程中把關(guān)不嚴的單位(個人)根據(jù)情況予以一定的行政處分。

2.建立明確的績效考核標準

明確的績效考核標準可以有效提高生態(tài)綠心管理效率。現(xiàn)階段，要求完全杜絕違法違規(guī)行為是不切實際的，因此，設(shè)置違法違規(guī)宗數(shù)紅線，既能指導三市審視自身的工作，也為聯(lián)合執(zhí)法提供標準。根據(jù)三市所占綠心區(qū)面積和前期統(tǒng)計調(diào)研數(shù)據(jù)，課題組認為紅線設(shè)定為每季度每平方公里違法違規(guī)宗數(shù)不超過0.05為宜。一旦超過紅線，將扣除該市相應的績效考核分數(shù)，并減少對該市資金、項目的扶持。

3.豐富監(jiān)控手段和方式

豐富監(jiān)控手段和監(jiān)控方式對于防治生態(tài)綠心的違法違規(guī)行為具有重要的作用。首先完善現(xiàn)有的監(jiān)控手段，縮短衛(wèi)星航拍的監(jiān)控周期。其次建立有償舉報制度，鼓勵當?shù)卮迕衽e報違法違規(guī)行為。最后，還可以通過政府購買社會服務，引入第三方機構(gòu)輔助對進行動態(tài)監(jiān)測和評估，能夠有效節(jié)約行政部門的人力物力。需要注意的是，對引進的第三方應當進行嚴格的篩選和考核。

(三)加強生態(tài)綠心的環(huán)境保護

1.強化生態(tài)綠心保護意識

綠心區(qū)域內(nèi)行為主體的生態(tài)保護意識是各方面政策和管理能夠落實的一個重要保證。強化行為主體的生態(tài)保護意識，現(xiàn)階段可以借助日益成熟的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和移動端技術(shù)，如自媒體平臺，微博、微信公眾號、百家號等平臺，提高政策的普及率。還應通過政策引導和制度安排，優(yōu)化生居民的就業(yè)結(jié)構(gòu)，通過就業(yè)培訓，拓寬其就業(yè)門路，更多地鼓勵居民從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，在二、三產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)就業(yè)。

2.引入第三方力量保護生態(tài)綠心

治理理論是較為成熟的公共管理理論了，多方參與對于社會的管理，才能取長補短，有效治理。引入企業(yè)和社會組織等第三方力量，可借鑒香港的生態(tài)“認養(yǎng)”模式。根據(jù)企業(yè)的規(guī)模，按照就近原則，將企業(yè)周邊一定范圍內(nèi)的綠心的生態(tài)保護工作下放到具體的企業(yè)單位，既為政府管理部門減輕了管理壓力，又能提高企業(yè)員工的自然保護意識。這種“認養(yǎng)”模式也適用于社會組織。在這個過程中，政府需要配套一些稅收的優(yōu)惠政策或者項目支持，同時要注意建立相應的資質(zhì)標準，確定參與保護的企業(yè)和社會組織有意愿的同時也有能力做好綠心生態(tài)保護工作。

五、小結(jié)

城市是我們的家園，對城市生態(tài)環(huán)境的關(guān)注就是對我們生活環(huán)境的關(guān)注。本文通過分析長株潭城市群生態(tài)綠心違法違規(guī)行為的具體數(shù)據(jù)，按照行為的主體和特征將其分為四個類型，進一步分析了各個類型的特征之后，結(jié)合調(diào)研訪談和專業(yè)知識分析了產(chǎn)生這些問題的原因。針對性地提出了宏觀制度、中觀管理和微觀意識三個方面的防治措施。本文在對長株潭城市群生態(tài)綠心違法違規(guī)行為進行探究的過程中，由于條件限制，相關(guān)數(shù)據(jù)的數(shù)量有限，對于更好地總結(jié)和分析違法違規(guī)的特征有一定的限制。有條件收集更多的數(shù)據(jù)，作者將會努力進一步去進行探究。