新時(shí)代關(guān)于特殊工種提前退休政策的思考

(四川大學(xué) 四川 成都 610065)

1978年《國(guó)務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》正式發(fā)布，對(duì)當(dāng)時(shí)工人退休的相關(guān)問(wèn)題做出了規(guī)定，其中第一條第二項(xiàng)規(guī)定：全民所有制企業(yè)、事業(yè)單位和黨政機(jī)關(guān)、群眾團(tuán)體的工人，從事井下、高空、高溫、特別繁重體力勞動(dòng)或者其他有害身體健康的工作，男年滿五十五周歲、女年滿四十五周歲，連續(xù)工齡滿十年的可以提前退休。這項(xiàng)政策本是國(guó)家為了保護(hù)從事特殊工種的工人，肯定他們所做出的特殊貢獻(xiàn)而給予的政策上的特殊照顧，對(duì)國(guó)民來(lái)說(shuō)是一件好事。但是隨著時(shí)代的發(fā)展、科技的進(jìn)步，這項(xiàng)政策與我們新時(shí)代的現(xiàn)實(shí)不相適應(yīng)，產(chǎn)生了諸多問(wèn)題，無(wú)法發(fā)揮其原本作用。

一、特殊工種提前退休政策現(xiàn)狀與問(wèn)題

我國(guó)目前實(shí)行的特殊工種提前退休政策主要是1978年制定的，這些年只是在原有政策基礎(chǔ)上做了一些補(bǔ)充。比如在《國(guó)家勞動(dòng)總局關(guān)于貫徹執(zhí)行〈國(guó)務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法〉的若干具體問(wèn)題的處理意見(jiàn)(草案)》中規(guī)定：從事高空、高溫、特別繁重體力勞動(dòng)和其他有害身體健康工作的范圍和工種名稱，除過(guò)去已經(jīng)批準(zhǔn)的一些工種外，需要新增加的工種，由中央各主管部門會(huì)同衛(wèi)生部提出，經(jīng)國(guó)家勞動(dòng)總局同意后實(shí)行；也可以由省、市、自治區(qū)的主管局，會(huì)同衛(wèi)生局、勞動(dòng)局提出，上報(bào)有關(guān)的主管部和衛(wèi)生部審查，經(jīng)國(guó)家勞動(dòng)總局同意后實(shí)行。在1999年勞動(dòng)保障部發(fā)出地《關(guān)于制止和糾正違反國(guó)家規(guī)定辦理企業(yè)職工提前退休有關(guān)問(wèn)題的通知》中規(guī)定：原勞動(dòng)部和有關(guān)行業(yè)主管部門批準(zhǔn)的特殊工種，隨著科技進(jìn)步和勞動(dòng)條件的改善，需要進(jìn)行清理和調(diào)整?？梢?jiàn)這些補(bǔ)充政策只是對(duì)特殊工種目錄的制定做出一些規(guī)定，其他并無(wú)變化，進(jìn)入21世紀(jì)之后更是未做改動(dòng)。然而隨著時(shí)代發(fā)展，這項(xiàng)政策卻暴露出越來(lái)越多的問(wèn)題，本文主要總結(jié)了以下四個(gè)比較突出的問(wèn)題。

(一)覆蓋范圍過(guò)于狹窄影響公平

在1978年的政策規(guī)定中，特種工種提前退休的政策僅適用于“全民所有制企業(yè)、事業(yè)單位和黨政機(jī)關(guān)、群眾團(tuán)體的工人”，這是受當(dāng)時(shí)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r所影響，那時(shí)候的單位主要就是全民所有制企業(yè)，還未出現(xiàn)民營(yíng)企業(yè)或私人企業(yè)。但如今我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生了翻天覆地的變化，私企民企以及各種混合制企業(yè)、外企等均已成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主力軍。而且這些企業(yè)的職工也有參加社保，理應(yīng)享受國(guó)家政策保護(hù)。我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》中有規(guī)定：維護(hù)公民參加社會(huì)保險(xiǎn)和享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇的合法權(quán)益，使公民共享發(fā)展成果，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。然而現(xiàn)實(shí)是，即使民企的職工與國(guó)企的員工從事相同的以“苦、臟、累、險(xiǎn)”為特征的特殊工種，處于同樣惡劣的工作環(huán)境，卻無(wú)法像國(guó)企員工一樣享受提前退休的政策，這種不公平現(xiàn)象嚴(yán)重違背了社會(huì)保障的公平性原則，引起員工們的強(qiáng)烈不滿。

(二)某些特殊工種已經(jīng)不再特殊

與“特殊工種提前退休政策”相關(guān)聯(lián)的是“國(guó)家特殊工種目錄”，這份經(jīng)原勞動(dòng)部和國(guó)家行業(yè)主管部門批準(zhǔn)的特殊工種分為22類共2000余個(gè)工種，大多數(shù)是上世紀(jì)80年代審批。然而隨著科技發(fā)展，人們的工作環(huán)境都得到極大改善。如今數(shù)控機(jī)床，工業(yè)機(jī)器人的廣泛應(yīng)用，使得許多人工操作被機(jī)械操作所取代，員工的勞動(dòng)強(qiáng)度也大大降低。比如化工廠，原本化學(xué)材料污染會(huì)損害員工身體健康，從而屬于特殊工種。然而現(xiàn)在許多化工廠已經(jīng)實(shí)現(xiàn)機(jī)械化生產(chǎn)，員工不需要接觸污染材料，身體健康也不再受到威脅，但按規(guī)定仍然可以享受提前退休政策，這對(duì)于其他員工來(lái)說(shuō)不免有失公允。

(三)單位違規(guī)偽造資料提前退休

近年來(lái)，提前退休的比例呈現(xiàn)不正常增長(zhǎng)，其中不乏有企業(yè)違規(guī)為員工辦理提前退休的現(xiàn)象。由于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷變化，很多國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善，無(wú)法很好地適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，導(dǎo)致企業(yè)效益低下，負(fù)擔(dān)過(guò)重。這時(shí)企業(yè)為了減輕負(fù)擔(dān)，便希望員工提前退休，將企業(yè)負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移給社會(huì)。也有員工在年齡大了一些之后不想?yún)⒓庸ぷ?，提前退休還可以提前領(lǐng)取養(yǎng)老金，何樂(lè)而不為?；谄髽I(yè)與員工意見(jiàn)的一致，便出現(xiàn)了企業(yè)違規(guī)為員工修改人事檔案，使其符合特殊工種提前退休的條件，從而辦理提前退休。這種現(xiàn)象違反了政策規(guī)定，而且涉嫌偽造材料，對(duì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生危害。

(四)提前退休社?；饓毫υ龃?/h3>

我國(guó)目前實(shí)際退休年齡在53歲左右，與法定退休年齡差距比較大，這與提前退休人員過(guò)多脫不了干系。人社部社會(huì)保障研究所所長(zhǎng)金維剛曾披露，當(dāng)前“未老先退”問(wèn)題特別突出，有的地區(qū)提前退休的人員占到當(dāng)年退休人員的30%。而且結(jié)合上文部分特殊工種不再特殊以及部分企業(yè)違規(guī)為員工辦理提前退休的現(xiàn)象，可見(jiàn)提前退休人員中水分較大。這些人提前退休之后就不再繳納社保，還提前領(lǐng)取養(yǎng)老金，即社會(huì)保險(xiǎn)基金不但當(dāng)期收入減少，還被迫擴(kuò)大支出，使得本就受老齡化社會(huì)影響而“入不敷出”的社保基金支出壓力更重。

二、特殊工種提前退休存在問(wèn)題的原因分析

(一)政策缺失

現(xiàn)有的特殊工種提前退休政策是1978年制定的，那個(gè)時(shí)代沒(méi)有民企私企的概念，因此政策的覆蓋范圍只有國(guó)有企業(yè)和縣以上集體所有制企業(yè)。然而經(jīng)過(guò)近幾十年的發(fā)展，各種性質(zhì)的企業(yè)競(jìng)相綻放，民企、私企、外企等都是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的重要組成部分，然而關(guān)于這些企業(yè)的特殊工種卻沒(méi)有明確的規(guī)定，對(duì)這些單位的特殊工種從事人員也沒(méi)有相關(guān)的特殊保護(hù)政策，這是政策缺失導(dǎo)致的。這些不同性質(zhì)的企業(yè)已經(jīng)存在了幾十年，政策的制定卻嚴(yán)重跟不上這個(gè)時(shí)代的發(fā)展腳步，使得從事同樣工作、身處相同工作環(huán)境的工人只因企業(yè)性質(zhì)不同而享受不同待遇，嚴(yán)重破壞了勞動(dòng)市場(chǎng)的公平性，還有可能阻礙非國(guó)有企業(yè)的發(fā)展。因此對(duì)非國(guó)有企業(yè)特殊工種員工保護(hù)的政策缺失導(dǎo)致了不公平現(xiàn)象的發(fā)生。

(二)目錄老舊

我國(guó)特殊工種的目錄自建立之日起已經(jīng)持續(xù)了幾十年，雖有過(guò)幾次調(diào)整，但其中大多數(shù)特殊工種都仍然保持不變。然而我國(guó)社會(huì)在這幾十年中得到了飛速地發(fā)展，社會(huì)的很多方面都得到了極大改善，比如員工的工作環(huán)境，企業(yè)的生產(chǎn)環(huán)境，技術(shù)的不斷革新，新科技的不斷涌現(xiàn)，很多原本列入特殊工種目錄的職業(yè)已經(jīng)不再特殊，不會(huì)對(duì)從事者的健康或心理產(chǎn)生影響。然而特殊工種目錄卻未跟上時(shí)代的步伐，仍舊保持老舊落后的狀態(tài)，嚴(yán)重與社會(huì)發(fā)展脫節(jié)。更何況，現(xiàn)在我們已經(jīng)在迎接人工智能的到來(lái)，許多工種甚至已經(jīng)不再需要人的參與，更別提什么特殊工種了。所以在這個(gè)新時(shí)代的背景下，我們有必要對(duì)特殊工種的目錄進(jìn)行調(diào)整，使其能夠適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展?fàn)顩r，更好地發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

(三)監(jiān)管不力

目前我國(guó)特殊工種提前退休的認(rèn)定以及審核主要是依據(jù)員工檔案。在上個(gè)世紀(jì)，人事檔案關(guān)系到分房、晉升等，所以人們會(huì)比較嚴(yán)肅的對(duì)待。后來(lái)取消這些規(guī)定后，人事檔案不再具有特殊功能，因此對(duì)檔案的管理也就越來(lái)越草率。而且之前的人事檔案都是紙質(zhì)書寫，也不太方便監(jiān)管。正是由于這些綜合的原因，許多員工的檔案資料記載不清晰，甚至有潦草勾畫現(xiàn)象，也反映出當(dāng)時(shí)社保部門對(duì)檔案管理的監(jiān)管嚴(yán)重不力，導(dǎo)致了檔案資料的混亂。而且企業(yè)之所以能夠違規(guī)偽造材料為員工辦理提前退休，也是由于相關(guān)社保機(jī)構(gòu)的審核存在漏洞，缺乏對(duì)相關(guān)材料的求證與管理，使得偽造的材料能夠蒙混過(guò)關(guān)，嚴(yán)重危害政策實(shí)施的有效性。

三、關(guān)于特殊工種提前退休政策的思考

(一)退養(yǎng)代替退休

人社部中國(guó)人事科學(xué)研究院院長(zhǎng)吳江曾說(shuō)過(guò)：我們改革就是要形成統(tǒng)一的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制。根據(jù)社會(huì)保障“權(quán)利與義務(wù)對(duì)等”以及公平性原則，本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)取消特殊工種提前退休的規(guī)定，促進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制的統(tǒng)一。但是從事特殊工種的員工犧牲自己所做出的貢獻(xiàn)必須承認(rèn)，因此要有相應(yīng)的措施替代提前退休，本文建議改提前退休為提前退養(yǎng)。這些工人從事特殊工種的最直接受益人就是企業(yè)，基于“誰(shuí)受益誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，這些員工的補(bǔ)償問(wèn)題應(yīng)由企業(yè)承擔(dān)。由國(guó)家出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，從事特殊工種的員工可以提前五年離開(kāi)工作崗位，回家休養(yǎng)。在這期間，企業(yè)仍舊要繳納員工的社會(huì)保險(xiǎn)，并給予員工相應(yīng)的修養(yǎng)費(fèi)用以維持日常生活?？紤]到企業(yè)的營(yíng)利性，國(guó)家須對(duì)員工進(jìn)行傾斜保護(hù)，若員工符合從事特殊工種的條件，并且提出提前退養(yǎng)的要求，企業(yè)不得駁回。從而不但保障特殊工種員工的特殊權(quán)益，而且維護(hù)了社?；鸬钠椒€(wěn)運(yùn)行。

(二)擴(kuò)大覆蓋范圍

即使改提前退休為提前退養(yǎng)，也必須擴(kuò)大這項(xiàng)政策的覆蓋范圍。以前只有公有制企業(yè)，所以政策適用范圍僅限于全民所有制企業(yè)、事業(yè)單位和黨政機(jī)關(guān)、群眾團(tuán)體的工人。如今我國(guó)企業(yè)性質(zhì)多種多樣，每一個(gè)企業(yè)從事特殊工種的員工都應(yīng)享受相同的特殊工種提前退養(yǎng)政策保護(hù)。因此要將這項(xiàng)政策的覆蓋范圍擴(kuò)大到所有企業(yè)，只要員工符合特殊工種提前退養(yǎng)的申請(qǐng)條件都應(yīng)給予相關(guān)保障，實(shí)現(xiàn)“同工同待遇”，維護(hù)勞動(dòng)市場(chǎng)的公平性。此外，企業(yè)員工的保障政策相同，也會(huì)促進(jìn)企業(yè)之間的公平競(jìng)爭(zhēng)，有助于營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍。

(三)政策動(dòng)態(tài)調(diào)整

時(shí)代在不斷進(jìn)步，技術(shù)在不斷革新，人們的工作環(huán)境也在不斷改善，甚至是發(fā)生天翻地覆的變化，因此對(duì)于特殊工種的認(rèn)定目錄也應(yīng)當(dāng)隨著時(shí)代的變化而調(diào)整。為了做好這項(xiàng)工作，必須建立一套政策調(diào)整的動(dòng)態(tài)機(jī)制，保證政策的靈活性與適應(yīng)性。首先要設(shè)立一個(gè)特殊工種的專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)管理與特殊工種有關(guān)的事務(wù)，其中尤其重要的一點(diǎn)就是特殊工種目錄的制定。這個(gè)機(jī)構(gòu)要盯緊社會(huì)的發(fā)展腳步，對(duì)其發(fā)生的變化做出及時(shí)的應(yīng)對(duì)，從而對(duì)相關(guān)的特殊工種目錄進(jìn)行增減。在這個(gè)過(guò)程中，可以引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，一起進(jìn)行特殊工種的認(rèn)定工作，保證工作的民主與公開(kāi)，提升認(rèn)定目錄的有效性與公平性。除了對(duì)目錄的動(dòng)態(tài)調(diào)整，這個(gè)機(jī)構(gòu)還應(yīng)對(duì)該政策的方方面面進(jìn)行管理，實(shí)現(xiàn)政策的動(dòng)態(tài)調(diào)整。比如我國(guó)即將施行延遲退休政策，那么相應(yīng)的特殊工種提前退養(yǎng)也會(huì)受到影響，因此必須保持靈敏的嗅覺(jué)，緊跟社會(huì)的發(fā)展腳步，保障政策的動(dòng)態(tài)調(diào)整。

(四)加強(qiáng)監(jiān)督管理

上文總結(jié)問(wèn)題原因時(shí)有一條就是相關(guān)部門的監(jiān)管不力導(dǎo)致提前退休的混亂，因此必須加強(qiáng)對(duì)企業(yè)以及特殊工種提前退養(yǎng)申請(qǐng)的監(jiān)督與管理。這個(gè)工作仍然應(yīng)該由設(shè)立的專門機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)，要加強(qiáng)對(duì)企業(yè)員工檔案的定期核查與監(jiān)督，保證檔案資料的真實(shí)性與及時(shí)更新。另外在進(jìn)行特殊工種提前退養(yǎng)的資格認(rèn)定與審核時(shí)，要注重審核過(guò)程的公開(kāi)、公正，可以將資料進(jìn)行公示，由人民大眾來(lái)進(jìn)行監(jiān)督。一旦發(fā)現(xiàn)其中存在虛假信息，要嚴(yán)肅處理，進(jìn)行懲罰，從而告誡人們實(shí)事求是，維護(hù)政策的公正與效率。