改革開(kāi)放以來(lái)財(cái)稅體制改革歷程及發(fā)展趨勢(shì)

(云南財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 云南 昆明 650000)

一、引言

新中國(guó)成立后，為適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度，我國(guó)財(cái)稅體制高度集中。盡管依據(jù)當(dāng)時(shí)的政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，這種財(cái)稅體制的形成有相當(dāng)必然性，但在實(shí)踐中也存在著明顯缺陷。因此，1978年黨的十一屆三中全會(huì)確定將財(cái)稅體制改革作為改革開(kāi)放政策的宏觀層面突破口。過(guò)去40年財(cái)稅體制改革的快速發(fā)展對(duì)過(guò)去中國(guó)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡起到了強(qiáng)大助推作用。然而在全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)疲軟、復(fù)蘇困難的背景下，財(cái)稅體制改革如何助力“新常態(tài)”下中國(guó)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)增長(zhǎng)已經(jīng)成為社會(huì)各界關(guān)注的熱門議題。因此，對(duì)過(guò)去的財(cái)稅體制改革歷程進(jìn)行一個(gè)回顧是有必要的，有助于我們發(fā)現(xiàn)遺留的問(wèn)題，找到今后改革發(fā)展的合理方向。

從現(xiàn)有研究來(lái)看，有關(guān)于中國(guó)財(cái)稅體制改革的各種論著已是汗牛充棟，既有理論學(xué)者的研究，也有改革親歷者的實(shí)踐論述。前者試圖解釋財(cái)稅體制改革發(fā)生的因果關(guān)系，后者則著重可觀描述改革情況。但少有文獻(xiàn)就整個(gè)財(cái)稅改革歷程的脈絡(luò)進(jìn)行清晰的梳理，僅有部分學(xué)者簡(jiǎn)要的回顧和評(píng)述了改革開(kāi)放后30年的財(cái)稅改革(高培勇，2008；苗慶紅，2017)，對(duì)最近十年改革進(jìn)行概括研究的更是幾乎空白。本文試圖通過(guò)以事實(shí)和文獻(xiàn)為基礎(chǔ)的機(jī)制梳理，對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)近40年的財(cái)稅體制改革作出全景式描述，并在此之上對(duì)未來(lái)改革的發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行展望。

二、中國(guó)財(cái)稅體制的變遷階段

高培勇(2008)、苗慶紅(2017)等學(xué)者此前的研究中在認(rèn)識(shí)上雖然略有差異，但目前學(xué)界對(duì)中國(guó)財(cái)稅體制變遷階段的劃分已經(jīng)確立了一個(gè)基礎(chǔ)共識(shí)：財(cái)稅體制的改革階段與經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的改革階段基本是相對(duì)應(yīng)的。實(shí)際上持續(xù)近40年的中國(guó)財(cái)稅體制改革歷程可以分為如下4個(gè)既彼此獨(dú)立又互為關(guān)聯(lián)的階段：第一階段是1978—1994年，即計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡時(shí)期的財(cái)稅體制改革探索階段；第二階段是1994—1998年，即建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求相適應(yīng)的分稅制及其深化階段；第三階段是1998—2013年，即公共財(cái)政制度的構(gòu)建；最后一階段是2013年以后至今，即推動(dòng)作為國(guó)家治理體系支柱的現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)階段。

(一)1978—1994年：過(guò)渡時(shí)期的財(cái)稅體制改革

改革開(kāi)放前，傳統(tǒng)財(cái)稅體制具有高度集中特點(diǎn)，過(guò)去統(tǒng)收統(tǒng)支、大包大攬的做法成為了嚴(yán)重限制經(jīng)濟(jì)活力的天花板。因此，這一制度成為經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化改革需要突破的重要障礙。這一時(shí)期為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變與經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的需要，財(cái)稅體制以“體制下放”、分權(quán)化改革為主要思路。中國(guó)傳統(tǒng)的中央集權(quán)體制向中央和地方分級(jí)調(diào)控的體制轉(zhuǎn)變，實(shí)行中央和地方的分級(jí)調(diào)控成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求。打破或改變“財(cái)權(quán)集中過(guò)度、分配統(tǒng)收統(tǒng)支、稅收過(guò)于單一”的“放權(quán)讓利”是改革的主調(diào)。為此，政府主要做出如下一系列舉措：

——政府間財(cái)政關(guān)系上，1980年起將原來(lái)中央和地方一體的財(cái)政中分出各自的收支責(zé)任，即通常所說(shuō)的實(shí)行“分灶吃飯”，不同省、市、自治區(qū)先后推行過(guò)“劃分收支，定額上交或補(bǔ)助”、“劃分收支，分級(jí)包干”、“固定比例包干”以及“地方財(cái)政民族自治”等辦法。收入分配方法上“條塊”結(jié)合、“塊塊為主”。

——稅收制度的建設(shè)上，主要是配合對(duì)國(guó)營(yíng)企業(yè)的改革，實(shí)行兩步利改稅。1983年第一步利改稅開(kāi)始對(duì)企業(yè)征收所得稅而不再直接上交利潤(rùn)，并開(kāi)征增值稅。1984年的第二步利改稅更為系統(tǒng)地調(diào)整了針對(duì)國(guó)營(yíng)企業(yè)的相關(guān)稅種和稅率。

——政府與企業(yè)關(guān)系上，體現(xiàn)“放權(quán)讓利”的思想。從1978年起開(kāi)始實(shí)行企業(yè)基金留存制、利潤(rùn)留成制、承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制，并建立起現(xiàn)代企業(yè)制度，進(jìn)一步將資產(chǎn)管理權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)下放給企業(yè)。

從政策效果來(lái)看，這一輪財(cái)稅體制改革初期有利于恢復(fù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，“財(cái)政包干制”等財(cái)稅制度改革，一定程度上打破了“大包大攬”的傳統(tǒng)資源配置方式。但值得注意的是，這一時(shí)期的改革中，央地間制度安排并不規(guī)范，各級(jí)財(cái)政完整性遭到一定破壞。并且地方與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)雙方間的利益裹挾過(guò)緊，加劇了地方主義，無(wú)法實(shí)現(xiàn)真正的公平競(jìng)爭(zhēng)，產(chǎn)生地方政府各種形式的權(quán)力尋租。同時(shí)，高培勇(2008)指出“放權(quán)讓利”的改革舉措使“兩個(gè)比重”迅速下降，但財(cái)政支出反而急劇增加，使財(cái)政運(yùn)行機(jī)制陷于紊亂狀態(tài)。

(二)1994-1998年：分稅制改革及其深化

1992年黨的十四大正式將社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)確立為我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)，財(cái)政包干體制已明顯滯后于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度構(gòu)建的腳步。“兩個(gè)比重”偏低致使中央財(cái)政調(diào)控能力不足，“后發(fā)趕超”的國(guó)家或地區(qū)在財(cái)稅體制上不能僅滿足于有限政府，還需承擔(dān)起“彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈、維護(hù)市場(chǎng)秩序”的重要職能。為了扭轉(zhuǎn)的局面，進(jìn)一步深化財(cái)稅分權(quán)改革，建立新的更加規(guī)范的財(cái)政管理體制已成為必然要求。在這種背景下，先是在1993年12月國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》。從1994年開(kāi)始，中國(guó)的財(cái)稅體制改革又有了新的創(chuàng)舉：

——對(duì)于政府間財(cái)政關(guān)系，根據(jù)事權(quán)劃分的原則，合理確定中央和地方各級(jí)財(cái)政的收支范圍。在支出上，分別明確給出了央地政府的支出事項(xiàng)：中央財(cái)政主要負(fù)責(zé)國(guó)防、外交等全國(guó)性事物的財(cái)政支出，地方則負(fù)責(zé)城市維護(hù)建設(shè)、地方科教文衛(wèi)等事務(wù)的支出；在收入劃分上，按照稅種統(tǒng)一劃分中央稅、地方稅和共享稅，分別建立央地稅收體系、設(shè)立央地稅務(wù)機(jī)構(gòu)，實(shí)行中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度。

——在稅制完善上，按照“統(tǒng)一稅法、公平稅負(fù)、簡(jiǎn)化稅制和合理分權(quán)的原則”，通過(guò)建立以增值稅為主體、消費(fèi)稅和營(yíng)業(yè)稅為補(bǔ)充的流轉(zhuǎn)稅制，統(tǒng)一內(nèi)資企業(yè)所得稅，建立統(tǒng)一的個(gè)人所得稅制，開(kāi)征土地增值稅以及確立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所需的稅收基本規(guī)范，全面改革稅收制度，構(gòu)建一個(gè)新型的稅收制度體系。

——政府與企業(yè)關(guān)系方面，根據(jù)現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，降低國(guó)有企業(yè)所得稅稅率，取消預(yù)算調(diào)節(jié)基金和能源交通重點(diǎn)建設(shè)基金，實(shí)行國(guó)有企業(yè)統(tǒng)一按國(guó)家規(guī)定的33%稅率依法納稅，全面改革國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配制度。

1994年開(kāi)始的分稅制改革實(shí)現(xiàn)了從“行政性分權(quán)”向“經(jīng)濟(jì)性分權(quán)”的轉(zhuǎn)變，具有里程碑意義和歷史性貢獻(xiàn)(苗慶紅，2017)。從改革效果來(lái)看，分稅制改革初步按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求界定了政府與市場(chǎng)的界限，較為妥善地處理了國(guó)家、企業(yè)與個(gè)人三者的分配關(guān)系。當(dāng)然，分稅制所帶來(lái)的作用并不局限于稅制和政府收入領(lǐng)域，財(cái)政收入的上移迫使國(guó)有企業(yè)無(wú)法繼續(xù)享受地方政府給予的“預(yù)算軟約束”待遇，使得國(guó)有企業(yè)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)不斷提高自身效益。分稅制的實(shí)施，增強(qiáng)了中央的調(diào)控能力，為后續(xù)深化改革、建立公共財(cái)政制度開(kāi)辟了空間。

然而，1994年分稅制改革雖然基本明確了中央與省級(jí)財(cái)政收入的分配關(guān)系，但省級(jí)以下政府的收入分配并沒(méi)有受到規(guī)范約束，包干制、分成制依然盛行。中央與地方政府的事權(quán)支出范圍的劃分也缺乏足夠科學(xué)的依據(jù)，特別是對(duì)于一些共同事務(wù)缺乏明確法律規(guī)定，隨意性大，因此導(dǎo)致財(cái)權(quán)上移和事權(quán)下移的現(xiàn)象不斷產(chǎn)生。到了90年代后期，財(cái)稅體制改革方向不得不轉(zhuǎn)向財(cái)政支出管理，進(jìn)入一個(gè)新階段，即公共財(cái)政制度構(gòu)建階段。

(三)1998—2013年：公共財(cái)政制度構(gòu)建

公共財(cái)政是建立在以私有產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形態(tài)下的一項(xiàng)財(cái)政制度，其根本特征在于它的“公共性”，其目標(biāo)為滿足公共需要實(shí)現(xiàn)公共利益最大化為了實(shí)現(xiàn)財(cái)政轉(zhuǎn)型建立公共財(cái)政，財(cái)政要由“國(guó)家為主體”轉(zhuǎn)為“以公眾為主體”。

上一階段的財(cái)稅改革，雖然取得豐富的成果，使中國(guó)財(cái)稅體制有了制度上的創(chuàng)新，但其著眼點(diǎn)更加集中于以稅制為代表的財(cái)政收入一側(cè)，而財(cái)政支出一側(cè)雖然有所涉獵，但并非改革重點(diǎn)。由此，蘊(yùn)含在收入與支出間的矛盾日益顯露。中央此時(shí)意識(shí)如果不從財(cái)稅體制及其管理運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行整體考慮，就不可能真正構(gòu)建起適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的財(cái)稅體制。1998年，在全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上，中央首次提出“積極創(chuàng)造條件，盡快建立公共財(cái)政框架”，成為新階段財(cái)政體制為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)而轉(zhuǎn)型的綱領(lǐng)和指導(dǎo)方針。公共財(cái)政框架的提出也預(yù)示著國(guó)家財(cái)政向公共財(cái)政轉(zhuǎn)變。時(shí)隔五年，在2003年召開(kāi)的中共十六屆三中全會(huì)上，又通過(guò)了《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，成為全面建設(shè)公共財(cái)政制度的新契機(jī)。這個(gè)階段財(cái)政改革主要涵蓋了規(guī)范財(cái)政收支范圍以及改革財(cái)政管理運(yùn)行機(jī)制等方面的內(nèi)容：

——在財(cái)政收入一側(cè)，一是1998年啟動(dòng)“稅費(fèi)改革”，目的在于解決許多政府機(jī)關(guān)自己設(shè)置的大量費(fèi)用項(xiàng)目，使過(guò)去不經(jīng)過(guò)人大審議、不納入預(yù)算的非規(guī)范性收入走上規(guī)范軌道。二是2003年《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》中第20條推動(dòng)的新一輪稅制改革：出口退稅制度改革；統(tǒng)一企業(yè)稅制；增值稅從生產(chǎn)型轉(zhuǎn)變向消費(fèi)型等。三是采取提升對(duì)壟斷行業(yè)的稅收水平、加大對(duì)奢侈品消費(fèi)品和消費(fèi)行為的征稅力度、降低生活必需消費(fèi)平增值稅標(biāo)準(zhǔn)等舉措。

——財(cái)政支出一側(cè)也采取了相應(yīng)的改革措施，1998年財(cái)政支出結(jié)構(gòu)開(kāi)始在整個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，逐步從競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域退出，轉(zhuǎn)而向教育、醫(yī)療、社保等民生領(lǐng)域與“三農(nóng)”領(lǐng)域傾斜。通過(guò)對(duì)財(cái)政支出方向和結(jié)構(gòu)的調(diào)整，糾正財(cái)政智能的“越位”與“缺位”問(wèn)題。

——財(cái)政管理運(yùn)行機(jī)制方面，先后推行了“部門預(yù)算制度”、“國(guó)庫(kù)集中收付制度”等以規(guī)范財(cái)政運(yùn)行。在2003年后的深入階段，進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度，加大對(duì)中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)與民族地區(qū)的支持力度，實(shí)行全口徑預(yù)算、績(jī)效預(yù)算等強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督管理。

涵蓋了整個(gè)財(cái)政收支和財(cái)政管理運(yùn)行機(jī)制改革的公共財(cái)政制度建設(shè)，依靠全口徑預(yù)算體系、收支分類以及部門預(yù)算改革等建立了與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的預(yù)算編制方式，提高了財(cái)政的收支效率的同時(shí)，開(kāi)始更多地兼顧公平，財(cái)政支出的調(diào)整滿足公共財(cái)政的“公共性”要求。

雖然我國(guó)公共財(cái)政建設(shè)取得了階段性成果，但卻并非盡善盡美，受國(guó)情約束及模式慣性的影響，改革任面臨很多困難，公共財(cái)政建設(shè)應(yīng)繼續(xù)關(guān)注優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、深化績(jī)效管理、推動(dòng)轉(zhuǎn)移支付法制化、建設(shè)陽(yáng)光財(cái)政以及推進(jìn)財(cái)政外交五個(gè)方面，來(lái)規(guī)劃實(shí)施方略。

(四)2013年至今：深化財(cái)稅體制改革，建立現(xiàn)代財(cái)政制度

2013年11月黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)了《中國(guó)中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，《決定》首次正式提及現(xiàn)代財(cái)政制度。財(cái)稅體制從過(guò)去經(jīng)濟(jì)體制的一部分，上升為整個(gè)國(guó)家治理體系的一部分，并且定位到“基礎(chǔ)和重要支柱”功能的高度(高培勇，汪德華，2016)。但并不意味著現(xiàn)代財(cái)政制度就是對(duì)以往財(cái)稅體制的脫離，而是在符合財(cái)政“公共性”的本質(zhì)同時(shí)，賦予財(cái)政“現(xiàn)代化”這一實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)展方向。這一表述確立了新一輪財(cái)稅體制改革的目標(biāo)——建立與國(guó)家治理現(xiàn)代化相匹配的現(xiàn)代財(cái)政制度。

有了這樣一個(gè)基本目標(biāo)后，就需要落地具體的改革內(nèi)容。雖然2014年由中共中央政治局審議通過(guò)的《深化財(cái)稅體制改革總體方案》(以下簡(jiǎn)稱《方案》)的表述與習(xí)近平總書記在十九大上所作報(bào)告的最新表述略有差異，但不難發(fā)現(xiàn)本輪財(cái)稅體制改革的三方面主要改革內(nèi)容——預(yù)算管理制度改革、稅收制度改革和中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系改革。目前來(lái)看，這三個(gè)領(lǐng)域的改革均取得一定的進(jìn)展：

——預(yù)算管理制度改革方面，一些重要的舉措包括2015年正式實(shí)施新《預(yù)算法》、基本確立以四本預(yù)算構(gòu)建的全口徑政府預(yù)算體系等內(nèi)容。國(guó)務(wù)院和財(cái)政部也及時(shí)出臺(tái)了《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》、《關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見(jiàn)》等相關(guān)文件，初步搭建起了現(xiàn)代預(yù)算制度的基本框架。

——稅收制度改革方面，最重要的一項(xiàng)改革政策就是2016年5月全面推開(kāi)的“營(yíng)改增”政策，建立起與國(guó)際接軌的現(xiàn)代增值稅制度。此外，資源稅改革、稅收征管體制機(jī)制也在逐步推進(jìn)和拓展。

——中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系這一領(lǐng)域的改革進(jìn)展相對(duì)滯后。中共中央在事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革上目前也并沒(méi)有太多實(shí)質(zhì)上的改革動(dòng)作。

總體來(lái)說(shuō)，預(yù)算管理制度改革已經(jīng)初見(jiàn)成效，稅收制度改革也在有序推進(jìn)，中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系改革進(jìn)展緩慢。然而這三者之間并非簡(jiǎn)單的并列關(guān)系，作為前兩者改革基礎(chǔ)的政府間財(cái)政關(guān)系改革若無(wú)法保持步調(diào)一致，勢(shì)必也會(huì)影響到另外兩個(gè)領(lǐng)域的改革步伐。

三、財(cái)稅體制改革的未來(lái)展望

根據(jù)上文對(duì)中國(guó)財(cái)稅體制改革歷程的回顧來(lái)看，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，并使之真正成為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱的目標(biāo)就是要從預(yù)算改革、稅收改革、政府間財(cái)政關(guān)系改革入手，朝現(xiàn)代預(yù)算制度、現(xiàn)代稅收制度和事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的政府間財(cái)政制度的方向前進(jìn)。

(一)現(xiàn)代預(yù)算制度

相比傳統(tǒng)預(yù)算制度，現(xiàn)代預(yù)算制度具有以下兩個(gè)基本特征:財(cái)政上的集中統(tǒng)一和預(yù)算監(jiān)督。統(tǒng)一是指所有公共資金必須全部納入到統(tǒng)一的政府收支計(jì)劃中去，這要求建立全口徑財(cái)政預(yù)算管理體系；預(yù)算監(jiān)督也就是政府的所有收支能夠被監(jiān)督，確保預(yù)算是依財(cái)政年度制定的、公開(kāi)透明的、清楚的、事先批準(zhǔn)的、事后有約束力的。這兩者是互相支持、缺一不可的。財(cái)稅體制改革至今，已初步搭建起了現(xiàn)代預(yù)算制度的框架，全口徑預(yù)算體系基本保證了集中統(tǒng)一的要求，在預(yù)算監(jiān)督上也有一定進(jìn)展。未來(lái)的預(yù)算改革應(yīng)圍繞以下幾方面展開(kāi)：

一是推進(jìn)中期財(cái)政規(guī)劃，全面建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制；二是對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行、審計(jì)及評(píng)估的預(yù)算管理階段增強(qiáng)預(yù)算民主和監(jiān)督，建立起財(cái)政問(wèn)責(zé)制度；三是引入績(jī)效理念，提高財(cái)政資金的使用效果和效率。

(二)現(xiàn)代稅收制度

公平統(tǒng)一、調(diào)節(jié)有力是現(xiàn)代稅收制度的重要特點(diǎn)，我國(guó)現(xiàn)行稅收制度最大的問(wèn)題恰在于此，不健全、不完善，不利于促進(jìn)公平是目前稅收制度迫切需要解決的問(wèn)題。基于這一判斷，今后稅收制度需要加強(qiáng)以下方面的改革：

一是培養(yǎng)公民的稅收意識(shí)。我國(guó)目前的稅收以間接稅為主，納稅人權(quán)利意識(shí)淡薄，不會(huì)主動(dòng)關(guān)心稅收使用的效益情況。通過(guò)提高直接稅的比重有利于增強(qiáng)納稅人對(duì)稅收的監(jiān)督；二是改革稅收體系和稅制結(jié)構(gòu)，除了提高直接稅比重外，環(huán)境稅、個(gè)人所得稅和房產(chǎn)稅的改革也應(yīng)該有序推進(jìn)，建立起一個(gè)由所得稅、商品稅和財(cái)產(chǎn)稅作為主體稅種的稅收體系和稅制結(jié)構(gòu)。

(三)事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的政府間財(cái)政制度

現(xiàn)代國(guó)家治理在政府責(zé)任清單里普遍列舉的只是市場(chǎng)與社會(huì)不能有效處理的公共事務(wù)，即所謂政府事權(quán)及支出責(zé)任有為的政府、有效的市場(chǎng)、有機(jī)的社會(huì)，這三個(gè)不可分割的整體是現(xiàn)代國(guó)家的三根支柱，應(yīng)該成為國(guó)家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)如何建立事權(quán)和支出責(zé)任制度相適應(yīng)的制度。未來(lái)需要進(jìn)行以下幾方面的改革:

一是根據(jù)現(xiàn)代社會(huì)政府、市場(chǎng)和社會(huì)的分工，以法治原則規(guī)范政府、市場(chǎng)和社會(huì)各自的職能范圍；二是依據(jù)外部性原則、信息處理的復(fù)雜性以及激勵(lì)相容三原則合理劃分各級(jí)政府的職能以及事權(quán)和支出責(zé)任；三是完善地方政府收入體系地方政府的財(cái)力主要由兩部分組成，一部分是由本身的財(cái)權(quán)所獲得財(cái)政收入，另一部分則是來(lái)自上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付；四是建立以客觀因素為基礎(chǔ)，以科學(xué)測(cè)算為手段，運(yùn)用法律法規(guī)來(lái)規(guī)范政府間財(cái)政撥付和財(cái)政轉(zhuǎn)移的制度，保證轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)