自貿(mào)港背景下的負面清單國際經(jīng)驗及對海南的借鑒

(海南大學 海南 海口 570228)

習總書記的413講話為海南島的建設(shè)指明了重點和方向，全島建設(shè)自由貿(mào)易港對海南而言是個極大的機遇。為了加快推動海南自貿(mào)港的建設(shè)，共建開放型的世界經(jīng)濟，需要實施高水平的貿(mào)易和投資便利化政策，對外資全面實行準入前國民待遇加負面清單管理制度。

一、自貿(mào)港背景下的負面清單內(nèi)涵及價值

自由貿(mào)易港設(shè)在國家與地區(qū)境內(nèi)、海關(guān)管理關(guān)卡之外，在港內(nèi)海關(guān)一線能夠做到真正放開，同時允許境外貨物自由流動、資金自由進出，簡化了申報手續(xù)，為國際貿(mào)易船只入港等行為提供了方便。在去年，黨中央決定支持海南全島自貿(mào)區(qū)和自貿(mào)港的建設(shè)。自由貿(mào)易港的制度建立，自貿(mào)港內(nèi)投資便利化的發(fā)展，都需要以負面清單模式作為基礎(chǔ)進行。

負面清單模式作為外資準入模式中的一種，是在國際貿(mào)易與投資協(xié)定談判中所采用的準入談判的方式。負面清單模式最早體現(xiàn)于美國在二戰(zhàn)后，與歐洲國家如法國、荷蘭、瑞典等國家簽訂的《友好通商航海條約》中。之后在美國與加拿大、墨西哥簽訂的《北美自由貿(mào)易協(xié)定》(NAFTA)中，又有了更進一步的發(fā)展。負面清單是指在外資準入前限制或禁止外資做什么的清單，不在清單范圍內(nèi)的內(nèi)容和項目則是被允許的。因此，負面清單模式通常又稱為“準入前國民待遇+負面清單”管理模式。

在自由貿(mào)易區(qū)和自由貿(mào)易港推行負面清單管理制度，是近年來中國在投資自由化和便利化方面的最新實踐，進一步對標國際標準。負面清單制度的推行，也是中國政府在簡政放權(quán)、進一步轉(zhuǎn)變管理模式的重要體現(xiàn)，有利于減少權(quán)力尋租的現(xiàn)象，既體現(xiàn)了做未被法律所禁止的事情的自由，也體現(xiàn)了對法律未授權(quán)的事情的限制。對于清單限制措施的慢慢放開，也有利于保障我國產(chǎn)業(yè)安全，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增強對外資的吸引力，提高經(jīng)濟開放程度。

二、自貿(mào)港負面清單國際經(jīng)驗總結(jié)

目前，亞太地區(qū)已經(jīng)成為自貿(mào)港建設(shè)的代表地區(qū)，該地區(qū)在當今世界貿(mào)易和航運中具有重要地位。香港、新加坡、迪拜等發(fā)達地區(qū)，是其中最著名的代表。在亞洲，負面清單首次被采用是在《新西蘭與新加坡更緊密經(jīng)濟關(guān)系協(xié)定》中。新加坡和日本最早在亞洲地區(qū)推行負面清單模式，特別是新加坡。選擇香港、新加坡較為發(fā)達地區(qū)和國家與印度尼西亞和菲律賓等發(fā)展中國家的自由貿(mào)易港負面清單制度進行分析，對建設(shè)海南自貿(mào)港有較大的借鑒意義。

(一)香港地區(qū)自貿(mào)港的負面清單制度

香港一直是堅持自由和開放的貿(mào)易政策的代表性地區(qū)。香港始終追求國際貿(mào)易的自由化，對于貿(mào)易保護主義持反對態(tài)度。香港特別行政區(qū)政府特別歡迎外資的進入，為外資準入提供了良好的投資環(huán)境。目前根據(jù)香港的現(xiàn)行法律，沒有規(guī)定任何行業(yè)和領(lǐng)域禁止港外投資者或私人的參與，也沒有相關(guān)規(guī)定對控股比例進行限制。但是其對金融、電訊、公共運輸、公用設(shè)施及部分大眾媒體等行業(yè)投資實行政府監(jiān)管，對博彩業(yè)的管制也較為嚴格。自由的貿(mào)易政策和良好的投資環(huán)境對外資的進入有極大的吸引力，也是香港自由貿(mào)易港成功的關(guān)鍵。

(二)新加坡自貿(mào)港的負面清單制度

新加坡作為首個在亞洲實行負面清單制度的國家，在自貿(mào)港的管理上，一直采用的是“正面清單”與“負面清單”相結(jié)合的管理模式。新加坡負責投資工作的機構(gòu)是貿(mào)工部。新加坡有著較為開放的投資環(huán)境，積極鼓勵和促進外國投資。在外資的行業(yè)準入上，新加坡僅對國防相關(guān)行業(yè)、個別特殊行業(yè)進行限制，但在外資領(lǐng)域如金融、保險、證券等特殊領(lǐng)域的準入上，仍然需要向主管部門進行備案。新加坡對外資銀行對本地銀行的持股比例進行了嚴格的限制。同時也將外資在新聞業(yè)、廣播業(yè)的出資比例，限制在分別不得超過百分之三十和百分之四十九。除了這些方面外，新加坡對外資沒有其他方面的股權(quán)比例限制。

(三)馬來西亞自貿(mào)港的負面清單制度

馬來西亞沒有統(tǒng)一的專門規(guī)范外資行為和活動的法典，對于外商投資的行為和活動，主要采取分散式立法模式進行管理，由多部法律共同對外商投資進行規(guī)范。馬來西亞對進入本國的外國投資者的限制，體現(xiàn)在投資范圍、商業(yè)投資形式以及持股比例等方面。在外商投資范圍方面，馬來西亞對外商投資的限制，主要集中在服務(wù)領(lǐng)域，但除去了國內(nèi)較為成熟的服務(wù)業(yè)。該限制體現(xiàn)在：第一是較為嚴格的審核批準程序，需要經(jīng)過多種部門的審核；第二是對業(yè)務(wù)范圍的限制，馬來西亞政府在法律服務(wù)領(lǐng)域?qū)饴蓭熢诒緡鴪?zhí)業(yè)的限制較為嚴苛。第三是對持股比例的限制。外商投資在法律服務(wù)、電信、金融、保險、直銷及分銷等行業(yè)的持股比例均有嚴格限制。一般外資持股的比例不能超過百分之五十或百分之三十。從2003年6月開始，在制造業(yè)領(lǐng)域，外商投資者投資新項目可以持有百分之百的股權(quán)。在2009年4月，馬來西亞政府為了能夠進一步地吸引外資，努力刺激本國經(jīng)濟的發(fā)展，開放了八個服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的二十七個分支行業(yè)，允許外商獨資，不設(shè)股權(quán)限制，并在2012年又逐步開放17個服務(wù)業(yè)分支行業(yè)的外資股權(quán)限制。

(四)印度尼西亞自貿(mào)港的負面清單制度

印尼在1989年就已頒布實施針對外國投資者的負面清單，并在1991年、1992年、1993年、1995年、1998年、2000年、2007年、2009年、2010年、2014年、2016年、2017年都對該負面清單內(nèi)容進行了一定的修改。印尼的清單制度也經(jīng)歷了從“正面清單”向“負面清單”的轉(zhuǎn)型過程，在2011年發(fā)布的經(jīng)合組織研究報告中，也對印尼的負面清單制度給予了肯定評價。

財政部、能礦部和投資協(xié)調(diào)委員會是印尼主管投資的政府部門。根據(jù)2007年第25號《投資法》，國內(nèi)外投資者可以自由投資任何營業(yè)部門，除非該領(lǐng)域已為法令所限制或禁止。印尼在2009年重新調(diào)整了外資政策，允許外國公司申請和持有礦業(yè)許可權(quán)；同時也向私營企業(yè)開放了電力投資領(lǐng)域；另一方面也放寬了電信、物流、教育、醫(yī)療等行業(yè)的外資準入。2014年調(diào)整外資政策，通過修訂投資領(lǐng)域的負面清單，放寬了對外資準入的限制。其表現(xiàn)為一方面擴大了外商投資的領(lǐng)域，開放了部分原先僅限當?shù)赝顿Y的行業(yè)；另一方面對外資的持股比例要求放寬，在一些行業(yè)內(nèi)外商可以控股。在清單中完全禁止類的產(chǎn)業(yè)有部分化學品、特殊交通設(shè)施和博彩業(yè)等，部分禁止類的產(chǎn)業(yè)有制糖、礦業(yè)和醫(yī)藥等。2016年又調(diào)整了外資政策，從投資負面清單的內(nèi)容中可以看出，該清單移除了之前禁止的外資，一共涉及35個行業(yè)，外資可擁有的持股比例達到了百分之一百。印尼最后一次對負面清單的內(nèi)容進行調(diào)整是在2017年。在此次調(diào)整中，印尼對原有的外商投資審查制度，進行了較大的變更。

(五)菲律賓自貿(mào)港的負面清單制度

菲律賓從1991年開始制定負面清單，是所有采用負面清單管理模式的國家當中唯一使用“負面清單”(negative list)名稱的國家。到目前為止，菲律賓已經(jīng)發(fā)布了9輪的負面清單，屬于較早開始實施負面清單制度的發(fā)展中國家。菲律賓負責投資的部門是貿(mào)工部，貿(mào)工部下設(shè)有投資署，除此之外還有經(jīng)濟特區(qū)管理委員會，由這兩個部門對投資政策進行管理，包括對外資政策的實施和管理。

菲律賓最開始是在《1991年外國投資法》中，對負面清單相關(guān)內(nèi)容作出了規(guī)定。目前菲律賓的負面清單制度，主要包括了兩方面的內(nèi)容，分為了A清單和B清單。其中A清單列出的內(nèi)容是根據(jù)憲法和法律對外商投資比限制的領(lǐng)域，B清單列出的內(nèi)容是依據(jù)國家安全等原則對外資投資比例進行限制的領(lǐng)域。菲律賓對清單A和非限制領(lǐng)域采用的都是登記備案制，僅對清單B保留事前審批程序，這極大地減少了外資準入風險和成本。同時菲律賓還將所有的投資領(lǐng)域分為了三類，分別是禁止投資、優(yōu)先投資、限制投資三種領(lǐng)域。根據(jù)沿用至今的2015第十版清單內(nèi)容，有11種行業(yè)不允許外資進入，絕大多數(shù)領(lǐng)域外國人權(quán)益不得超過百分之四十，以及還規(guī)定了外資不得超過百分之二十、百分之二十五和百分之三十的領(lǐng)域。在銀行業(yè)的開放度方面，在2014年7月以前，只允許外資銀行購買或擁有本地銀行百分之六十的股份，允許設(shè)立分行。但隨后菲律賓國會又通過了新的外資銀行法修正案，全面開放了外資準入和經(jīng)營范圍。

菲律賓負面清單還有一個特點在于其規(guī)定了“過渡期”制度。根據(jù)《1991年外國投資法》第8條和第15條的規(guī)定，外國投資“負面清單”分為過渡性“負面清單”與常規(guī)性“負面清單”兩種類型。過渡性“負面清單”在前，常規(guī)性“負面清單”在后，并且規(guī)定了過渡性“負面清單”的過渡期，當一定的過渡期通過后，常規(guī)性“負面清單”將代替過渡性“負面清單”。菲律賓的負面清單制度雖然列明了具體的投資比例和行業(yè)等限制，也列明了對其進行限制的憲法或法律依據(jù)，具有較高的透明度和法律規(guī)范性。但由于清單發(fā)布次數(shù)過多、內(nèi)容過長而飽受詬病。

三、海南自由貿(mào)易港負面清單制度展望

海南建設(shè)自由貿(mào)易港，要立足本省歷史實踐和實際的地理、經(jīng)濟、資源等情況，同時借鑒好國際上自貿(mào)港建設(shè)有利經(jīng)驗，使其既能夠與國際自貿(mào)港建設(shè)接軌，又能有中國自由貿(mào)易港建設(shè)的特色和長處，符合中央對海南省的定位和要求。習近平總書記在4·13講話中指出，經(jīng)濟特區(qū)要成為改革開放的重要窗口，要大幅度放寬市場準入，擴大服務(wù)業(yè)方面的外資準入，尤其是在金融行業(yè)的對外開放，為國內(nèi)的外資準入創(chuàng)造更有吸引力的投資環(huán)境。由于國內(nèi)尚未有自由貿(mào)易港建設(shè)的案例和經(jīng)驗，建設(shè)海南自由貿(mào)易港，需要向已有的國際經(jīng)驗學習借鑒，并結(jié)合海南自貿(mào)區(qū)建設(shè)總體方案推行負面清單制度。

(一)擴大負面清單透明度，列明法律依據(jù)

負面清單透明度是衡量一份清單制定得是否成功的重要標準，清單的透明度高，外商投資準入的可操作性和可預(yù)期性強。如果一份清單的透明度較低，那么它將直接影響外國投資者對本國相關(guān)領(lǐng)域的投資積極性。在美國簽訂的BIT中均有透明度條款的規(guī)定，菲律賓和印度尼西亞發(fā)布的負面清單飽受詬病的原因也在于清單過長，清單的透明度仍有待加強。透明度原則要求制定更加清晰的清單，特別是在清單中所使用的術(shù)語方面，它的內(nèi)涵和外延都應(yīng)當明確。并且在可能的情況下，提供與該清單相配套的指南。同時，清單內(nèi)要附明實施限制和禁止外資準入的國內(nèi)法律依據(jù)，向香港、新加坡等地區(qū)和國家學習，對國內(nèi)法律法規(guī)進行完善，為外資的準入營造良好的法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境，提供一個公平開放統(tǒng)一高效的市場環(huán)境。今年3月15日，第十三屆全國人民代表大會順利召開，會議通過了《中華人民共和國外商投資法》，該法案的通過，改變了我國無統(tǒng)一的對外商投資進行規(guī)制的法律的現(xiàn)狀，實現(xiàn)“三法合一”，該法將在2020年1月1日施行。《外商投資法》對外商概念進行了界定，將準入前國民待遇加負面清單管理制度以法律的形式確定，并規(guī)定負面清單由國務(wù)院發(fā)布或批準發(fā)布。海南省政府要嚴格依照該法對外商投資進行管理和規(guī)制。

(二)提高負面清單開放程度

負面清單的開放程度在一定意義上，能夠反映一國對外開放水平的高低。冗長的負面清單不僅無法起到擴大對外開放的效果，反而容易給外商投資者帶來抵觸的心理情緒。負面清單的制定要合理、精簡，能夠令投資者一目了然，增強外商的投資興趣。海南自貿(mào)港負面清單建設(shè)，根據(jù)國務(wù)院印發(fā)的海南自貿(mào)區(qū)總體方案的要求和指示，要大幅放寬對外資的市場準入的限制，對于海南省內(nèi)的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，要繼續(xù)深化對外開放。對于島內(nèi)的其他重點領(lǐng)域，如互聯(lián)網(wǎng)、文化、金融、航空、海洋經(jīng)濟、種業(yè)、醫(yī)療、教育、旅游、電信、新能源汽車制造等要加大開放力度。同時可借鑒菲律賓和上海自貿(mào)區(qū)負面清單中設(shè)置過渡期的做法，逐步放寬和取消準入限制，既可以保護本國尚未成熟的企業(yè)，也給了外商投資者可控的投資預(yù)期和投資空間。

(三)采用國際標準對行業(yè)進行分類

海南自貿(mào)港負面清單要對標國際標準，在行業(yè)分類上應(yīng)根據(jù)國際上多數(shù)國家的實踐采用聯(lián)合國統(tǒng)計署給出的臨時中央產(chǎn)品分類(CPC)。采用國際統(tǒng)一行業(yè)分類標準對負面清單內(nèi)的不同行業(yè)進行分類，有助于減少外商投資者因行業(yè)分類標準不統(tǒng)一而產(chǎn)生的投資阻礙。雖然目前我國自貿(mào)區(qū)負面清單準入的行業(yè)仍然以《國民經(jīng)濟行業(yè)分類》為依據(jù)進行分類，但為了使海南自貿(mào)港的建設(shè)更加開放和國際化，可以考慮直接采用CPC進行分類和編碼。

(四)增強政府事中和事后監(jiān)管力度

在自由貿(mào)易港采用準入前國民待遇與負面清單相結(jié)合的管理模式，通過將外資準入核準制改變?yōu)閭浒钢?，在很大程度上減少了政府事先的監(jiān)管力度，方便外國投資者進入本國經(jīng)濟領(lǐng)域進行投資建設(shè)，是我國政府深化“放管服”改革的重要體現(xiàn)。但若只是一味地降低準入門檻、簡化準入程序，而不對其加以監(jiān)管，則容易導致外商投資的混亂和無序。在監(jiān)管方面，海南自貿(mào)港建設(shè)要加強對風險防控體系的建設(shè)，通過強化企業(yè)投資經(jīng)營中的事中和事后的監(jiān)管，維護好外商投資準入的經(jīng)濟秩序，應(yīng)當由市場自由調(diào)控的環(huán)節(jié)交由市場處理，應(yīng)當由政府進行監(jiān)管的部分，政府也應(yīng)嚴格把控，為投資者營造良好的營商環(huán)境。