地方高額債務(wù)背景下的PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制創(chuàng)新研究
——基于綠色金融視域

(云南大學(xué) 云南 昆明 650500)

一、我國(guó)地方政府債務(wù)背景

(一)我國(guó)地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀。

隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，不可避免出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也是對(duì)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇造成影響的重要因素，我國(guó)金融危機(jī)后，針對(duì)地方政府發(fā)展提出了超過(guò)18億的投資計(jì)劃，在一定程度上增加了地方債務(wù)整體規(guī)模，且呈不斷增長(zhǎng)趨勢(shì)。但是地方債務(wù)是具有兩面性，雖然拉動(dòng)了地方民生的建設(shè)發(fā)展，也在經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期累積增長(zhǎng)的過(guò)程中加大了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

財(cái)政部17日發(fā)布《2017年12月地方政府債券發(fā)行和債務(wù)余額情況》顯示，截至2017年12月末，全國(guó)地方政府債務(wù)余額164706億元，控制在全國(guó)人大批準(zhǔn)的限額之內(nèi)。其中，一般債務(wù)103322億元，專項(xiàng)債務(wù)61384億元；政府債券147448億元，非政府債券形式存量政府債務(wù)17258億元。

(二)我國(guó)地方政府高額債務(wù)產(chǎn)生的原因

二、PPP項(xiàng)目在我國(guó)的推行情況

(一)PPP模式的內(nèi)涵

PPP(Public-Private-Partnership)模式，是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過(guò)簽署合同來(lái)明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。

(二)我國(guó)大力推行PPP項(xiàng)目的原因

PPP模式有利于推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的發(fā)展，在全世界的應(yīng)用已經(jīng)成為一種趨勢(shì)。近年來(lái)，國(guó)家完善政府采購(gòu)法制建設(shè)，深入推進(jìn)預(yù)算體制改革，積極推廣PPP模式，防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，逐步推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，努力建設(shè)統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，也有利于促進(jìn)市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。

(三)PPP項(xiàng)目在我國(guó)的推行情況

近年來(lái)，在國(guó)家的積極推行和政策支持下，我國(guó)政府和社會(huì)資本合作(PPP模式)漸漸得以發(fā)展，而該模式在國(guó)外已經(jīng)得到了普遍的應(yīng)用。

現(xiàn)今，我國(guó)仍處于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)階段，若只是依靠政府來(lái)獨(dú)立運(yùn)作公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，肯定會(huì)遇到與相類似的國(guó)外政府種種問(wèn)題，例如周期較長(zhǎng),使投資費(fèi)用增加；貸款人和投資方的風(fēng)很大,很難有轉(zhuǎn)圜的余地，使融資關(guān)系不融洽；機(jī)制不健全,使得私人企業(yè)引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)的積極態(tài)度轉(zhuǎn)變?yōu)橄麡O。

2014年以來(lái)，國(guó)家積極推動(dòng)PPP模式，不但豐富了政府采購(gòu)內(nèi)容，而且推進(jìn)了國(guó)內(nèi)投資體制的改革。在制度上，明確了地方可以適度舉債、保障PPP項(xiàng)目財(cái)政支付能力，對(duì)地方舉債事項(xiàng)推行限額制，地方政府PPP項(xiàng)目財(cái)政支出能力與地方政府一般公共預(yù)算支出掛鉤。在金融支持上，鼓勵(lì)依據(jù)項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)融資，推廣國(guó)家政策性銀行支持PPP模式。

三、PPP項(xiàng)目對(duì)我國(guó)地方債務(wù)的影響

(一)PPP項(xiàng)目過(guò)盛造成地方高額債務(wù)的原因

1.國(guó)家對(duì)PPP項(xiàng)目給予財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策。財(cái)政部獎(jiǎng)補(bǔ)政策依據(jù)：財(cái)政部《普惠金融發(fā)展專項(xiàng)資金管理辦法》的通知(財(cái)金〔2016〕85號(hào))文件

省財(cái)政廳獎(jiǎng)補(bǔ)政策依據(jù)：《云南省財(cái)政廳關(guān)于印發(fā)<云南省政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目獎(jiǎng)補(bǔ)資金管理辦法>的通知》(云財(cái)金〔2016〕54號(hào))文件

2.PPP模式成為新的融資渠道。在地方政府面臨債務(wù)壓力加大和大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求存在較大缺口的背景下，發(fā)改委和財(cái)政部出臺(tái)推廣運(yùn)用PPP模式的相關(guān)政策，PPP模式立刻被地方政府當(dāng)作新的融資渠道，甚至被當(dāng)作緩解債務(wù)壓力“甩包袱”的手段。一些地區(qū)推出PPP項(xiàng)目時(shí)并沒(méi)有考慮項(xiàng)目是否滿足對(duì)社會(huì)資本開(kāi)放的條件、收益與風(fēng)險(xiǎn)是否匹配等，盲目推出；有的地方承諾支付高額回報(bào)或高額補(bǔ)貼，項(xiàng)目表面是社會(huì)資本參與，實(shí)為“名股實(shí)債”，甚至地方財(cái)政隱性“兜底”等。

(二)PPP項(xiàng)目選擇的影響

國(guó)家財(cái)政部提出PPP模式適用于投資規(guī)模較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場(chǎng)化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目，各級(jí)相關(guān)部門應(yīng)優(yōu)先選擇收費(fèi)定價(jià)機(jī)制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目。國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)認(rèn)為，PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目。

2015年12月22日，一個(gè)陽(yáng)光不算太充裕的日子，我們走進(jìn)了這所學(xué)校。走進(jìn)校園的感覺(jué)不算太好，或許來(lái)得太早，校方的接待人員還沒(méi)有來(lái)到學(xué)校門口，我們進(jìn)入后在等待。校園的建筑給我第一眼的感覺(jué)，不算太美，主色調(diào)也不是特別的鮮艷、活潑。

(三)PPP項(xiàng)目投資管理方法的影響

在國(guó)家大力推行PPP模式的趨勢(shì)下，各地方政府的PPP項(xiàng)目已經(jīng)開(kāi)展，但相應(yīng)的投資管理方法不能與其開(kāi)展進(jìn)程相適應(yīng)，許多政策制度較為落后，在國(guó)家對(duì)邊疆區(qū)域大力扶持的境況下，地方財(cái)政預(yù)算體系也未進(jìn)行同步改革，導(dǎo)致相關(guān)投資機(jī)制不匹配、項(xiàng)目管理混亂不合規(guī)的情況，從而增加地方政府債務(wù)。

四、地方政府巨額債務(wù)的應(yīng)對(duì)策略

(一)PPP項(xiàng)目中的常見(jiàn)風(fēng)險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)控制策略

1.PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別。項(xiàng)目識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)主要有技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、資金風(fēng)險(xiǎn)、工程風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)、外部協(xié)作條件風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、最低車流量風(fēng)險(xiǎn)、邊界經(jīng)營(yíng)條件風(fēng)險(xiǎn)、其他風(fēng)險(xiǎn)。

2.風(fēng)險(xiǎn)控制策略。(1)依法簽訂PPP項(xiàng)目合同。(2)建設(shè)回購(gòu)保障機(jī)制。(3)加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管力度。(4)強(qiáng)化中介機(jī)構(gòu)的作用。(5)做好資金的統(tǒng)籌工作

(二)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制改革分析

在國(guó)家公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)程不能受阻的前提下，唯有對(duì)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制進(jìn)行改革，在原有的風(fēng)險(xiǎn)控制基礎(chǔ)上規(guī)范項(xiàng)目申報(bào)和項(xiàng)目審批程序，強(qiáng)化預(yù)算管理分析與控制，建立PPP模式的績(jī)效評(píng)估機(jī)制，加強(qiáng)國(guó)家審計(jì)和地方審計(jì)對(duì)項(xiàng)目的全過(guò)程監(jiān)督，才能更有效地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管控，降低地方政府債務(wù)，緩解地方政府債務(wù)壓力。

(三)結(jié)合PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制應(yīng)對(duì)地方債務(wù)危機(jī)的策略

1.規(guī)范項(xiàng)目申報(bào)和項(xiàng)目審批程序。規(guī)范PPP項(xiàng)目審批，慎重安排政府補(bǔ)貼。以PPP項(xiàng)目化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)質(zhì)上是將政府債務(wù)后置和分散化，而這類偽PPP項(xiàng)目的粗放運(yùn)作，難以實(shí)現(xiàn)改善公共服務(wù)的目的，項(xiàng)目缺乏合理利潤(rùn)支撐，可持續(xù)性堪憂，建議規(guī)范PPP項(xiàng)目審批，慎防偽PPP項(xiàng)目。

2.強(qiáng)化預(yù)算管理分析與控制。建立有效的預(yù)算分析制度，關(guān)注預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)度和效果。通過(guò)預(yù)算分析會(huì)的形式進(jìn)行信息交流和信息公開(kāi)，找出發(fā)生異常情況或?qū)е缕畹恼嬲?，在預(yù)算分析的基礎(chǔ)上，針對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行協(xié)調(diào)，監(jiān)督具體工作計(jì)劃的落實(shí)，逐步推行標(biāo)準(zhǔn)成本、目標(biāo)成本、責(zé)任成本等管理方法，從而建立健全預(yù)算控制制度。

3.建立PPP模式的績(jī)效評(píng)估機(jī)制。推廣PPP在我國(guó)發(fā)展?jié)摿薮?，但并非地方政府所有?xiàng)目都要采用這類模式，需要依托績(jī)效評(píng)估等相關(guān)機(jī)制做出判斷，如以成本、期限、質(zhì)量等指標(biāo)作為衡量基礎(chǔ)，建立科學(xué)合理的PPP模式績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)參考專家學(xué)者、專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)建議對(duì)PPP模式績(jī)效進(jìn)行合理評(píng)估，便于對(duì)不同融資項(xiàng)目選擇適合的融資方式。

4.國(guó)家審計(jì)全過(guò)程監(jiān)督項(xiàng)目。將PPP模式引入基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)領(lǐng)域，對(duì)于緩解政府財(cái)政資金不足、提升項(xiàng)目管理效率和投資效率具有十分重要的意義。在國(guó)家治理視角下的PPP項(xiàng)目國(guó)家審計(jì)全過(guò)程監(jiān)督，具有鮮明的創(chuàng)新性和時(shí)代性特征。按照五大發(fā)展理念，通過(guò)PPP項(xiàng)目全過(guò)程審計(jì)監(jiān)督。為此，國(guó)家審計(jì)部門要從PPP政策貫徹落實(shí)情況、項(xiàng)目立項(xiàng)可行性、實(shí)施過(guò)程合法合規(guī)性、投資績(jī)效等多維度對(duì)PPP項(xiàng)目開(kāi)展跟蹤審計(jì)和評(píng)價(jià)，具體涉及地方項(xiàng)目的PPP模式也應(yīng)受到地方審計(jì)的監(jiān)督與管控，降低地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

五、總結(jié)

本文通過(guò)對(duì)我國(guó)綠色金融新模式-PPP模式對(duì)地方債務(wù)的影響進(jìn)行分析，了解PPP模式為國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來(lái)的益處，通過(guò)分析當(dāng)前我國(guó)PPP模式應(yīng)用的情況與各級(jí)地方政府負(fù)債之間的關(guān)系，文章最后提出結(jié)合PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制應(yīng)對(duì)地方政府巨額債務(wù)的四點(diǎn)建議：強(qiáng)化預(yù)算管理分析與控制；國(guó)家審計(jì)全過(guò)程監(jiān)督項(xiàng)目；建立PPP模式的績(jī)效評(píng)估機(jī)制；規(guī)范項(xiàng)目申報(bào)和項(xiàng)目審批程序。