強(qiáng)制壟斷下經(jīng)營(yíng)者法律責(zé)任研究
——基于《反壟斷法》第36條的規(guī)范分析

(華東政法大學(xué) 上海 200063)

圍繞第36條，筆者將主要分析以下三個(gè)方面的問(wèn)題：第一，該條的體系定位。主要是關(guān)于第36條與第32條到第35條的關(guān)系，第36條與第37條的關(guān)系，第36條與第2章、第3章、第4章的關(guān)系。第二，關(guān)于強(qiáng)制的認(rèn)定?！皬?qiáng)制”是第36條最為核心的一個(gè)詞匯，能否準(zhǔn)確界定“強(qiáng)制”的含義是正確理解與適用第36條的關(guān)鍵。第三，經(jīng)營(yíng)者法律責(zé)任的認(rèn)定。主要是關(guān)于經(jīng)營(yíng)者被強(qiáng)制從事壟斷行為，應(yīng)否承擔(dān)責(zé)任，以及承擔(dān)何種責(zé)任。而第二個(gè)與第三個(gè)問(wèn)題又是緊密相關(guān)，“強(qiáng)制”的準(zhǔn)確界定就是為確定經(jīng)營(yíng)者法律責(zé)任而服務(wù)的，在筆者看來(lái)，經(jīng)營(yíng)者有無(wú)“受到強(qiáng)制”是其承擔(dān)責(zé)任的分水嶺，所以強(qiáng)制的準(zhǔn)確界定至關(guān)重要。

一、第36條的體系定位

1、第36條與第32條到第35條的關(guān)系。第36條規(guī)定的是行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制經(jīng)營(yíng)者從事壟斷行為，排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的效果并非由行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力所直接達(dá)成，而是以經(jīng)營(yíng)者作為中介間接造成的。第32條到第35條，排除限制競(jìng)爭(zhēng)的效果則是由行政機(jī)關(guān)直接造成。所以說(shuō)，第36條規(guī)定的是間接行政性壟斷，第32條到底35條規(guī)定的是直接行政性壟斷。

2、第36條與第37條之間的關(guān)系。行政機(jī)關(guān)的行政行為既有抽象行政行為又有具體行政行為，那么經(jīng)營(yíng)者受到來(lái)自行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制，是基于具體行政行為還是抽象行政行為，亦或是兩者皆有之？第37條規(guī)定了抽象行政性壟斷，因?yàn)榈?7條與第32條到第36條并列規(guī)定，所以解釋上應(yīng)認(rèn)為，當(dāng)行政機(jī)關(guān)實(shí)施抽象行政行為，行政機(jī)關(guān)受第37條規(guī)制而反壟斷法承擔(dān)責(zé)任；當(dāng)行政機(jī)關(guān)實(shí)施具體行政行為時(shí)，行政機(jī)關(guān)受第36條的規(guī)制而承擔(dān)責(zé)任。而就經(jīng)營(yíng)者責(zé)任承擔(dān)層面，因第37條僅規(guī)制行政機(jī)關(guān)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)第36條于第37條對(duì)經(jīng)營(yíng)者的并列規(guī)定，所以解釋上應(yīng)當(dāng)認(rèn)為經(jīng)營(yíng)者受到來(lái)自行政機(jī)關(guān)無(wú)論是具體行政行為還是抽象行政行為，均應(yīng)受到第36條第規(guī)制。問(wèn)題是抽象行政行為能否達(dá)到強(qiáng)制的目的？此一問(wèn)題，將在“強(qiáng)制”的具體界定上予以澄清解決。

3、第36條與第2章、第3章、第4章的關(guān)系。第36條規(guī)定強(qiáng)制經(jīng)營(yíng)者從事本法規(guī)定的壟斷行為，本法規(guī)定的壟斷行為主要就是第2章到第4章所規(guī)定的濫用市場(chǎng)支配地位、壟斷協(xié)議行為、經(jīng)營(yíng)者集中。所以，在認(rèn)定是否符合第36條的構(gòu)成要件時(shí)，必須審查經(jīng)營(yíng)者所為之行為是否符合第2章、第3章、第4章中的相關(guān)規(guī)定，若經(jīng)營(yíng)者的行為并未滿足濫用市場(chǎng)支配地位、壟斷協(xié)議行為、經(jīng)營(yíng)者集中等壟斷行為的構(gòu)成要件，即使受到行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制，也沒有適用第36條的余地。

但是有兩個(gè)規(guī)范性法律文件卻做了這樣的規(guī)定。一個(gè)是《工商行政管理機(jī)關(guān)制止濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的規(guī)定》第3條，另一個(gè)是《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則(暫行)》第17條。這兩份規(guī)范性法律文件窮盡列舉了行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制經(jīng)營(yíng)者從事的壟斷行為，即壟斷協(xié)議行為、濫用市場(chǎng)支配地位行為，而無(wú)經(jīng)營(yíng)者集中。似乎在此兩規(guī)范性文件制定者看來(lái)，行政機(jī)關(guān)似乎不能強(qiáng)制經(jīng)營(yíng)者從事經(jīng)營(yíng)者集中，事實(shí)并非如此。

2008年，山西省人民政府先后發(fā)布了數(shù)個(gè)規(guī)范性文件，旨在加快煤炭資源整合，啟動(dòng)了中國(guó)規(guī)模最大的煤炭企業(yè)重組行動(dòng)，涉及兩千余家的國(guó)有、民營(yíng)、私人煤炭企業(yè)。在山西省此次對(duì)小煤礦的兼并重組中，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償問(wèn)題是資源整合中最關(guān)鍵的問(wèn)題。根據(jù)2008年9月山西省國(guó)土資源廳《關(guān)于煤礦企業(yè)兼并重組所涉及資源權(quán)價(jià)處置辦法》的規(guī)定，被兼并重組的煤礦可按規(guī)定獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，也可按照資源資本化的方式，折價(jià)入股，作為其在新組建企業(yè)的股份。然而，經(jīng)過(guò)調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)卣谥贫ê蛯?shí)施資源整合方案中，不顧中小煤礦投資者的呼聲，強(qiáng)制小煤礦接受整合，甚至還使出了停產(chǎn)限產(chǎn)拖時(shí)間等手段。[1]

本案中，行政機(jī)關(guān)以限產(chǎn)、停產(chǎn)的手段，迫使經(jīng)營(yíng)者參與集中，嚴(yán)重違背了經(jīng)營(yíng)者的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)自由。所以行政機(jī)關(guān)也可以強(qiáng)制經(jīng)營(yíng)者從事集中行為。但是在課堂展示，鐘老師點(diǎn)評(píng)說(shuō)本案需要壟斷行為與產(chǎn)業(yè)政策之間的關(guān)系，能否認(rèn)定本案屬于行政性壟斷還有值得商榷的空間，這確實(shí)是筆者一開始所忽略的內(nèi)容。但由于本案涉及面廣，原始資料信息難以全面搜集，也并沒有經(jīng)過(guò)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的調(diào)查，也沒有經(jīng)過(guò)任何訴訟程序，所以現(xiàn)在已經(jīng)難以判定本案是否超出產(chǎn)業(yè)政策范圍而進(jìn)入到《反壟斷法》的規(guī)制領(lǐng)域。

二、強(qiáng)制的認(rèn)定

行政機(jī)關(guān)的行為需要達(dá)到何種程度才能構(gòu)成強(qiáng)制？強(qiáng)制的內(nèi)涵是什么？被強(qiáng)制的經(jīng)營(yíng)者是否完全喪失營(yíng)業(yè)自由？行政限定、行政授權(quán)是否屬于行政強(qiáng)制？行政機(jī)關(guān)通過(guò)制定、發(fā)布行政規(guī)定等抽象行政行為，能否達(dá)到強(qiáng)制的效果？這些問(wèn)題的答案，需要通過(guò)案例的分析研究，才能得出契合實(shí)際的答案。

通過(guò)研究分析“上海市交通委強(qiáng)制黃浦江游覽行業(yè)游船企業(yè)達(dá)成并實(shí)施了固定或者變更服務(wù)價(jià)格協(xié)議案”與“北京市住建委強(qiáng)制企業(yè)統(tǒng)一執(zhí)行質(zhì)量控制價(jià)案”，我們總結(jié)出：行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力在客觀方面表現(xiàn)為，行政機(jī)關(guān)通過(guò)組織引導(dǎo)等方式授意經(jīng)營(yíng)者實(shí)施壟斷行為，繼而，行政機(jī)關(guān)通過(guò)各種具體行政行為保障壟斷行為的順利進(jìn)行。

在“人民銀行合肥中心支行參與銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)達(dá)成市場(chǎng)分配固定價(jià)格協(xié)議案”中，行政機(jī)關(guān)組織、引導(dǎo)了經(jīng)營(yíng)者達(dá)成壟斷協(xié)議，并下發(fā)通知確定市場(chǎng)分配方案、統(tǒng)一價(jià)格，但并未進(jìn)一步采取措施保障該壟斷協(xié)議的履行。行政機(jī)關(guān)的行為并未達(dá)到“強(qiáng)制”程度，而經(jīng)營(yíng)者也有自由從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的空間。即使經(jīng)營(yíng)者拒絕實(shí)施該壟斷協(xié)議，也不會(huì)遭到現(xiàn)實(shí)的不利益。因此行政限定并未達(dá)到強(qiáng)制的程度，不屬于第36條的調(diào)整范圍。

對(duì)于行政授權(quán)而言，行政機(jī)關(guān)授權(quán)給經(jīng)營(yíng)者，使他享有從事壟斷行為的“權(quán)力”，這種情形下，經(jīng)營(yíng)者可以實(shí)施壟斷行為也可以不實(shí)施壟斷行為，享有充分的營(yíng)業(yè)自由，并未被行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制。在行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布行政規(guī)定，要求經(jīng)營(yíng)者從事壟斷行為，經(jīng)營(yíng)者面臨的不利益并不是即刻就到來(lái)的，他依然有行動(dòng)的自由，只有行政機(jī)關(guān)依據(jù)行政規(guī)定，通過(guò)具體行政行為，才有可能構(gòu)成強(qiáng)制。行政限定與制定、發(fā)布行政規(guī)定最主要的區(qū)別為一個(gè)是具體行政行為，一個(gè)是抽象行政行為，但都沒有使經(jīng)營(yíng)者完全喪失行動(dòng)的自由，達(dá)到第36條所規(guī)定的“強(qiáng)制”的地步。通過(guò)以上論述，我們又可以得出，強(qiáng)制經(jīng)營(yíng)者從事壟斷性行為在主觀方面表現(xiàn)為：經(jīng)營(yíng)者從事壟斷行為必須是違背其自身意愿，被迫做出的。經(jīng)營(yíng)者如不實(shí)施壟斷行為，將會(huì)面臨現(xiàn)實(shí)的不利益。

綜上所述，第36條所言之“強(qiáng)制”，應(yīng)當(dāng)從兩個(gè)方面(即客觀方面與主觀方面)、兩個(gè)角度(即行政機(jī)關(guān)角度與經(jīng)營(yíng)者角度)予以觀察。在客觀方面，行政機(jī)關(guān)對(duì)經(jīng)營(yíng)者實(shí)施壟斷行為提出明確要求，并通過(guò)各種行政手段監(jiān)督、保障壟斷行為的實(shí)施；在主觀方面，實(shí)施壟斷行為并非經(jīng)營(yíng)者出于自愿，而是被迫實(shí)施。而在認(rèn)定方面，應(yīng)從行政機(jī)關(guān)的客觀行為出發(fā)，在客觀方面滿足“行政機(jī)關(guān)對(duì)經(jīng)營(yíng)者實(shí)施壟斷行為提出明確要求，并通過(guò)各種行政手段監(jiān)督、保障壟斷行為的實(shí)施”，即可推定構(gòu)成“強(qiáng)制”。如有證據(jù)證明經(jīng)營(yíng)者也有實(shí)施壟斷行為的主觀意圖，可以推翻對(duì)“強(qiáng)制”的認(rèn)定。

三、經(jīng)營(yíng)者法律責(zé)任的認(rèn)定

《反壟斷法》第46、47、48、50條對(duì)經(jīng)營(yíng)者實(shí)施壟斷行為所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定，包括停止違法行為、沒收違法所得、罰款等行政責(zé)任和損害賠償?shù)让袷仑?zé)任。在經(jīng)營(yíng)者被強(qiáng)制實(shí)施壟斷行為時(shí)，其應(yīng)否承擔(dān)法律責(zé)任以及承擔(dān)何種責(zé)任，將是本部分討論的重點(diǎn)。

在“云南省通信管理局牽頭組織中國(guó)移動(dòng)、中國(guó)電信、中國(guó)聯(lián)通和中國(guó)鐵通四家的云南分公司達(dá)成壟斷協(xié)議案”中，經(jīng)營(yíng)者被強(qiáng)制實(shí)施壟斷行為，最后被處以巨額罰款，對(duì)此筆者有不同看法。行政機(jī)關(guān)通過(guò)行政命令等具體行政行為，使經(jīng)營(yíng)者違背自身意志實(shí)施壟斷行為。面對(duì)行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制，作為理性人的經(jīng)營(yíng)者別無(wú)他法，只有實(shí)施壟斷行為才是其所處困境的最優(yōu)解。如果經(jīng)營(yíng)者拒絕從事壟斷行為，他將直接面臨來(lái)自行政機(jī)關(guān)的現(xiàn)實(shí)不利益。法律不能強(qiáng)人所難，在經(jīng)營(yíng)者喪失營(yíng)業(yè)自由的情況下，不應(yīng)當(dāng)對(duì)其處以罰款，這與民法、刑法上的緊急避險(xiǎn)制度非常類似。

從法律責(zé)任的功能出發(fā)，筆者將進(jìn)一步對(duì)反壟斷法上的經(jīng)營(yíng)者責(zé)任與刑法、民法上的法律責(zé)任進(jìn)行功能性比較?！斗磯艛喾ā匪?guī)定的罰款與刑法上的刑罰所具有的功能都是懲罰行為人，罰款是較輕的懲罰，刑罰是較重的懲罰。《反壟斷法》上的損害賠償責(zé)任與民法上的損害賠償責(zé)任，都是為了填補(bǔ)受害人的損害。在《刑法》第21條規(guī)定緊急避險(xiǎn)是行為人免于承擔(dān)刑罰責(zé)任的違法阻卻事由，在《民法總則》第182條與《侵權(quán)責(zé)任法》第31條規(guī)定了緊急避險(xiǎn)可以使行為人免于承擔(dān)損害賠償責(zé)任?；诜韶?zé)任功能上的類似性，經(jīng)營(yíng)者被強(qiáng)制實(shí)施壟斷行為，也應(yīng)當(dāng)免于承擔(dān)罰款與損害賠償責(zé)任。

《反壟斷法》上的責(zé)令停止違法行為與民法上的停止侵害(《民法總則》第179條)都是要求停止正在進(jìn)行的違法行為；《反壟斷法》上的沒收為違法所得與民法上的返還財(cái)產(chǎn)(《民法總則》第179條)都是要求行為人將本不屬于自己的財(cái)產(chǎn)交出來(lái)。停止侵害、返還財(cái)產(chǎn)又都是著眼于行為人的客觀行為，而不過(guò)問(wèn)行為人主觀心理態(tài)度如何；換言之，只要行為人實(shí)施了某項(xiàng)違法行為，就可以要求他承擔(dān)停止侵害、返還財(cái)產(chǎn)。因此，基于功能上的相似性，只要經(jīng)營(yíng)者實(shí)施了壟斷行為，就可以責(zé)令他停止違法行為，沒收他的違法所得。因此，筆者認(rèn)為，當(dāng)經(jīng)營(yíng)者被強(qiáng)制實(shí)施壟斷行為時(shí)，其不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)罰款、損害賠償這兩種法律責(zé)任，但應(yīng)當(dāng)承擔(dān)停止違法行為與沒收違法所得這兩種法律責(zé)任。

四、反壟斷執(zhí)法建議

綜上所述，當(dāng)經(jīng)營(yíng)者被強(qiáng)制實(shí)施壟斷行為時(shí)，其不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)罰款、損害賠償這兩種法律責(zé)任，但應(yīng)當(dāng)承擔(dān)停止違法行為與沒收違法所得這兩種法律責(zé)任。具體到上面提到的云南省通信管理局強(qiáng)制壟斷案，不應(yīng)對(duì)四個(gè)經(jīng)營(yíng)者處以罰款，而應(yīng)當(dāng)對(duì)其處以沒收違法所得。但是在反壟斷執(zhí)法實(shí)踐中，沒收違法所得的比例非常低，根據(jù)《中國(guó)反壟斷行政執(zhí)法大數(shù)據(jù)分析報(bào)告(2008—2015)》[2]，在發(fā)改委處理的175個(gè)經(jīng)營(yíng)者實(shí)施壟斷行為的案件中，僅有8件沒收經(jīng)營(yíng)者的違法所得。究其原因，沒收違法所得，違法所得額的計(jì)算非常復(fù)雜。反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)如果要處以沒收違法所得，將會(huì)耗費(fèi)大量的執(zhí)法成本。相比較之下，罰款是一個(gè)簡(jiǎn)單、高效、便捷的處理方法。但是執(zhí)法機(jī)關(guān)的這種處理方法明顯缺乏合理性，也與法治的精神背道而馳。

因此筆者建議，執(zhí)法機(jī)關(guān)不能為了處理上的方便，而簡(jiǎn)單地以罰款替代沒收違法所得。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)提高自身執(zhí)法水平，在執(zhí)法過(guò)程中逐步發(fā)揮罰款、沒收違法所得等法律責(zé)任本身所具有的功能，而不能張冠李戴，通過(guò)罰款使主觀上無(wú)辜的經(jīng)營(yíng)者受到懲罰，而對(duì)其違法所得視而不見。