比、法對安理會第687號決議的執(zhí)行分析
——基于杜梅斯案

(浙江工商大學 浙江 杭州 310018)

一、案情簡介

根據國際法報告第127卷第101-109頁所述①，1981年2月5日,科威特公司 FIAFI 與伊拉克國防部軍事工程部簽訂合同,設計、建造、竣工和維修伊拉克的各種建筑。1984年1月27日,FIAFI 在訂約當局同意下,將本合同的一部分分法國建筑公司杜梅斯。委托給杜梅斯的工程是在沒有保留的情況下進行和開具發(fā)票的。由于無法獲得這些工程的付款,杜梅斯在伊拉克法院提起訴訟,以獲得對 FIAFI 的資金保管扣押。杜梅斯和 FIAFI 之間的爭端最終在1990年3月12日簽署了一項協(xié)定議定書后終止,根據該協(xié)議,FIAFI 承認,由于杜梅斯為伊拉克國防部進行的工程,伊拉克欠了杜梅斯22821797美元的債務。與會者一致認為,伊拉克國防部將以杜梅斯的名義簽發(fā)期票。該協(xié)定已于1990年3月20日由巴格達一審法院判決批準。巴格達法院根據這一判決向伊拉克國家發(fā)出了幾項執(zhí)行命令,但伊拉克從未遵守,盡管它沒有對有關判決提出上訴。在入侵科威特之后,伊拉克國家禁止其法院和法庭對外國公司對其或對伊拉克上市公司提出的任何索賠行使管轄權。杜梅斯隨后在南泰爾法庭上對伊拉克國家進行了訴訟，1991年10月9日對伊拉克國家作出了判決,并宣布判決暫時可執(zhí)行。

二、1999年“杜梅斯訴伊拉克”法國最高法院判決案文

最高法院作出判決支持以下內容：一國行使的控制本身并不足以導致結論,即依賴該國的機構必須被視為其化身。各銀行在其手中的資金已全部進行了純粹的私人活動,并進行了正常的商業(yè)業(yè)務,這意味著他們有自己的資產,專門和專門為其單獨分配銀行活動。在這種情況下,伊拉克中央銀行、拉菲拉銀行和拉希德銀行不應被視為伊拉克國家的化身。由于國際制裁對伊拉克主權的限制,特別是要求伊拉克嚴格履行其在償還外債方面的義務的第687號決議,伊拉克不能再依賴于其執(zhí)行的豁免權。

在上訴判決中,上訴法院認為,伊拉克中央銀行、拉菲拉銀行和拉希德銀行并不是伊拉克國家的化身。杜梅斯公司辯稱,上訴法院在達成這一結論時是不正確的,因為它僅限于確立三家銀行的章程顯然所建立的立場,而不按要求審查,是否與明顯的事態(tài)相反,一些銀行的資產實際上與伊拉克國家的財產混淆,同時考慮到該國對其事務的干涉,以及這些銀行實際上是否被剝奪了獨立性。因此,根據杜梅斯的意見,上訴法院的裁決缺乏《民法典》2092條所要求的適當法律依據。此外,在沒有排除伊拉克國家干預的情況下,所涉金融機構由于現行政治制度而受到影響,上訴法院認為,伊拉克中央銀行取決于國家由于其資金的公開來源和對其管理機構及其財務結果所受的嚴格管制。它被要求將其活動所產生的利潤轉嫁給國庫,而銀行的資產則被視為與國有資產分開,盡管它們最初是公有的或打算成為公有的。在這種情況下,杜梅斯公司爭辯說,盡管結論是這些機構不構成伊拉克國家的化身,但上訴法院違反了《民法典》2092條的規(guī)定。

最高法院認為,一國行使的控制本身并不足以導致斷定依賴該國的機構必須被視為其化身。與上訴公司提出的理由相反,上訴法院沒有確定伊拉克國家是否存在任何干涉。上訴法院在判決中發(fā)現,伊拉克中央銀行、拉菲拉銀行和拉希德銀行都進行了純粹的私人活動,并進行了正常的商業(yè)運作,這意味著他們有自己的資產,特別是專門分配給他們的銀行活動,其管理是單獨的預算和會計制度的主題。上訴法院有權在不違反所提出的上訴理由的情況下得出結論,即任何有關的機構都沒有滿足被歸類為伊拉克國家化身的必要條件,這將意味著他們同化進入那個狀態(tài)。因此,這上訴理由是沒有根據的。

最高法院審議了新的《民事訴訟法》455條：判決應當簡要表述各方當事人的訴訟請求以及各自提出的理由，判決應當說明理由。判決以主文形式寫明所作的裁判決定。該上訴法院認為,伊拉克政府有權對杜梅斯公司提出其豁免執(zhí)行有關扣押伊拉克駐法國使館資金的申訴,并認為有關扣押因此無效。為了證明這一結論的合理性,上訴法院的結論是,盡管伊拉克受到國際制裁,但它仍然是一個主權國家,還是聯合國會員國,而且它的主權也得到了安全理事會1991年4月3日會議通過的687號決議的重申。

以這種方式作出裁決,但不答復關于國際制裁所引起的對伊拉克國家主權的所謂限制的劃界案,特別是要求伊拉克嚴格遵守其關于償還外債的義務,這意味著伊拉克不能再依賴其免于執(zhí)行的豁免,因此,上訴法院違反了上述的規(guī)定。

最終，判決伊拉克無權對此行使執(zhí)行豁免。

三、2002年“伊拉克訴杜梅斯”比利時法院判決案文

布魯塞爾法院作出判決后對以下內容持支持的態(tài)度：

人們不再爭辯說,由于伊拉克入侵科威特以來所受到的制裁,應剝奪其全部或部分豁免權。此外,雙方還一致認為,在國家豁免方面,銀行賬戶只有在被分配用于商業(yè)或私法活動時才會被扣押,而在外交豁免方面,銀行賬戶只接受如果他們是使館運作所必需或必要的扣押。

人們通過法律認可，在外交使團的銀行賬戶中存入的資金,可推定它們是為主權目的而分配的。要求所涉國家為其所有外交活動使用銀行賬戶或影響其特派團正常運作的活動提供正當理由，將被看作是訴訟地所在州不可接受的干預,并侵犯有關的外國國家的主權。此外，為外交使團使用銀行賬戶是派遣國或其特派團的事,并有很大程度的自由裁量權。

要求向被要求扣押的國家的資金分配責任證明是違反豁免原則的,根據定義,確立了有利于享有豁免權的國家的推定。強加于一國的義務,即有系統(tǒng)地、隨時證明它確實有權依賴其豁免權,實際上將不包括對這種豁免的依賴。

銀行賬戶受《維也納外交關系公約》(1961)第24條的保護，作為“在任何時候和任何地方都不可侵犯”的特派團的檔案或文件。24條的范圍極其廣泛,不限于保護與國家安全有關的文件。它還涵蓋了外交使團的銀行聲明摘錄。不將24條的保護擴大到銀行賬戶,無疑會干擾外交使團的活動,因為這樣一個特派團完全有正當的政治理由希望維持它的某些資金流動的保密性,將被阻止在銀行帳戶使用資金,因為保密性可能最終不被保證。

最終，判決解除對伊拉克國家和使館資金的扣押。

四、對安理會第687號決議執(zhí)行情況分析

(一)安理會1991年第687號決議相關內容

注意到伊拉克和科威特，作為獨立的主權國家，于1963年10月4日在巴格達簽署了《科威特國和伊拉克共和國關于恢復友好關系、承認和有關事項的協(xié)議記錄》從而正式承認伊拉克和科威特之間的疆界以及島嶼劃分，該《協(xié)議記錄》按照《憲章》第102條在聯合國登記，其中伊拉克承認科威特國在1932年7月21日伊拉克首相的信中所明確說明并接受，且經科威特國王1932年8月10日的信所接受的疆界內的獨立和完全主權。

重申1990年8月2日以前，伊拉克所負債務和義務將通過正常辦法解決，在不影響這種債務和義務的情況下，伊拉克按照國際法，應負責賠償因其非法入侵和占領科威特而對外國政府、國民和公司造成的任何直接損失、損害(包括環(huán)境的損害和自然資源的損耗)和傷害。

決定1990年8月2日以后伊拉克所作抵賴外債的聲明完全無效，并要求伊拉克嚴格遵守它對其外債還本付息的一切義務。

并決定設立一個基金，以支付按照上文第16段范圍所要求的賠償，并成立一個委員會負責管理該基金。關于確保向該基金繳款的安排；分配款項和付給賠償要求的程序；根據第16段明確規(guī)定的伊拉克賠償責任而評定損失、開列賠償要求、核查各項要求的正當理由、解決有爭議的賠償要求的適當程序；以及上文所指派的委員會的組成。

(二)比利時對該決議執(zhí)行情況分析

1993年6月3日，根據南泰爾法院的判決，杜梅斯獲得了所有屬于伊拉克國家的現金和資產，特別是以其駐比利時使館名義的銀行賬戶。伊拉克對其扣押產生異議，但隨后撤回了該申請。伊拉克國家本身在其劃界案7點中強調，一旦伊拉克撤回其對南泰爾法院判決在比利時執(zhí)行命令的反對，就確定了在比利時擁有一種當然可要求的債務。在比利時布魯塞爾法院作出的判決中可以看出布魯塞爾法院在分析該案時考慮到了安理會第687號決議的第16段(重申1990年8月2日以前，伊拉克所負債務和義務將通過正常辦法解決，在不影響這種債務和義務的情況下，伊拉克按照國際法，應負責賠償因其非法入侵和占領科威特而對外國政府、國民和公司造成的任何直接損失、損害和傷害)和第17段(決定1990年8月2日以后伊拉克所作抵賴外債的聲明完全無效，并要求伊拉克嚴格遵守它對其外債還本付息的一切義務)。

(三)法國對該決議執(zhí)行情況分析

從法國最高法院的判決中可以看出法國最高法院在分析該案時充分考慮安理會第687號決議中對于伊拉克主權國家的定義，以及安理會決議中對伊拉克償還外債義務的規(guī)定。從安理會決議的拘束力中分析該案的權利義務分配，考慮安理會決議的效力問題，與伊拉克發(fā)布的法律進行對比，判決伊拉克國家的執(zhí)行豁免權受到限制。從法國法院的判決中也可以看出安理會決議拘束力的擴大化，在宣示性條款上，對于海灣戰(zhàn)爭中伊拉克給他國造成損害的行為，決議認定伊拉克須承擔相應的經濟責任。從法國的執(zhí)行中可以看出安理會決議所體現的促進功能兩個特點②：第一，安理會決議敦促各國所解決的爭端范圍普遍,實質上可以延伸至所有具有重大影響的國際事務領域。第二，安理會在爭端解決方面具有較強的執(zhí)行力。安理會決議在爭端解決中的促進功能可以與執(zhí)行功能相結合,這種結合至少在理論上增強了安理會在爭端解決方面的權威性。

五、給中國執(zhí)行安理會決議的啟示

(一)完善立法

首先，我國現行憲法中并沒有對國際法以及國際條約在我國國內的適用及效力問題做出直接和具體的規(guī)定，而僅規(guī)定了締結條約的主體及批準的主體。這種立法方式使所有相關規(guī)定都分散在一系列不同法律中; 同時，不同的法律規(guī)定還隱含著相互沖突的可能。這也造成了在司法實踐中，法官很難把握條約與國內法的關系。因此，國際法或國際條約的地位寫入憲法是完全必要的。

其次，我國通過行政措施來執(zhí)行安理會決議，為了執(zhí)行決議，一般外交部以行政函件方式通知國務院各部門，進而將制定具體措施的權力交由各具體行政部門負責。同時強調，在執(zhí)行過程中如遇重大問題，請及時會商外交部，保證外交部以及行政部門在涉及重大外交問題時能夠保持一定的控制。雖然外交部下發(fā)通知文件形式簡捷，運作起來效率較高，傳達速度快，但是其只能作為在法制尚不健全的情況下的權宜之計，并不能長期有效地執(zhí)行。這主要是因為外交部通知作為內部行政公文的效力與拘束力是很有限的。我國可以改變現存的模式，在授權立法或專門立法中進行選擇。結合我國實際，授權立法是執(zhí)行安理會決議的最為適宜辦法。安理會決議的發(fā)布和國內立法執(zhí)行之間的時滯問題可以由既存的授權立法予以解決，授權立法還可以節(jié)省立法成本，相應執(zhí)行部門可以依據授權立法的授權分別執(zhí)行。

(二)完善資產凍結方式

為明確法定凍結的標的,全國人大常委會的有關決議應當參考聯合國安理會決議中的解釋,對需凍結的資產作出界定,使之不僅包括存放在金融機構的資金,還涵蓋任何其他金融票據、有價證券、財產權利憑證、債權憑證等等。同時可以明確規(guī)定將某些財物排除在法定凍結標的之外。全國人大常委會的有關決議應當將聯合國安理會金融制裁措施所針對的人員、組織或機構的名單和相關資料作為附件予以公布,以便對有關資產進行甄別③。

全國人大常委會的有關決議應當明確規(guī)定執(zhí)行法定凍結的義務以及違反該義務所導致的法律責任。也就是說,明確規(guī)定任何作為需凍結資產持有人的個人、組織或機構均有義務在規(guī)定的期限內向主管機關報告該資產的情況,并且有義務根據主管機關的要求移交該資產，任何金融機構或其他資產保管機構均有義務對所發(fā)現的需凍結的資產立即采取凍結措施并向主管機關進行報告,在必要時還應當主動進行檢查。對于違反上述義務的行為,應當規(guī)定予以一定金額的行政罰款處罰。

全國人大常委會的有關決議還應當為資產凍結的執(zhí)行指定一個主管機關,該主管機關應履行以下職能:負責匯總與需凍結資產相關的信息；指導和檢查資產凍結措施的執(zhí)行情況；協(xié)調有關部門解決和處理在執(zhí)行過程中出現的問題；查處違反報告或凍結義務的行為；根據法律授權,調整需凍結資產的范圍，宣布解除除凍結的時間。

(三)完善司法監(jiān)督模式

針對執(zhí)行安理會決議的行政機關的行為，由法院進行司法監(jiān)督。在案件處理的過程中，通過法院的司法監(jiān)督，來維護我國國家以及人民的權益。當執(zhí)行安理會決議的過程中，行政機關作出違法的行為時，相關司法機關需要對案件進行審查。法院在審理案件時，也可考慮安理會決議的相關規(guī)定。

六、結論

通過對比利時、法國對安理會第687號決議的執(zhí)行情況分析，可以看出法院在審理案件的過程中充分考慮相關安理會決議的規(guī)定，得出我國在執(zhí)行安理會決議時可以參考相關做法的結論。我國可以通過完善立法來更好地執(zhí)行安理會決議，選擇授權立法的模式，也可以通過完善資產凍結的方式來執(zhí)行安理會決議，將資產凍結的標的、人員名單進行整理與公布，還可以通過完善司法監(jiān)督模式來執(zhí)行安理會決議，法院在審理案件過程中對行政機關的違法情況進行查處與監(jiān)督，也對案件審理充分考慮安理會決議的規(guī)定。

【注釋】

①See International Law Report NO.127,P101-109.

②盧月.聯合國安理會決議的法律屬性探討[J].國際研究，2014(6)：245-247.

③趙冠峰.略論國際制裁的困境與對策——對“伊拉克悖論”的思考[J].同濟大學學報，2008(4)：94-100.