環(huán)境影響評(píng)價(jià)啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際法研究

(武漢大學(xué)國(guó)際問題研究院 湖北 武漢 430072)

環(huán)境影響評(píng)價(jià)是指分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估規(guī)劃活動(dòng)可能造成的環(huán)境影響，列明預(yù)防、控制或減輕不良影響的措施，提出更好的替代方案，并跟蹤評(píng)價(jià)結(jié)果實(shí)施的一項(xiàng)預(yù)防性程序。繼1969年美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》(National Environmental Policy Act,NEPA)首次規(guī)定了環(huán)境影響評(píng)價(jià)規(guī)則之后，世界各國(guó)紛紛效仿，逐漸制定了本國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)法律法規(guī)，迄今已有超過100個(gè)國(guó)家在國(guó)內(nèi)立法中納入了環(huán)境影響評(píng)價(jià)規(guī)則。在國(guó)際法上，越來越多的國(guó)際條約和軟法性文件規(guī)定了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，既包括傳統(tǒng)的和也包括新興的國(guó)際法領(lǐng)域。國(guó)際司法機(jī)構(gòu)也數(shù)次在判決或裁決中提及環(huán)境影響評(píng)價(jià)。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度已經(jīng)成為一項(xiàng)習(xí)慣國(guó)際法。

當(dāng)存在跨界損害可能時(shí)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)既是部分國(guó)際環(huán)境法原則的應(yīng)有之義，也是履行國(guó)家義務(wù)的必然要求。環(huán)境影響評(píng)價(jià)的一項(xiàng)重要內(nèi)容是，在規(guī)劃活動(dòng)實(shí)施之前，分析其可能對(duì)環(huán)境造成的重大不利影響。從這個(gè)角度看，環(huán)境影響評(píng)價(jià)是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的直接要求，為了預(yù)防重大環(huán)境損害，需要盡早發(fā)現(xiàn)規(guī)劃活動(dòng)對(duì)環(huán)境的不利影響。不損害國(guó)外環(huán)境責(zé)任原則(無害使用原則)要求，任何國(guó)家都不能在其領(lǐng)土范圍內(nèi)實(shí)施危害別國(guó)環(huán)境的行為。為了防止發(fā)生嚴(yán)重的跨界損害，必須進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，并有針對(duì)性地采用預(yù)防措施。因此，環(huán)境影響評(píng)價(jià)也構(gòu)成了謹(jǐn)慎義務(wù)的一部分。另外，根據(jù)國(guó)際合作原則的要求，當(dāng)規(guī)劃活動(dòng)可能對(duì)鄰國(guó)的環(huán)境造成損害時(shí)，一國(guó)有義務(wù)及時(shí)通知鄰國(guó)，并與其協(xié)商。只有對(duì)規(guī)劃活動(dòng)的環(huán)境影響有充分的掌握才能切實(shí)履行通知、協(xié)商的義務(wù)，因此環(huán)境影響評(píng)價(jià)也與國(guó)家履行通知、協(xié)商義務(wù)密切相關(guān)。隨著國(guó)際環(huán)境法的發(fā)展，環(huán)境影響評(píng)價(jià)也逐步成為實(shí)施代際和代內(nèi)公平、可持續(xù)發(fā)展等原則的重要工具。

一、國(guó)際法對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的規(guī)定

環(huán)境影響評(píng)價(jià)第一次走上國(guó)際法的舞臺(tái)，是在1972年聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境會(huì)議上。但是，由于發(fā)展中國(guó)家擔(dān)心發(fā)達(dá)國(guó)家以環(huán)評(píng)遏制其發(fā)展，該條最終并未被納入《斯德哥爾摩宣言》之中。只有宣言的14、15條原則運(yùn)用了環(huán)境影響評(píng)價(jià)的邏輯基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)合理規(guī)劃(rational planning)是緩和經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的重要工具，在城市化進(jìn)程中運(yùn)用合理規(guī)劃規(guī)避嚴(yán)重的環(huán)境損害，以求獲取最大的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境效益。之后的一些軟法類文件也進(jìn)一步推動(dòng)了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的傳播和發(fā)展。UNEP自1983年起擔(dān)負(fù)起環(huán)評(píng)國(guó)際立法的任務(wù)，聯(lián)合國(guó)大會(huì)于1987年通過了其制定的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)的目標(biāo)和原則》。這一文件環(huán)境影響評(píng)價(jià)也只做了框架性的規(guī)定，主要是對(duì)國(guó)家的環(huán)境影響評(píng)價(jià)實(shí)踐進(jìn)行指導(dǎo)和建議，具體操作需要參照各國(guó)國(guó)內(nèi)法的相關(guān)規(guī)定。此外，世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)于1987年發(fā)布了《我們共同的未來》，首次將環(huán)評(píng)與可持續(xù)發(fā)展密切關(guān)聯(lián)在一起。1992的《里約宣言》將環(huán)評(píng)納入可持續(xù)發(fā)展之中，并強(qiáng)調(diào)了環(huán)評(píng)的跨國(guó)性和公眾參與性。

1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》是第一個(gè)將環(huán)境影響評(píng)價(jià)納入其中的國(guó)際條約。第206條規(guī)定：各國(guó)如有合理根據(jù)認(rèn)為在其管轄或控制下的計(jì)劃中的活動(dòng)可能對(duì)海洋環(huán)境造成重大污染或重大和有害的變化，應(yīng)在實(shí)際可行范圍內(nèi)就這種活動(dòng)對(duì)海洋環(huán)境的可能影響作出評(píng)價(jià)，并應(yīng)依照第205條規(guī)定的方式提送這些評(píng)價(jià)結(jié)果的報(bào)告。公約關(guān)于環(huán)評(píng)的規(guī)定具有明顯的框架性，其啟動(dòng)方式以活動(dòng)規(guī)劃國(guó)為主導(dǎo)，而且環(huán)評(píng)程序的具體操作也主要依賴國(guó)內(nèi)法。為解決這一難題，聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署(UN Environment Program，UNEP)推出了區(qū)域海洋項(xiàng)目，地中海、波羅的海、黑海和里海等地區(qū)的國(guó)家紛紛簽訂區(qū)域海洋環(huán)保公約，并規(guī)定了更具可操作性的環(huán)評(píng)程序。海洋保護(hù)領(lǐng)域的相關(guān)立法推動(dòng)了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的發(fā)展。

隨后，國(guó)際法的其他專門領(lǐng)域也紛繼開始規(guī)定環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。1992年《生物多樣性公約》第14(1)條要求各締約國(guó)采取適當(dāng)程序，就其可能對(duì)生物多樣性產(chǎn)生嚴(yán)重不利影響的擬議項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)估，以期避免或盡量減輕這種影響，并酌情允許公眾參加此種程序。根據(jù)1992年《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》第4條，所有締約方履行共同但有區(qū)別的責(zé)任，在它們的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境政策及規(guī)劃活動(dòng)中，盡量考慮其對(duì)氣候變化的影響，并通過環(huán)評(píng)等程序減少它們?yōu)榱藴p緩或適應(yīng)氣候變化而進(jìn)行的項(xiàng)目或采取的措施對(duì)經(jīng)濟(jì)、公共健康和環(huán)境質(zhì)量造成的不利影響。1997年《聯(lián)合國(guó)國(guó)際水道法公約》第12條闡明，水道國(guó)在計(jì)劃采取可能對(duì)其他水道國(guó)造成重大不利影響的措施之前，必須向相關(guān)國(guó)家發(fā)出通知并附有關(guān)的技術(shù)數(shù)據(jù)及資料(包括一切環(huán)評(píng)結(jié)果)。1991年《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書》第8條第2款規(guī)定，各締約國(guó)應(yīng)保證在規(guī)劃階段實(shí)行附件一所確定的評(píng)價(jià)程序，以便根據(jù)南極條約第7條第5款需事先通知的并且就依據(jù)科學(xué)研究計(jì)劃在南極條約地區(qū)所從事的任何活動(dòng)：在南極條約地區(qū)的旅游及一切其他政府性和非政府性活動(dòng)，包括與此相關(guān)的后勤支援活動(dòng)作出決定。

除了這些專門領(lǐng)域的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，一些區(qū)域性的條約也有關(guān)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)的規(guī)定，其中最重要的就是1991年聯(lián)合國(guó)歐經(jīng)委的《跨境環(huán)境影響評(píng)價(jià)公約》(埃斯波公約)。雖然《埃斯波公約》的締約方僅涵蓋歐經(jīng)委的成員國(guó)，但是目前已有42個(gè)國(guó)際法主體加入該公約，其中包括歐共體。該公約對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的國(guó)際法建制具有重大影響。公約的締約目的是通過采取合適有效的措施預(yù)防、減少、控制規(guī)劃活動(dòng)產(chǎn)生的嚴(yán)重跨境環(huán)境損害。因此，根據(jù)公約第2條的規(guī)定，如果締約國(guó)管轄范圍內(nèi)的某項(xiàng)活動(dòng)有可能產(chǎn)生顯著不利的跨界環(huán)境影響(significant adverse transboundary impact)，該締約國(guó)則必須進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，還應(yīng)將活動(dòng)可能造成的跨境影響通知潛在的受害國(guó)，并與其協(xié)商。

事實(shí)表明，自六七十年代誕生以來，環(huán)境影響評(píng)價(jià)已經(jīng)得到各國(guó)的廣泛實(shí)踐和法律確信，成為了習(xí)慣國(guó)際法。2011年，聯(lián)合國(guó)海洋法法庭也在“國(guó)際海底開發(fā)活動(dòng)中擔(dān)保國(guó)的責(zé)任和義務(wù)”咨詢案中指出，環(huán)境影響評(píng)價(jià)不僅是《海洋法公約》下的一項(xiàng)義務(wù)，也是國(guó)際習(xí)慣法下的一般義務(wù)。

二、國(guó)際法對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定

雖然環(huán)境影響評(píng)價(jià)已經(jīng)成為一個(gè)習(xí)慣國(guó)際法，但目前還沒有一個(gè)編撰了環(huán)境影響評(píng)價(jià)的全球性國(guó)際公約，大部分國(guó)際條約都只對(duì)環(huán)評(píng)作了粗略的規(guī)定，其中《埃斯波公約》和《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書》的環(huán)評(píng)規(guī)定比較詳盡，下文將重點(diǎn)分析這兩個(gè)條約對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。

(一)《埃斯波公約》

《埃斯波公約》第2條第3款和第5款規(guī)定了兩種啟動(dòng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的路徑。根據(jù)第2條第3款的規(guī)定：“發(fā)起方應(yīng)保證，在做出決定授權(quán)或開展附件一所列舉的可能造成顯著不利的跨界環(huán)境影響的擬議活動(dòng)以前，依照本公約的規(guī)定進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)”。第一種啟動(dòng)路徑即，擬議活動(dòng)若屬于公約附件一所列舉的可能造成顯著不利的跨界環(huán)境影響的活動(dòng)，則須直接實(shí)施環(huán)境影響評(píng)價(jià)。公約附件一所列舉的擬議活動(dòng)共計(jì)17種，可分為兩類：高污染的設(shè)施、工程和活動(dòng)，以及改變環(huán)境的大型工程和活動(dòng)。

公約第2條第5款規(guī)定：“在任何一個(gè)有關(guān)方倡導(dǎo)下，有關(guān)各方都應(yīng)當(dāng)加入討論未列入附件一的一項(xiàng)或多項(xiàng)活動(dòng)是否可能會(huì)造成顯著不利的跨界環(huán)境影響，以及是否應(yīng)按照附件一所列活動(dòng)同樣對(duì)待。如果這些有關(guān)方認(rèn)為如此，則應(yīng)以這種方式對(duì)待這些活動(dòng)。在附件三中列出了識(shí)別顯著不利環(huán)境影響的一般準(zhǔn)則?！钡诙N啟動(dòng)路徑即，若擬議活動(dòng)沒有落入附件一規(guī)定的范疇，則需要有關(guān)方一起討論決定該活動(dòng)是否具有造成顯著不利的跨界環(huán)境影響的可能。如果存在這種可能，則需要啟動(dòng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)。

公約附件三對(duì)如何斷定顯著不利環(huán)境影響的一般原則和方法作出了專門規(guī)定：(a)規(guī)模：對(duì)于活動(dòng)的類型來說為大規(guī)模的擬議活動(dòng)；(b)地點(diǎn)：位于或靠近特殊的環(huán)境敏感區(qū)或重要環(huán)境區(qū)(例如根據(jù)《拉姆薩爾濕地公約》劃定的濕地、國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、具有特殊科學(xué)價(jià)值的遺跡或者具有重要的考古、文化和歷史價(jià)值的遺跡)的擬議活動(dòng)；此外還有的擬議活動(dòng)所處的地方會(huì)由于擬議開發(fā)活動(dòng)的特點(diǎn)而可能對(duì)人口產(chǎn)生顯著的影響；(c)影響：具有特別復(fù)雜和潛在不利影響的擬議活動(dòng)，包括那些對(duì)人類或?qū)τ袃r(jià)值的物種或生物產(chǎn)生嚴(yán)重影響的活動(dòng)，威脅對(duì)受影響地區(qū)現(xiàn)有和潛在利用利益的活動(dòng)，以及造成環(huán)境承載力不能維持的額外負(fù)擔(dān)的活動(dòng)?？偟膩碚f，公約規(guī)定的環(huán)境影響評(píng)價(jià)的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)即是確定擬議活動(dòng)會(huì)造成“顯著不利的跨界環(huán)境影響”，這與大部分國(guó)際條約對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定類似。

(二)《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書》

《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書》按照擬議活動(dòng)造成影響的大小和可能性進(jìn)行分類，形成了一套有層次的漸進(jìn)的環(huán)評(píng)啟動(dòng)程序。根據(jù)議定書第8條第1款的規(guī)定，為事先評(píng)估下列第2款所述的擬議活動(dòng)對(duì)南極環(huán)境或依附于它或與其相關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)的影響，應(yīng)遵守附件一的程序，并確定這些活動(dòng)是否具有：(a)小于輕微或短暫的影響；(b)輕微或短暫的影響；(c)大于輕微或短暫的影響。

附件三規(guī)定了兩種環(huán)評(píng)程序，初步環(huán)境評(píng)價(jià)或全面環(huán)境評(píng)價(jià)，根據(jù)第8條規(guī)定分類標(biāo)準(zhǔn)，確定擬議活動(dòng)應(yīng)適用何種具體的環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序。初始階段按照締約國(guó)國(guó)內(nèi)程序加以考慮，若確定活動(dòng)只具有小于輕微或短暫的影響；活動(dòng)可立即進(jìn)行。若確定活動(dòng)具有輕微或短暫影響的可能，且未明確到達(dá)大于輕微或短暫影響的程度，則應(yīng)準(zhǔn)備初步環(huán)境評(píng)價(jià)。若初始階段的考慮或初步環(huán)境評(píng)價(jià)表明活動(dòng)具有大于輕微或短暫的影響，則應(yīng)準(zhǔn)備全面環(huán)境評(píng)價(jià)。初步環(huán)境影響評(píng)價(jià)內(nèi)容應(yīng)涵蓋擬議活動(dòng)的目的、地點(diǎn)、期限和強(qiáng)度，對(duì)替代方案的考慮，以及任何可能的影響，包括與其他現(xiàn)存的、擬議的活動(dòng)的累積性影響。由此看來，達(dá)到“輕微或顯著影響”的標(biāo)準(zhǔn)即可啟動(dòng)議定書規(guī)定的環(huán)評(píng)程序，考慮到南極地區(qū)獨(dú)特且脆弱的生態(tài)環(huán)境，需要選用較低的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)才能更好地實(shí)現(xiàn)議定書簽訂的目的。

三、國(guó)際判例對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)的闡釋

(一)2010年烏拉圭河紙漿廠案

國(guó)際法院2010年裁決的烏拉圭河紙漿廠案在環(huán)境影響評(píng)價(jià)規(guī)則的發(fā)展中是最具里程碑意義的宣示跨界環(huán)評(píng)規(guī)則性質(zhì)的案件。

本案所涉爭(zhēng)端因?yàn)趵缡跈?quán)在烏拉圭河邊建造紙漿廠而起，2006年5月4日，阿根廷向國(guó)際法院起訴烏拉圭，指控烏拉圭違反了雙方1975年簽署的《烏拉圭河規(guī)約》。在法院的判決中，法院依據(jù)環(huán)境影響評(píng)價(jià)是一般國(guó)際法的要求，解釋了《烏拉圭河規(guī)約》的相關(guān)內(nèi)容。法院在判決書204段指出：“在國(guó)家擬議的工業(yè)活動(dòng)可能對(duì)跨越邊界的地區(qū)，特別是對(duì)共享的資源，造成的重大不利環(huán)境影響的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，一般國(guó)際法要求國(guó)家進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)”。

本案爭(zhēng)議雙方對(duì)是否應(yīng)啟動(dòng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)并無異議，所以法院并沒有在啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)上做深入的分析，只在判決書203段闡明，環(huán)境影響評(píng)價(jià)的必要性，即擬議活動(dòng)可能對(duì)共享資源造成損害或引發(fā)跨界環(huán)境損害。由此可見，在法院的觀點(diǎn)中，環(huán)境影響評(píng)價(jià)的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)即是“可能對(duì)共享資源造成損害或引發(fā)跨界環(huán)境損害”。

在分析烏拉圭對(duì)選取的建廠地點(diǎn)的環(huán)評(píng)是否充足時(shí)，法院認(rèn)為應(yīng)該考慮烏拉圭河接收、稀釋和分散紙漿廠的排放物質(zhì)的能力。根據(jù)1975年《烏拉圭河規(guī)約》關(guān)于水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，法院認(rèn)為在濃度水平方面，沒有證據(jù)表明Orion(Botnia)工廠的廢水排放超過了規(guī)約標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的限值。因?yàn)橐?guī)約是基于對(duì)河流的脆弱性和接收能力的充分考慮才制定了水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到此標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該視為對(duì)河流環(huán)境不會(huì)造成損害，所以烏拉圭的環(huán)評(píng)沒有違反規(guī)約的規(guī)定。這也從側(cè)面證明，法院堅(jiān)持的觀點(diǎn)是，沒有發(fā)生環(huán)境損害的可能性時(shí)，就不需要啟動(dòng)相應(yīng)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)。

(二)2015年哥斯達(dá)黎和尼加拉瓜兩案

2015年，國(guó)際法院就“尼加拉瓜在邊界地區(qū)進(jìn)行的某些活動(dòng)”及“哥斯達(dá)黎加圣胡安河沿線修建道路”兩案作出了判決，重申了烏拉圭河紙漿廠案關(guān)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)義務(wù)的判決，并對(duì)環(huán)評(píng)的具體規(guī)則作出了進(jìn)一步的解釋。

2010年11月18日，哥斯達(dá)黎加在國(guó)際法院起訴尼加拉瓜，稱后者在兩國(guó)爭(zhēng)議的邊境地區(qū)進(jìn)行軍事入侵、疏浚運(yùn)河等活動(dòng)侵犯了哥斯達(dá)黎加的主權(quán)，并違反了國(guó)際環(huán)境法上的義務(wù)。第二年，尼加拉瓜起訴哥斯達(dá)黎加沿圣胡安河修建道路侵犯了尼加拉瓜的主權(quán)，造成了環(huán)境損害，違反了條約義務(wù)。2013年，法院將兩案合并審理。

法院在判決書104段中闡明，為了履行其在防止重大跨界環(huán)境損害的謹(jǐn)慎義務(wù)，一國(guó)必須在開展可能對(duì)另一國(guó)的環(huán)境產(chǎn)生不利影響的活動(dòng)之前，確定活動(dòng)是否存在重大跨界損害的風(fēng)險(xiǎn)，這也決定了是否觸發(fā)環(huán)境影響評(píng)價(jià)。在154段進(jìn)一步說明，法院認(rèn)為對(duì)一項(xiàng)活動(dòng)所構(gòu)成的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行初步評(píng)估是一國(guó)可以確定擬議活動(dòng)是否存在重大跨界損害風(fēng)險(xiǎn)的方式之一。

針對(duì)“尼加拉瓜在邊界地區(qū)進(jìn)行的某些活動(dòng)”案中尼加拉瓜是否違反了環(huán)評(píng)義務(wù)，判決書105段寫到，在審查了案件檔案中的證據(jù)，包括雙方提交的報(bào)告和雙方召集的專家提供的證詞之后，法院認(rèn)為，2006年計(jì)劃的疏浚方案不會(huì)產(chǎn)生重大跨界損害風(fēng)險(xiǎn)，不論是對(duì)科羅拉多河的流量還是對(duì)哥斯達(dá)黎加的濕地。鑒于沒有重大跨界損害的風(fēng)險(xiǎn)，尼加拉瓜無需進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)估。

在“哥斯達(dá)黎加圣胡安河沿線修建道路”案中，因?yàn)闆]有證據(jù)能夠證明哥斯達(dá)黎加修建道路的活動(dòng)不會(huì)造成重大跨界損害，法院綜合考慮了工程的性質(zhì)、規(guī)模和所處地的環(huán)境，以確定工程是否存在重大跨界損害的風(fēng)險(xiǎn)。法院認(rèn)為，證據(jù)表明哥斯達(dá)黎加修建的道路規(guī)模大；并且沿河道路有超過一半的線路設(shè)計(jì)都距離圣胡安河很久，會(huì)對(duì)河流的流量造成不利影響；道路破壞了原來的植被，降低了當(dāng)?shù)氐钟匀粸?zāi)害的能力；道路還會(huì)穿越哥斯達(dá)黎加境內(nèi)一個(gè)具有國(guó)際重要性的濕地，并臨近尼加拉國(guó)境內(nèi)的另一個(gè)受保護(hù)的濕地。因此，哥斯達(dá)黎加有義務(wù)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。

四、對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)的總結(jié)和反思

在環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度產(chǎn)生后的半個(gè)世紀(jì)里，跨界環(huán)評(píng)的習(xí)慣規(guī)則在最近二十年里加快了形成的速度，越來越多的國(guó)際條約都納入了有關(guān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的規(guī)定，國(guó)際主要司法機(jī)構(gòu)也分別在數(shù)個(gè)案件中反復(fù)確認(rèn)了跨界環(huán)評(píng)義務(wù)的習(xí)慣國(guó)際法性質(zhì)。我國(guó)也在實(shí)踐中實(shí)施了環(huán)境影響評(píng)價(jià)，《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》于2003年9月1日起施行。這意味著我國(guó)不反對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)習(xí)慣國(guó)際法的地位，本著謹(jǐn)慎原則接受環(huán)境影響義務(wù)的約束。因此需要對(duì)環(huán)評(píng)的具體規(guī)則予以研究，包括啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)內(nèi)容和評(píng)價(jià)程序等，以適應(yīng)環(huán)評(píng)義務(wù)的快速發(fā)展。

在環(huán)境影響評(píng)價(jià)啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)方面，大部分國(guó)際條約對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)都規(guī)定為“可能造成嚴(yán)重的環(huán)境損害”。一般來說，啟動(dòng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)需要證明擬議活動(dòng)有造成環(huán)境損害的“可能性”，并且這種環(huán)境損害具有“嚴(yán)重性”?！蛾P(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書》關(guān)于環(huán)評(píng)啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定則較為特殊，可能造成“輕微或顯著影響”就達(dá)到了環(huán)評(píng)的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)際條約和國(guó)際判例在確定擬議活動(dòng)是否達(dá)到啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，常參考擬議活動(dòng)的規(guī)模、位置、影響等要素，實(shí)質(zhì)上是在綜合評(píng)估活動(dòng)的影響力和環(huán)境的承受力。若影響力明顯大于承受力，則需啟動(dòng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)?？紤]到南極地區(qū)極其脆弱的生態(tài)環(huán)境，《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書》“降低”環(huán)評(píng)啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)是與當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境承受力相適應(yīng)的。

但環(huán)境影響評(píng)價(jià)并非一次性行為，還需要后續(xù)的持續(xù)監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)。國(guó)際法院在烏拉圭河紙漿廠案中也指出，環(huán)境影響評(píng)價(jià)并非只需要在項(xiàng)目或活動(dòng)開始之前進(jìn)行一次，在項(xiàng)目的整個(gè)生命周期內(nèi)，項(xiàng)目方都需要持續(xù)地評(píng)估項(xiàng)目的環(huán)境影響。那么是否所有的活動(dòng)都需要持續(xù)地評(píng)估？持續(xù)性的環(huán)境影響評(píng)價(jià)是否有獨(dú)立的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)？這些問題的解決都有待實(shí)踐的進(jìn)一步的發(fā)展，以及相關(guān)研究的繼續(xù)跟進(jìn)。