清廉政商關(guān)系的構(gòu)建
——基于70個(gè)省部級(jí)官員腐敗案例的研究

(湖南大學(xué) 湖南 長沙 410000)

政商關(guān)系是一個(gè)既復(fù)雜又敏感的問題，對(duì)國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)的穩(wěn)定有很大的影響。2016年，習(xí)近平總書記在政協(xié)會(huì)議上，會(huì)見民建、工商聯(lián)界委員時(shí)，用“親”和“清”兩字定位和闡明了新型政商關(guān)系，引起強(qiáng)烈反響。近期，習(xí)近平主席在民營企業(yè)座談會(huì)上談到落實(shí)好六個(gè)方面舉措以促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展，其中一項(xiàng)就是構(gòu)建親清新型政商關(guān)系，提出領(lǐng)導(dǎo)干部既要把握交往分寸，也要積極作為，為民營經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造更好的發(fā)展環(huán)境。

在黨中央高壓反腐態(tài)勢(shì)下，“打虎拍蠅”重拳出擊治理腐敗問題，黨的十八大召開后的五年時(shí)間里，經(jīng)黨中央批準(zhǔn)立案審查的省軍級(jí)以上黨員干部及其他中管干部440人；全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共處分村黨支部書記、村委會(huì)主任27.8萬人。[1]雖然有關(guān)政商關(guān)系的問題隨著腐敗案件被披露出來，但最終的解決不能僅靠反腐行動(dòng)，破解政商難題、構(gòu)建清廉的政商關(guān)系才是治本之道。因此，構(gòu)建清廉政商關(guān)系不僅具有理論意義，更具有實(shí)踐價(jià)值。本文基于70個(gè)省部級(jí)官員腐敗案例的分析與研究，找出政商關(guān)系的腐敗隱患，以期探索構(gòu)建清廉政商關(guān)系的路徑。

一、案例分析

截止到2018年11月15日，十八大以來落馬的省部級(jí)及以上官員已達(dá)171人。在 “老虎”落馬的背后，牽扯出一個(gè)又一個(gè)涉案企業(yè)家，如廖少華背后有商人陳春章，季建業(yè)背后有商人徐東明等。筆者通過多途徑收集整理近年來落馬省部級(jí)官員案例資料，如法院的判決書、裁定書以及與其相關(guān)的司法案例見諸于北大法寶和中國裁判文書網(wǎng)，同時(shí)，也依據(jù)新華網(wǎng)、《人民日?qǐng)?bào)》等官方媒體的相關(guān)報(bào)道，作為本研究的數(shù)據(jù)來源。本文試圖以這些案例的分析與研究為基礎(chǔ)，梳理我國政商關(guān)系的腐敗隱患，并提出相應(yīng)的解決辦法。

(一)案例基本情況

筆者收集并整理了十八大以來涉及政商勾結(jié)的70位落馬省部級(jí)官員的資料，既有正部級(jí)，也有副部級(jí)，其中66人均已量刑判處，4人現(xiàn)已一審開庭、擇期宣判。從罪名認(rèn)定情況來看，70位落馬省部級(jí)官員中，犯受賄罪66人，也就是說，已經(jīng)被判處的66人，人人都犯了受賄罪；其次就是9人犯巨額財(cái)產(chǎn)來源不明罪，無法對(duì)擁有的巨額財(cái)產(chǎn)做合理說明；再是犯濫用職權(quán)罪6人、貪污罪5人、行賄罪2人、挪用公款罪1人和玩忽職守罪1人。70位落馬省部級(jí)官員被查處原因涉及很多方面。其中為他人職務(wù)晉升或調(diào)整提供幫助的有52人；幫助企業(yè)或他人承攬工程與招標(biāo)的有36人；再是為單位或他人項(xiàng)目開發(fā)與調(diào)整提供幫助的有35人；為他人和企業(yè)經(jīng)營謀取利益的有19人；16人為企業(yè)爭(zhēng)取項(xiàng)目用地和房地產(chǎn)公司地產(chǎn)開發(fā)用地提供幫助；15人為企業(yè)或他人項(xiàng)目審批提供幫助；為企業(yè)獲取融資貸款方面提供幫助的有14人。還有部分官員利用職務(wù)便利，為企業(yè)獲取補(bǔ)助、獲取采礦權(quán)、減免、返還土地出讓金、產(chǎn)品推廣與經(jīng)銷等方面謀取利益，約占14.9%。

(二)案例具體分析

通過對(duì)官員腐敗案例查處原因的整理，可以發(fā)現(xiàn)政商勾結(jié)和權(quán)錢交易主要出現(xiàn)在企業(yè)工程承攬、項(xiàng)目開發(fā)、用地、資金、項(xiàng)目審批和礦產(chǎn)資源領(lǐng)域。

1、工程承攬和項(xiàng)目開發(fā)。70位落馬省部級(jí)官員里有過半的人利用職務(wù)便利，為他人或企業(yè)在工程承攬和項(xiàng)目開發(fā)上提供幫助，借此非法收受他人或單位提供的財(cái)物。2005年左右，江西省政府所屬某酒店裝修工程招投標(biāo)，皮某甲請(qǐng)姚木根幫忙為其掛靠的深圳某公司拿下這一工程，姚木根給時(shí)任江西省政府辦公廳副主任曾某某打招呼要求給予支持，曾某某讓其先參加招投標(biāo)程序，之后皮某甲以掛靠的深圳海外公司的名義參與投標(biāo)并中標(biāo)。姚木根通過其妻收受皮某甲購買的商品房、車位以及姚木根在其省政府辦公室收受皮某甲所送銀行卡。[2]按照《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》第五條：招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正和誠實(shí)信用的原則。而在落馬官員的案例中，可以發(fā)現(xiàn)很多官員利用手中權(quán)力，以“打招呼”的方式為有關(guān)企業(yè)和個(gè)人獲得開發(fā)項(xiàng)目或工程，如此，官員通過權(quán)力獲得私利，商人和企業(yè)如愿賺得錢財(cái)，這樣惡性的政商互動(dòng)既破壞了市場(chǎng)秩序也滋生了政治腐敗。

2、土地與開發(fā)用地。在我國，單位和個(gè)人想要獲得土地開發(fā)權(quán)，必然經(jīng)過政府方能實(shí)現(xiàn)。對(duì)于地產(chǎn)企業(yè)，獲取土地開發(fā)權(quán)對(duì)其至關(guān)重要。因此，在這一領(lǐng)域掌握決定權(quán)的官員和單位成為地產(chǎn)企業(yè)競(jìng)相討好的對(duì)象，這一領(lǐng)域也是滋生腐敗的重災(zāi)區(qū)。湖北省政協(xié)原副主席陳柏槐在任職期間，違反國有資產(chǎn)和土地管理有關(guān)規(guī)定，多次召集湖北省農(nóng)業(yè)廳黨組會(huì)議、廳長辦公會(huì)議，研究決定農(nóng)業(yè)廳下屬事業(yè)單位湖北省畜禽育種中心與深圳某公司非法轉(zhuǎn)讓、合作開發(fā)國有劃撥土地400畝，育種中心與此公司違反相關(guān)法規(guī)，采取虛設(shè)交易條件、勸退競(jìng)買人、出具虛假證明文件等手段，使武漢某公司(深圳某公司下屬公司)以掛牌底價(jià)3億多元取得該宗土地，并辦理了土地使用權(quán)證，給國家造成經(jīng)濟(jì)損失人民幣約6億元。為此，陳柏槐多次收受深圳某公司賄賂。[3]

3、項(xiàng)目審批與公司經(jīng)營。2001年國務(wù)院成立行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組伊始，我國行政審批制度不斷走向規(guī)范化、制度化，尤其是十八大以來，國務(wù)院相繼取消、調(diào)整并下放多項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，行政審批制度改革取得了很大成就，同時(shí)也還存在一些問題。一般行政審批都要經(jīng)歷接件-承辦-核對(duì)-審批-收費(fèi)-發(fā)證的過程，在這過程中，占據(jù)主導(dǎo)地位的政府官員極易尋找操作空間實(shí)施創(chuàng)租行為。在項(xiàng)目審批領(lǐng)域內(nèi)，礦產(chǎn)資源開發(fā)權(quán)的審批也是腐敗發(fā)生的高頻區(qū)。據(jù)中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)報(bào)道，十八大以后落馬的省部級(jí)及以上官員名單中，山西最多。以至于呂梁的煤老板與官員，形成了一種默契的互動(dòng)規(guī)則。呂梁的一名企業(yè)家說：在呂梁，當(dāng)官的要往上爬，沒錢行不通，主要就是靠老板們拿，老板的錢也不是白拿，如果拿著老板的錢上去了，到時(shí)候要想公事公辦，怎么可能？這就是權(quán)錢交易。[4]

二、政商關(guān)系的腐敗隱患

政商關(guān)系本來不是貶義詞，官商勾結(jié)、權(quán)錢交易給這一關(guān)系蒙上了厚厚陰影。基于70位省部級(jí)官員腐敗案例的分析，可以看出政商關(guān)系中存在許多腐敗隱患，只有破解這些潛在隱患，才能防患于未然。

(一)官員尋租創(chuàng)租行為

公共選擇理論認(rèn)為，政府及其官員都以小集團(tuán)和個(gè)人利益為重，都是追求利益最大化的理性經(jīng)濟(jì)人。掌握政策制定權(quán)的官員在缺乏有效監(jiān)督時(shí)，就有可能實(shí)施創(chuàng)租行為。[5]在統(tǒng)計(jì)的70位省部級(jí)官員里，每一位官員都收受了企業(yè)或者個(gè)人給予的財(cái)物，除獲取財(cái)物之外，個(gè)人的職務(wù)升遷是促使官員干預(yù)企業(yè)活動(dòng)的另一個(gè)目的。對(duì)于政府官員群體，政績是最重要的考核指標(biāo)，關(guān)系到干部的選撥晉升。山西是煤礦資源大省，官商“互惠”屢見不鮮。煤老板通過和官員的“活動(dòng)”，從市場(chǎng)中分得一杯羹；官員在煤炭事業(yè)飛速發(fā)展的支持下，謀求仕途與個(gè)人升遷。聶春玉在呂梁任職時(shí)，熱衷于跑官、要官，用他自己的話說：“從搞研究到當(dāng)官，我是有變化的，思謀著做了市長什么時(shí)候能做到書記，創(chuàng)造什么條件能夠做到書記，做了書記怎么能夠回到省里當(dāng)個(gè)副省級(jí)干部?！庇谑蔷妥呱险坦唇Y(jié)，權(quán)錢交易道路。[4]但這樣一種經(jīng)濟(jì)增長是暫時(shí)的，盡管歷經(jīng)黃金增長期，呂梁在煤焦之外并未有新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。按照巴格瓦蒂等人的說法，尋租活動(dòng)作為一種直接非生產(chǎn)性尋利活動(dòng)，對(duì)特定的個(gè)體是有利的，但對(duì)整個(gè)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展是有害的。

(二)潛在利益沖突

省部級(jí)官員與其他級(jí)別官員的不同之處之一是普遍存在著家庭父母角色與公共角色潛在沖突的可能性，無論這種沖突是以被動(dòng)還是以主動(dòng)的形式存在。[6]配偶和子女是官員家庭生活中的主要角色，這些人存在利用官員職權(quán)與職務(wù)影響謀取私利的利益沖突問題。在案例中，關(guān)于非法收受財(cái)物，本人直接收受或通過妻子、孩子收受的官員有23位，直接收受或通過特定關(guān)系人收受財(cái)物的有12位。原國資委主任、中石油董事長蔣潔敏因受賄罪、巨額財(cái)產(chǎn)來源不明罪、國有公司人員濫用職權(quán)罪被判處，而涉案財(cái)物多由其妻收受。其妻在家掌握著經(jīng)濟(jì)大權(quán)，部下或他人向蔣潔敏請(qǐng)托時(shí)，一直沒有音信，在送財(cái)物給其夫人后，往往能如愿以償。[7]政商關(guān)系中，除配偶、子女外，官員面對(duì)的利益沖突還有來自于朋友、熟人。利益沖突不僅為官商勾結(jié)提供活動(dòng)空間，也誘使官員與商人進(jìn)行官商合謀。很多官員還未擺脫傳統(tǒng)觀念的束縛，無論是為配偶、子女經(jīng)營謀取不正當(dāng)利益，還是接受朋友請(qǐng)托為其提供幫助，官員所在公共角色的要求與之發(fā)生沖突時(shí)，就容易發(fā)生官商勾結(jié)，滋生腐敗。

(三)權(quán)力缺乏有效制約和監(jiān)督

對(duì)權(quán)力缺乏有效制約和監(jiān)督，也是政商關(guān)系的腐敗隱患之一。在我國政治架構(gòu)中，省部級(jí)官員定位為“負(fù)有一定的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，掌握著一個(gè)地區(qū)、一個(gè)部門或一個(gè)單位的決策權(quán)，具體組織和指揮本地區(qū)本部門本單位各項(xiàng)工作的開展?！盵8]若省部級(jí)官員的權(quán)力缺乏有效制約和監(jiān)督，其帶來的危害可想而知。在缺少制約和監(jiān)督時(shí)，官員所擁有的權(quán)力和資源往往成為部分官員謀取私利的工具。在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，政府官員在資源配置和行政審批等領(lǐng)域擁有較大權(quán)力，這大大刺激了商人尋求政策傾斜和特定優(yōu)惠，從案例中可以發(fā)現(xiàn)政商勾結(jié)領(lǐng)域范圍較大，涉及企業(yè)的工程承攬、項(xiàng)目開發(fā)、用地、資金、項(xiàng)目審批和礦產(chǎn)資源開發(fā)等方方面面。一些不法商人為獲得政策特惠與資源，選擇與官員進(jìn)行權(quán)錢交易，通過滿足官員的利益訴求，以獲取權(quán)力的庇護(hù)。這種官商合謀，嚴(yán)重阻礙了經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，同時(shí)阻礙了清廉政商關(guān)系的構(gòu)建。因此，對(duì)政府權(quán)力，尤其是省部級(jí)官員權(quán)力的制約和監(jiān)督顯得尤為重要。

三、清廉政商關(guān)系構(gòu)建路徑

十八大以來，在持續(xù)無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍的高壓反腐中，政商交易、官商勾結(jié)等扭曲的政商關(guān)系被逐漸披露出來，清除這樣一種扭曲的政商關(guān)系，構(gòu)建清廉政商關(guān)系變得刻不容緩。清廉政商關(guān)系的構(gòu)建不僅要關(guān)注到官員和商人交往的微觀層面，更要考慮到政府與企業(yè)、權(quán)力與資本關(guān)系的宏觀層面。

(一)轉(zhuǎn)變觀念，準(zhǔn)確定位角色

政府和企業(yè)作為政商關(guān)系中的主體，二者都需要轉(zhuǎn)變觀念，準(zhǔn)確進(jìn)行角色定位。政府作為服務(wù)和監(jiān)管的主體，在轉(zhuǎn)變職能、履行職能、為企業(yè)提供更好服務(wù)的同時(shí)，也要厘清界限，將權(quán)力放進(jìn)制度的“籠子”里。企業(yè)作為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體，要把一切經(jīng)營活動(dòng)納入法治范圍之內(nèi)，不要存在投機(jī)取巧、通過“打招呼”的方式獲取政策支持或資源的想法。

清廉政商關(guān)系的構(gòu)建，就領(lǐng)導(dǎo)干部而言，要和商人保持交往距離，避免發(fā)生權(quán)錢交易和政商勾結(jié)。部分領(lǐng)導(dǎo)干部就是沒有守住底線，最后紛紛落馬。領(lǐng)導(dǎo)干部要有清醒的頭腦、清廉的形象、清正的行為，既不能利用權(quán)力進(jìn)行貪污腐敗，也不能不作為，實(shí)行懶政，懈怠面對(duì)企業(yè)的合理需求。一個(gè)巴掌拍不響，官商勾結(jié)問題，還需要企業(yè)一同發(fā)力才能更好的解決。就民營企業(yè)來說，和官員的交往應(yīng)在法律和規(guī)章制度管理之下，企業(yè)要合法經(jīng)營，公平公正公開競(jìng)爭(zhēng)，以質(zhì)量和服務(wù)打響品牌，不要妄想走捷徑賄賂官員來獲得經(jīng)營便利。北京大學(xué)國家發(fā)展研究院財(cái)政法經(jīng)獎(jiǎng)學(xué)金班綜合課題組的新型政商關(guān)系研究報(bào)告為企業(yè)構(gòu)建新形勢(shì)下得政商關(guān)系提供了七點(diǎn)建議，其中就提到企業(yè)家要有“底線意識(shí)”，判斷自己的行為是否超出社會(huì)容忍度；還要勇于放棄眼前需要通過權(quán)力尋租獲得的短期利益，追求長遠(yuǎn)利益；專注發(fā)展企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力；以法人關(guān)系代替?zhèn)€人關(guān)系，使政商關(guān)系更加規(guī)范化制度化；識(shí)別政府政績需求，與政府形成合力等，從現(xiàn)實(shí)企業(yè)案例為政商關(guān)系良性發(fā)展提供經(jīng)驗(yàn)和對(duì)策。[9]

(二)規(guī)范用權(quán)，防止利益沖突

在案例中，可以看到官員為親屬、朋友所在企業(yè)謀取利益而濫用職權(quán)，進(jìn)行權(quán)錢交易。面對(duì)親人、朋友的“打招呼”，很多時(shí)候領(lǐng)導(dǎo)干部會(huì)面臨利益沖突，有效制止這樣的沖突，有利于清廉政商關(guān)系的構(gòu)建。領(lǐng)導(dǎo)干部家屬經(jīng)商辦企，并不必然發(fā)生腐敗，但是諸多事實(shí)表明這是一個(gè)誘導(dǎo)因素。作為領(lǐng)導(dǎo)干部，不僅要約束自己，更要管好家人，堅(jiān)守底線，不可越界。從1984年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)在職干部不要與群眾合辦企業(yè)的通知》開始，至今黨和政府在黨內(nèi)法規(guī)和政策規(guī)定層面，在中央、部門、地方層面對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部親屬經(jīng)商行為進(jìn)行了規(guī)制。尤其是近三年地方層面相繼出臺(tái)規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部親屬經(jīng)商的政策規(guī)定將防止利益沖突原則一以貫之，并取得一定成效。規(guī)范權(quán)力、防止利益沖突單靠一方面的努力是不夠的，必須多管齊下、合力助力。

權(quán)力的制約和規(guī)范，必須要從制度建設(shè)入手，扎緊制度的牢籠，將權(quán)力放進(jìn)制度的籠子里。首先是健全決策體系，民主決策是行政執(zhí)行的基礎(chǔ),尤其是省部級(jí)官員，對(duì)于一個(gè)地區(qū)、一個(gè)部門的發(fā)展有著重要影響，他們的決策至關(guān)重要。民主決策有益于避免領(lǐng)導(dǎo)干部的獨(dú)斷專行，約束濫用權(quán)力的行為；其次要對(duì)權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)督，權(quán)力的運(yùn)行不僅要接受上下級(jí)的制約，更要接受社會(huì)、媒體的監(jiān)督，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行；最后就是實(shí)施問責(zé)制度，建立系統(tǒng)的問責(zé)制度，尤其是對(duì)部門負(fù)責(zé)人的問責(zé)，如果有問題就要一查到底。規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部用權(quán)，防止利益沖突，有利于更好破解政商關(guān)系的隱患，達(dá)到構(gòu)建清廉政商關(guān)系的目的。

(三)厘清政府和市場(chǎng)界限，營造良好營商環(huán)境

進(jìn)一步處理好政府和市場(chǎng)關(guān)系，實(shí)際就是處理好政府和市場(chǎng)在資源配置中的作用問題。作出“使市場(chǎng)在資源配置中起決定作用”的定位，有利于全黨全社會(huì)樹立關(guān)于政府和市場(chǎng)關(guān)系的正確觀念，有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，有利于抑制消極腐敗現(xiàn)象。市場(chǎng)在資源配置中起決定作用，就要政府簡(jiǎn)政放權(quán)，進(jìn)一步釋放市場(chǎng)活力，尤其是有關(guān)行政審批改革和市場(chǎng)要素開放程度問題。進(jìn)一步厘清政府和市場(chǎng)的界限，政府必須履行服務(wù)職能，發(fā)揮監(jiān)督管理作用，市場(chǎng)必須以“無形手”對(duì)資源進(jìn)行合理、高效配置，從而抑制官商腐敗行為。

2017年國務(wù)院辦公廳下發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)民間有效投資活力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》后，多省市相繼出臺(tái)了一系列文件和實(shí)施對(duì)應(yīng)的措施，致力于新型政商關(guān)系的構(gòu)建和營商環(huán)境的優(yōu)化。近期，2019年世界銀行營商環(huán)境便利度排名已公布，中國營商環(huán)境便利度排名近幾年在不斷提升，這次排名從上期的第78位躍升至第46位，進(jìn)入全球經(jīng)濟(jì)體排名前50?！?019營商環(huán)境報(bào)告》顯示，過去一年里，中國在開辦企業(yè)、辦理施工許可證、獲得電力、登記財(cái)產(chǎn)、保護(hù)中小投資者、納稅、跨境貿(mào)易七個(gè)類別的改革中取得了突出進(jìn)步，這說明中國在營商環(huán)境優(yōu)化方面取得重大進(jìn)步。同時(shí)也要認(rèn)識(shí)到，這個(gè)報(bào)告的調(diào)查是以北京和上海為樣板，很大程度上這是上海和北京所取得的進(jìn)步，就全國的營商環(huán)境而言，我們的改善仍在進(jìn)行。良好營商環(huán)境的營造，更益于清廉政商關(guān)系的構(gòu)建。

四、結(jié)語

政府和市場(chǎng)關(guān)系的好壞對(duì)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要，政府官員和商人作為政商關(guān)系微觀層面的主體，二者之間的良性互動(dòng)有利于清廉政商關(guān)系的構(gòu)建。隨著十八大以來的“打虎拍蠅”高壓反腐，一系列官商腐敗行為被揭露，惡性的政商互動(dòng)也相繼被處理。要徹底解決官商勾結(jié)、權(quán)錢交易這樣扭曲的政商關(guān)系問題，在堅(jiān)持持續(xù)的反腐行動(dòng)基礎(chǔ)上，構(gòu)建清廉的政商關(guān)系是根本路徑，也是治本良方。在新形勢(shì)下，破解政商關(guān)系腐敗隱患，官員和企業(yè)家都要準(zhǔn)確定位，摒棄政商勾結(jié)，寄希望于權(quán)錢交易的發(fā)展必然不會(huì)長久，畸形的政商關(guān)系也得不到社會(huì)的認(rèn)可和法律的保護(hù)。我們相信，在高壓反腐和構(gòu)建新型政商關(guān)系結(jié)合之下，政府高效管理和服務(wù)的提供、企業(yè)健康長遠(yuǎn)的發(fā)展以及清廉政商關(guān)系的構(gòu)建都必然實(shí)現(xiàn)。