村民自治的質(zhì)量分析和路徑提升研究
——基于程序-內(nèi)容-結(jié)果的分析視角

(四川大學(xué)公共管理學(xué)院 四川 成都 610000)

引言

十九大提出，“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系?！?019年中央一號(hào)文件《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》中指出，“加強(qiáng)自治組織規(guī)范化制度化建設(shè)，健全村級(jí)議事協(xié)商制度，推進(jìn)村級(jí)事務(wù)公開(kāi)，加強(qiáng)村級(jí)權(quán)力有效監(jiān)督?！比欢F(xiàn)有研究多以個(gè)案展開(kāi)，缺乏系統(tǒng)的理論思考，容易忽略農(nóng)村基層問(wèn)題的深層次原因。以“質(zhì)量”分析視角切入村民自治研究中，將是一個(gè)新的突破方向。

一、概念界定

(一)村民自治

“自治總是相對(duì)他治而言的，是個(gè)人或群體對(duì)于自身事務(wù)的處理并對(duì)其行為負(fù)責(zé)的一種制度和行為。”[1]關(guān)于村民自治，學(xué)術(shù)界主要有三個(gè)層面的探討。其一，制度說(shuō)。它是村民依法依規(guī)依約就村內(nèi)的公共事務(wù)實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的一種制度保障。其二，行為說(shuō)。它是村民及其自治組織行使自治權(quán)利、保障自身利益的一系列活動(dòng)。其三，責(zé)任說(shuō)。村民有著天然的主場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，他們更多彰顯的是公共精神和公共責(zé)任。

(二)自治質(zhì)量

十九大報(bào)告，指出“堅(jiān)持和完善群眾自治制度”燕繼榮認(rèn)為，就當(dāng)代中國(guó)而言，民主不在于“選主”，關(guān)鍵在于公民的自主管理，也就是自治。[2]徐勇認(rèn)為，社會(huì)形態(tài)的民主就是基層民主，以群眾自治和公民參與為支撐。[3]陳堯借鑒工業(yè)市場(chǎng)領(lǐng)域中“質(zhì)量”的含義來(lái)搭建質(zhì)量分析的框架；簡(jiǎn)而言之，就是從程序、內(nèi)容和結(jié)果來(lái)衡量質(zhì)量的高低；他以民主的質(zhì)量為研究對(duì)象，認(rèn)為一個(gè)高質(zhì)量的民主是從程序上提供公民參與的氛圍，從內(nèi)容上使公民享有廣泛的自由和政治平等，從結(jié)果上滿足公民對(duì)良好治理的期望。[4]在當(dāng)代中國(guó)的治理體系中，基層自治是基層民主的重要形式，那么用來(lái)衡量民主質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)同樣也適用于自治質(zhì)量。

二、分析框架：基于質(zhì)量研究的視角

村民自治的質(zhì)量，可以從村民自治的程序、內(nèi)容和結(jié)果三個(gè)方面來(lái)衡量。具體來(lái)講，程序上，村民是否有效參與；內(nèi)容上，是否實(shí)現(xiàn)、保障和增進(jìn)村民權(quán)益；結(jié)果上，是否滿足村民的期望。

(一)程序：村民參與影響自治質(zhì)量

從程序上講，村民參與影響村民自治的質(zhì)量。村民委員會(huì)是村民實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的平臺(tái)。實(shí)現(xiàn)“四個(gè)自我”的關(guān)鍵在于村民通過(guò)參與村委會(huì)平臺(tái)表達(dá)訴求、利益維護(hù)。村民的參與應(yīng)當(dāng)包括參與的充分性和參與的有序性兩個(gè)方面。一方面，村民的參與要從數(shù)量上得到保證。另一方面，村民的參與應(yīng)當(dāng)是有序的。村民參與要有一定的法律法規(guī)作為參與邊界，還要有符合傳統(tǒng)自治的有益的“村規(guī)民約”作為參與行為的指南。

(二)內(nèi)容：村民權(quán)益影響自治質(zhì)量

從內(nèi)容上講，村民權(quán)益影響村民自治的質(zhì)量。一方面，自治權(quán)力作為村民集體享有的社會(huì)性權(quán)力為國(guó)家所授予，是村民自治的權(quán)力基礎(chǔ)。自治權(quán)力畢竟是一種抽象的集體性權(quán)力，具體到每個(gè)參與自治的村民身上，便是知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。另一方面，村民利益是村民參與自治的動(dòng)力基礎(chǔ)。集體利益和村民個(gè)體利益的一致性是村民參與自治的首要?jiǎng)恿Α４迕窭娴墨@得，不僅意味著當(dāng)前利益的實(shí)現(xiàn)和保障，更意味著未來(lái)利益的增進(jìn)。

(三)結(jié)果：村民感知影響自治質(zhì)量

從結(jié)果上講，村民感知影響村民自治的質(zhì)量。裴志軍認(rèn)為，“民眾的政治效能感會(huì)對(duì)其政治參與產(chǎn)生影響，即個(gè)體的政治效能感越高時(shí)其政治參與的意愿就愈大，個(gè)體認(rèn)為自己的政治參與越有效?！盵5]村民的自治質(zhì)量也是一個(gè)主觀判斷的過(guò)程。村民不是憑空感知的，而是每個(gè)人村民心中都有“一桿秤”，根據(jù)“這桿秤”去衡量自己參與自治的行為。那么，這桿“心中秤”就是村民對(duì)于自治的期許，而村民參與自治行為則是村民的實(shí)際體驗(yàn)。

三、當(dāng)前村民自治的困境及原因分析

過(guò)去的三十多年，村委會(huì)是村民自治的重要平臺(tái)，但隨著時(shí)代的發(fā)展和其自身凸顯的問(wèn)題，其也面臨自治困境，以當(dāng)前村委會(huì)為平臺(tái)的村民自治的質(zhì)量提升受限。

(一)村民自治的困境

從程序上講，面臨村民參與不足的困境。就參與的充分性而言，農(nóng)業(yè)稅取消后，村民與村委會(huì)的聯(lián)系有些削弱，議事難、公益性質(zhì)活動(dòng)參與率低等。同時(shí)，村民對(duì)自治參與的懈怠感有所增長(zhǎng)，“在人口規(guī)模大、人口密度大、地域范圍大的自治單元下，個(gè)體直接參與公共行動(dòng)的難度大、成本高，會(huì)降低個(gè)體的參與意愿”。[6]就參與的有序性而言，在民主選舉村干部中存在“賄選”、暴力等違法違規(guī)行為、村集體事務(wù)決策的不透明以及常常由此引發(fā)村民極端維權(quán)的群體性事件等，嚴(yán)重破壞了有序參與，影響了規(guī)則的公信力。

從內(nèi)容上講，面臨無(wú)法有效保障村民權(quán)益的困境。一方面，由村民集體享有的自治權(quán)力，容易被村委會(huì)、村干部濫用。這樣，原本由村民集體商量的公共事務(wù)，變成了村委會(huì)、村干部的“內(nèi)部事務(wù)”、“私人事務(wù)”，原本屬于村民集體的公共利益變成了村委會(huì)、村干部的“內(nèi)部利益”、“私人利益”，村民的“四權(quán)”淪為形式，進(jìn)而導(dǎo)致村民自治蛻變成村委會(huì)自治、村干部自治。另一方面，村委會(huì)無(wú)法有效擴(kuò)大村集體的利益。除了東部等少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)的村委會(huì)有條件實(shí)現(xiàn)行政村范圍內(nèi)的集體權(quán)益的擴(kuò)大，大部分地區(qū)則無(wú)法有效擴(kuò)大村集體的利益。

從結(jié)果上講，面臨村民感知不足的困境。村民政治效能感是一種普遍現(xiàn)象，“有78.2%的農(nóng)民不了解村規(guī)民約，66.2%的農(nóng)民不了解選舉程序，69.8%的農(nóng)民自認(rèn)為無(wú)法影響到村干部”。[7]內(nèi)在政治效能感低，表明村民對(duì)于自己參與自治的能力期許不高；外在效能感低，表明村民對(duì)村委會(huì)及村干部回應(yīng)自身需求的滿意度低；總體政治效能感低，表明村民對(duì)自身參與影響村委會(huì)及村干部決策的程度感知較低。由此可見(jiàn)，村民對(duì)于以村委會(huì)為平臺(tái)的村民自治的結(jié)果感知不足、滿意度較低。

(二)對(duì)困境的原因分析

自治單元懸空，降低了村民參與。其一，自治單元高于產(chǎn)權(quán)單元。土地實(shí)行村民集體所有，村民之間本來(lái)有天然的利益聯(lián)系，但大部分地區(qū)是以自然村或者村民小組作為土地產(chǎn)權(quán)的分配單元，村民之間的利益聯(lián)系變?nèi)?。其二，自治單元弱于傳統(tǒng)單元。在傳統(tǒng)中國(guó)，村莊不僅僅是村民的利益共同體，更是生活共同體和文化共同體，而現(xiàn)有自治單元高于村莊，文化生活聯(lián)系變?nèi)酢Ｆ淙?，自治單元大于生活單元，現(xiàn)有自治單元空間變大，也會(huì)導(dǎo)致村民參與的時(shí)間和交通成本較大。

自治權(quán)力不明，村民權(quán)益的保障受限。一方面，根據(jù)現(xiàn)有《村組法》，村級(jí)黨組織和村民自治權(quán)力的邊界沒(méi)有明確劃分，造成村兩委關(guān)系的不確定性增強(qiáng)。另一方面，村民委員會(huì)依附于鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)。鄉(xiāng)級(jí)政府和村民委員會(huì)應(yīng)該是指導(dǎo)與被指導(dǎo)、被協(xié)助與協(xié)助的關(guān)系。但是由于村級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)村委會(huì)，鄉(xiāng)級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)村級(jí)黨組織，村委會(huì)實(shí)際上受鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)；在日常工作中，受行政力量的干預(yù)較大。

自治組織弱小，村民感知渠道單一?！稗r(nóng)民合作社”、“村民理事會(huì)”等自治組織的發(fā)展整體上還是處于一個(gè)較低水平，所發(fā)揮的作用比較弱小。一方面，這些新型自治組織的功能地位與村委會(huì)有所重合，降低了新型自治組織的獨(dú)立性和村民對(duì)其的認(rèn)同感。另一方面，這些新型自治組織普遍缺乏自我造血機(jī)制，生存能力較弱，對(duì)行政組織和村委會(huì)的依附性較強(qiáng)，自我獨(dú)立性不足，無(wú)法有效增加村民感知的渠道。

四、提升村民自治質(zhì)量的有效路徑

通過(guò)下沉自治單元、界定自治權(quán)力、拓展自治途徑三條路徑分別達(dá)到促進(jìn)村民參與、保障村民權(quán)益、強(qiáng)化村民感知等效果，進(jìn)而最終提升村民自治的質(zhì)量。

(一)下沉自治單元：促進(jìn)村民參與

重構(gòu)村民的自治單元，要充分考慮到村民土地的產(chǎn)權(quán)單元、村民的生活單元。村民自治單元與村民土地的產(chǎn)權(quán)單元、村民的生活單元的一致性是提升村民自治質(zhì)量的一個(gè)有效路徑。就土地的產(chǎn)權(quán)單元而言，自治單元應(yīng)該由行政村下降到自然村，因?yàn)楦鼜?qiáng)的利益聯(lián)系是提升村民自治質(zhì)量的關(guān)鍵因素。就傳統(tǒng)的生活單元而言，自治單元應(yīng)該由行政村下降到自然村，“熟人社會(huì)”所產(chǎn)生的內(nèi)生規(guī)范和社會(huì)資本，有利于村民充分、有序地參與自治。如安徽大季村以村民小組為單位建立了村民理事會(huì)，當(dāng)年就完成村民協(xié)商事務(wù)40多件。[8]“鄉(xiāng)村治理重心下移，即將資源、服務(wù)、管理等治理要素下放到村民小組或自然村”①是新時(shí)代探索村民自治單元和形式的可行之路。

(二)界定自治權(quán)力：保障村民權(quán)益

自治權(quán)力的有效獲取，是村民權(quán)益持續(xù)保障的基礎(chǔ)。自治權(quán)力應(yīng)當(dāng)包含村民的“四權(quán)”和村委會(huì)的組織權(quán)力，其中關(guān)鍵是要處理好“村兩委”的權(quán)責(zé)邊界、村級(jí)組織與鄉(xiāng)政權(quán)的任務(wù)邊界。一方面，應(yīng)當(dāng)健全和創(chuàng)新村級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，使村民自治機(jī)制充滿活力。只有真正賦予村民自治組織明晰的組織權(quán)力，讓村民在“四個(gè)自我”的過(guò)程中切實(shí)地行使“知情、參與、表達(dá)、監(jiān)督”的權(quán)利，才能從根本上提升村民自治的質(zhì)量，進(jìn)而活化村民自治的局面，更好地發(fā)揮黨在基層的領(lǐng)導(dǎo)作用。另一方面，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新基層管理體制機(jī)制，村委會(huì)依法承接行政事務(wù)。村委會(huì)對(duì)鄉(xiāng)級(jí)政府也只是協(xié)助工作；那么，村委會(huì)就無(wú)需承擔(dān)超過(guò)法律法規(guī)要求的行政事務(wù)，村委會(huì)及其干部應(yīng)該將主要精力和工作重點(diǎn)放在村民公共事務(wù)上。

(三)拓展自治途徑；強(qiáng)化村民感知

拓展自治途徑，成為了強(qiáng)化村民感知的一個(gè)方向。其一。壯大村民集體經(jīng)濟(jì)。一方面可以使村戶利益和集體利益趨向一致，另一方面也可以開(kāi)創(chuàng)新的利益增長(zhǎng)點(diǎn)。其二，培育和發(fā)展新型自治組織。關(guān)鍵在于理順各自治組織之間、自治組織與村委會(huì)的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)營(yíng)造一種優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、多協(xié)同有效的自治局面，真正滿足村民多方面的權(quán)利和利益需求，進(jìn)而強(qiáng)化村民對(duì)于自治的認(rèn)同和感知。如廣東省蕉嶺縣的“協(xié)商議事會(huì)”、四川省成都市的“村民議事會(huì)”、安徽省天長(zhǎng)市的“協(xié)商委員會(huì)”都是各地創(chuàng)新村民自治形式和發(fā)展村民自治組織的典型。[9]

【注釋】

①中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)