生態(tài)規(guī)劃在城鄉(xiāng)規(guī)劃中的運用

(中國人民大學(xué) 北京 100872)

一、當(dāng)前城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中遇到的問題

(一)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作達不到科學(xué)發(fā)展觀及和諧社會的要求

計劃經(jīng)濟時代，規(guī)劃是計劃的延續(xù)和空間落實，往往是項目布局到哪里，規(guī)劃編到哪里，從而形成了一種以開發(fā)為導(dǎo)向的規(guī)劃思路。這種規(guī)劃思路與以人為本，全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會主義和諧社會的要求是不相適應(yīng)的。

(二)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作職能不足的壓力越來越大

近年來，各有關(guān)部門都在不斷強化各自的職能，開展了各類直接涉及空間布局的規(guī)劃，希望本部門在空間布局方面有更大的發(fā)言權(quán)。同時，規(guī)劃部門在經(jīng)濟改革中業(yè)已形成的綜合技術(shù)優(yōu)勢，在各部門技術(shù)和制度強化中逐漸喪失，工作的技術(shù)基礎(chǔ)支持乏力。面對當(dāng)前這種部門間競爭有余、合作不足的狀況，規(guī)劃部門面臨著加快規(guī)劃體制與機制改革，進一步強化城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作在政府層面的行政統(tǒng)籌能力，加強規(guī)劃的技術(shù)支撐能力建設(shè)，進一步強化技術(shù)層面的技術(shù)統(tǒng)籌能力的客觀要求。如果能與時俱進地提升統(tǒng)籌能力，就可以借用各方面的力量，不斷地強化城鄉(xiāng)規(guī)劃的權(quán)威性和規(guī)劃實施的嚴肅性。

(三)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作暴露出的問題越來越明顯

這些問題集中表現(xiàn)在“多”與“少”的矛盾上：一是上級政府規(guī)劃審批多，實施監(jiān)管少，造成規(guī)劃調(diào)整隨意，剛性不足。二是規(guī)劃管理工作禁止性規(guī)定多，因勢利導(dǎo)少，再加上規(guī)劃人員力量不足，違法建設(shè)屢禁不止，在一些突發(fā)事件面前，規(guī)劃部門已經(jīng)成為責(zé)任追究的重點。三是地方規(guī)劃部門法定職責(zé)多，實際權(quán)力少，形成了進退失據(jù)、壓力很大的局面。按現(xiàn)行管理體制，規(guī)劃部門領(lǐng)導(dǎo)幾乎什么事都有決策權(quán)，而實際上什么事情都決策不了，但責(zé)任都是規(guī)劃部門的。四是規(guī)劃研究多，項目研究少，建設(shè)項目規(guī)劃管理中的技術(shù)支持乏力，到頭來，規(guī)劃的原則往往難以堅持。

二、對現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的問題反思

(一)對城鄉(xiāng)規(guī)劃管理設(shè)計層次的反思

現(xiàn)行的《城市規(guī)劃編制辦法》對各層次的規(guī)劃編制起著根本性的指導(dǎo)作用。但隨著《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》于2008年1月1日起施行以及市場經(jīng)濟的發(fā)展，《城市規(guī)劃編制辦法》在很多方面都需要調(diào)整和修正。區(qū)域規(guī)劃：由于區(qū)域規(guī)劃范圍廣難度大，規(guī)劃編制單位往往很難將各地的實際情況分析研究透徹，尤其是一些重大基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)存在一定的不確定性，加上區(qū)域規(guī)劃沒有實施的主體也沒有管理體制的制約，只能是紙上畫畫，墻上掛掛，更談不上協(xié)調(diào)以避免重復(fù)投資和浪費，所以常常給規(guī)劃編制和規(guī)劃的實施帶來很大難度?？傮w規(guī)劃：由于現(xiàn)階段對城市發(fā)展目標、城市規(guī)模等缺乏強有力的確定依據(jù)，加上現(xiàn)行對各級領(lǐng)導(dǎo)的評判體系存在某種程度的不合理性，所以常常發(fā)生城市總體規(guī)劃一任領(lǐng)導(dǎo)一番調(diào)整的不合理局面，或只是領(lǐng)導(dǎo)的口頭依據(jù)，沒有真正指導(dǎo)城市的建設(shè)發(fā)展；控制性詳細規(guī)劃：由于編制單位對市場經(jīng)濟的可變因素考慮不夠，對當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)發(fā)展需求研究不透徹，往往不能很好地對城市各類性質(zhì)用地開發(fā)強度等進行控制和引導(dǎo)?，F(xiàn)行的規(guī)劃編制體系可以從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)發(fā)展的角度進行適當(dāng)調(diào)整和規(guī)劃實踐。

(二)對城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制的層面思考

城鄉(xiāng)規(guī)劃與統(tǒng)籌發(fā)展是一項重要的社會活動，應(yīng)該上升到國家和社會利益的高度去思考，應(yīng)適時調(diào)整政績評價和行政管理體系：

1.改革對地方政府官員的政績考核。一個城市的產(chǎn)生、生存與發(fā)展，一般都有幾百上千年的歷史，而一般地方官員的“政治生命”最多也只有幾十年，在一個地方也只能待幾年，他們在位時所做的城市“亮點工程”固然對提高城市形象有很大幫助，但城市的產(chǎn)生、生存與發(fā)展不能以“亮點工程”為基礎(chǔ)。如果不調(diào)整對地方政府官員的“政績評價體系”，在其短暫的“政治生命”里為了“政治前途”，必然會出現(xiàn)“亮點工程”。忽視短時期內(nèi)難以見效的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不可避免地會出現(xiàn)不斷調(diào)整修改規(guī)劃或違反規(guī)劃的局面。

2.調(diào)整城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制。目前，各中小城市的規(guī)劃管理體制都有所不同，有的是政府組閣局，有的是政府直屬局，有的只是政府組閣局的二級機構(gòu)。同樣都在執(zhí)行國家的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，但由于管理體制的不同，管理的力度也就明顯存在差異。如果從國家利益的高度去思考城市的規(guī)劃、建設(shè)與管理，應(yīng)當(dāng)適時調(diào)整規(guī)劃管理體制，以適應(yīng)發(fā)展需要，并同時制定相關(guān)的法規(guī)條例，以維護國家和地方的長遠利益，維護廣大群眾的切身利益。

三、改進現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃管理問題的措施

(一)重視多視角的切入

加強規(guī)劃“廣度”中重視多視角的切人，可為規(guī)劃方案的制定提供多元的考慮因素，注重多學(xué)科與多價值觀的合作與交叉，可增強規(guī)劃的“廣度”，使規(guī)劃的思路更加寬厚，為規(guī)劃更具有科學(xué)性，提供了較好的基礎(chǔ)條件。城鄉(xiāng)規(guī)劃涉及到經(jīng)濟、社會倫理、生態(tài)環(huán)境、空間布局等方方面面，若就規(guī)劃論規(guī)劃，未免視線過于狹隘。

(二)強調(diào)公眾參與

強調(diào)公眾參與的實踐規(guī)劃城鄉(xiāng)規(guī)劃涉及政府、公眾、開發(fā)商等多方主體，各方主體在目標導(dǎo)向和主體利益上會有所不同，在主體的觀念和思想上，會存在著較大的分歧。因此，城鄉(xiāng)規(guī)劃編制過程中要多路徑推進規(guī)劃的公眾參與。通過公眾參與保證規(guī)劃成果能夠較為全面地反映不同主體的要求和意愿，通過公眾參與實現(xiàn)不同利益主體分歧的協(xié)調(diào)，減少實施中矛盾的激化。

(三)重視多部門協(xié)調(diào)

重視多部門利益的綜合協(xié)調(diào)，調(diào)動各部門參與規(guī)劃的積極性城鄉(xiāng)規(guī)劃的綜合性要求在規(guī)劃編制過程中加深對其他職能部門職權(quán)與城鄉(xiāng)規(guī)劃之間關(guān)系的研究，重視多部門利益的綜合協(xié)調(diào)，突出各部門價值的導(dǎo)向，主動引導(dǎo)、明確職責(zé)，以期能得到了相關(guān)政府部門的積極響應(yīng)，為規(guī)劃的實施提供良好的政府基礎(chǔ)，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃對社會經(jīng)濟發(fā)展的統(tǒng)籌和綜合調(diào)控作用。

(四)解決重點問題

深化社會管理體制改革，創(chuàng)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理體制；改革勞動管理體制，調(diào)節(jié)勞資關(guān)系，增加城市就業(yè)機會；改革土地管理制度和土地產(chǎn)權(quán)制度，探索“以土地換住房”和“以地租換保障”等多種途；解決農(nóng)民進城的“門檻”問題；改革區(qū)域行政管理體制，祛除僵化的“設(shè)市標準”控制。

四、生態(tài)規(guī)劃

(一)設(shè)計規(guī)劃方法

《設(shè)計結(jié)合自然》著作中，麥克哈格以美國某地區(qū)的園林道路設(shè)計方案為具體案例，對于設(shè)計結(jié)合自然·生態(tài)規(guī)劃方法作了詳盡的解釋。麥克哈格的設(shè)計理念把最佳道路設(shè)計定義為社會效益最大化的同時社會損失控制在最小范圍內(nèi)的設(shè)計。

對于各項控制因素可大體劃分為自然生態(tài)障礙與社會效益價值兩側(cè)面分別展開分析和評價。其中，自然生態(tài)障礙中涵蓋了坡度、地表排水、土壤排水、基巖地基、土壤基地、易沖蝕程度等在內(nèi)。另一方面，社會效益價值涵蓋了地價、歷史價值、潮汐淹沒、水文價值、景觀價值、休閑價值、人居價值、森林價值、公共事業(yè)機構(gòu)價值等在內(nèi)。結(jié)合以上諸多的評價因素進行數(shù)據(jù)資料分析，分析結(jié)果可以用三等級劃分給予評價，以道路建設(shè)區(qū)域內(nèi)地面坡度的狀況進行劃分：地帶一，坡度大于等于10%；地帶二，坡度處于2.5%至10%；地帶三，坡度小于等于2.5%。另外，以道路建設(shè)區(qū)域內(nèi)景觀價值的狀況進行劃分：地帶一，景觀價值豐富；地帶二，景觀價值較高的空曠地區(qū)；地帶三，景觀價值較少的居住聚集地區(qū)。

(二)我國道路規(guī)劃設(shè)計的傳統(tǒng)方法比較

國內(nèi)道路進行路線規(guī)劃設(shè)計的傳統(tǒng)方法，主要的考慮因素包括當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展預(yù)測、道路網(wǎng)絡(luò)覆蓋密度、道路施工時間計劃和可用投資數(shù)額等，對于環(huán)境層面、人文價值層面等重視程度不夠，僅作為輔助參考因素。

傳統(tǒng)的決策流程為：項目規(guī)劃、工程可行性研究、初步設(shè)計、施工圖設(shè)計。通過成本效益分析法對于即將擬建的項目工程嘗試可行性的分析，往往僅結(jié)算直接的效益，對于其他的間接效益不慎留意。并且，對于成本的預(yù)算僅僅計算建設(shè)費用、征地、拆遷費用和運營費用等，忽視了社會資源成本統(tǒng)計分析，所以我國道路規(guī)劃設(shè)計的傳統(tǒng)方法存在很大的問題。

(三)設(shè)計結(jié)合自然·生態(tài)規(guī)劃方法中的可應(yīng)用點

《設(shè)計結(jié)合自然》著作中的設(shè)計結(jié)合自然·生態(tài)規(guī)劃方法，給予規(guī)劃界新的思考視角，這種方法并不非把重點放在設(shè)計這一點上或是自然這一點上，而是專注于二者的有效的結(jié)合，關(guān)乎人與自然的和諧關(guān)系和生存哲學(xué)。人們往往受到種種因素的限制，如職業(yè)、性別、社會地位與角色等等，使得眼界長久局限于固有的閾限內(nèi)，但是設(shè)計結(jié)合自然·生態(tài)規(guī)劃方法突破了許多的限制，使得人與人之間的人際因素、人于世界之間的關(guān)系有機結(jié)合并進行判斷。設(shè)計結(jié)合自然·生態(tài)規(guī)劃方法能夠在實際應(yīng)用中，引導(dǎo)人們走出原有的分裂割據(jù)思考問題的模式，啟迪創(chuàng)新精神，以人與自然的和諧共生角度解決問題。

城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)明確規(guī)劃對象是誰以及為何規(guī)劃。在明確了城鄉(xiāng)規(guī)劃的目標后，才能節(jié)約建設(shè)資金成本和時間成本等。人們屬于并依賴于自然生態(tài)系統(tǒng)，擁有著一部分管理和維護這個系統(tǒng)的能力和義務(wù)。為了給人類自身設(shè)置更加優(yōu)越舒適的生存空間，為了更好的管理、規(guī)劃和維護這個生態(tài)系統(tǒng)，不應(yīng)當(dāng)僅從經(jīng)濟角度或者人的角度去進行規(guī)劃設(shè)計。

當(dāng)下，我國城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計對西方做法進行了一定程度上的采納，但是仍然偏重于維護人的發(fā)展和經(jīng)濟權(quán)益等。城鄉(xiāng)規(guī)劃是基于社會多元主體對于社會、經(jīng)濟、環(huán)境的發(fā)展共識展開，在各種社會矛盾參與方之間進行談判化解的機制，涉及政府部門、投資開發(fā)商、居民群體等，城市易陷入各方進行利益爭奪點。設(shè)計結(jié)合自然·生態(tài)規(guī)劃方法可以避免城鄉(xiāng)規(guī)劃工作對于建設(shè)初衷的偏離，實現(xiàn)正當(dāng)?shù)囊?guī)劃涉及目標。

五、總結(jié)

城鄉(xiāng)結(jié)合是我國現(xiàn)階段發(fā)展的重中之重，對這個區(qū)域的規(guī)劃是我們目前遇到的重點也是難點。規(guī)劃設(shè)計結(jié)合自然生態(tài)和城鄉(xiāng)的實際情況是一種保護性策略，可以最大程度的保護當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)貌和人居環(huán)境，同時減少不必要的人力物力投入。生態(tài)規(guī)劃的應(yīng)用前景是比較廣闊的，在道路鋪設(shè)中、城市公共空曠空間的規(guī)劃中、城市背景下的土地利用等方面都有一定的研究價值。城鄉(xiāng)居民在設(shè)計結(jié)合自然·生態(tài)規(guī)劃方法的警醒中，要時刻明確對自然生態(tài)環(huán)境的尊重和理解，要想實現(xiàn)人居環(huán)境的改善和優(yōu)化，必須將設(shè)計結(jié)合自然，合理的應(yīng)用于城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計中。