南京仙林“網(wǎng)格化+”：從管理到治理

“過去群眾抱怨街道門難上、人難找、事難辦，現(xiàn)在所有干部安排到‘格子里，通過網(wǎng)格負責(zé)人主動‘找事，第一時間內(nèi)解決問題，矛盾就被‘消除在源頭了?！蹦暇┦袟紖^(qū)仙林街道負責(zé)人介紹道，“通過這種方式，確?！?lián)系無縫隙、管理無盲點、服務(wù)無遺漏、安全無隱患、和諧有保障?！?/p>

這位負責(zé)人口中的“格子”，則是南京棲霞區(qū)仙林街道在2010年6月推出的城市管理“網(wǎng)格化+”，探索以“網(wǎng)格連心、服務(wù)為先、多元聯(lián)動、協(xié)同發(fā)展”為內(nèi)容的一整套社會管理網(wǎng)格化機制，形成了“人到格中去，事在網(wǎng)中辦，難在格中解，情在網(wǎng)中結(jié)”的基層治理新格局。

8年獲16個“國家級”先進獎牌，連續(xù)62個月蟬聯(lián)城市管理第一名，網(wǎng)格化管理的“仙林模式”是如何在探索中前行，實現(xiàn)從網(wǎng)格化管理到網(wǎng)格化治理的轉(zhuǎn)變？

無縫隙政府

如何在國家治理現(xiàn)代化進程中通過建設(shè)一種“無縫隙政府”而實現(xiàn)服務(wù)型政府的建設(shè)目標呢？

從治理理論視角來看，其基本路徑就是要以整體性政府的組織架構(gòu)和協(xié)作方式對權(quán)力在空間中的運行過程和流動環(huán)境實施監(jiān)督和控制，通過信息公開、信息共享和公眾參與，促進政府公共權(quán)力運行公開化。

中共十九大報告提出“打造共建共治共享的社會治理格局”，“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”。其具體實施路徑就是基層一線治理過程中探索從“網(wǎng)格化管理”到“網(wǎng)格化治理”的轉(zhuǎn)型。

從公共管理和基層公共服務(wù)的角度來看，網(wǎng)格化管理就是基于政府公共服務(wù)流程再造跨越了政府機構(gòu)本身，通過社會組織的力量將政府機構(gòu)的觸角延伸到最基層的服務(wù)對象，提供無縫隙服務(wù)。

具體說來，城市網(wǎng)格化管理就是運用數(shù)字化、信息化手段，依托現(xiàn)代信息網(wǎng)格技術(shù)，借助現(xiàn)代信息技術(shù)手段的運用，將城市管理轄區(qū)按照一定的標準劃分成為單元網(wǎng)格，以事件為管理內(nèi)容，以處置單位為責(zé)任人，通過網(wǎng)格化管理信息平臺，實現(xiàn)市區(qū)聯(lián)動、資源共享的一種城市社區(qū)管理和社區(qū)服務(wù)新模式。網(wǎng)格化治理在其基本理念上也是與“無縫隙政府”一樣致力于突破現(xiàn)有行政組織的“碎片化”狀況，推動政府行政力量下沉，發(fā)揮社會組織作用，促進政策執(zhí)行、公共服務(wù)和行政執(zhí)法的無縫對接。

近年來，在我國基層服務(wù)型政府過程中，以北京、江蘇、廣東為代表的一些地區(qū)在基層治理實踐中積極推進網(wǎng)格化治理體系建設(shè)，取得了明顯的成效。

治理邏輯

南京市棲霞區(qū)仙林街道是棲霞區(qū)委、區(qū)政府所在地，南京大學(xué)、南京師范大學(xué)等12所高校在此辦學(xué)，有住宅小區(qū)35個，作為一個由農(nóng)林場圃轉(zhuǎn)型而來的新型城市街道，城市管理頭緒多、難度大、要求高。如何讓一流的規(guī)劃、一流的建設(shè)配上一流的城市管理，對街道來說責(zé)任重大，也是個重大課題。

回顧仙林街道的網(wǎng)格化治理探索之路，我們發(fā)現(xiàn)，改進基層一線的社會治理方式，實現(xiàn)從網(wǎng)格化管理到網(wǎng)格化治理的轉(zhuǎn)變，突破權(quán)力運行封閉化的僵化思維，實現(xiàn)依法治權(quán)、依法公開、信息共享，是其具有自身特色的治理邏輯思路。

在堅持系統(tǒng)治理的理念下，加強黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會各方面積極參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動?？倲埲?、協(xié)調(diào)各方既是黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)能的核心表現(xiàn)，也是黨的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的具體要求。特別是十八大以來從嚴治黨、懲治腐敗的扎實推進，被視為“最大的社會治理”。

網(wǎng)格化治理作為一種元治理意味著必須有堅強的權(quán)威引領(lǐng)。在當今世界上，治理失敗的一個重要原因就是忽視甚至否定國家和政府在國家治理體系中的權(quán)威性地位和作用，從而導(dǎo)致難以達成共同的目標。

實施網(wǎng)格化治理，意味著在信息公開和信息共享的基礎(chǔ)上，促進政府公共權(quán)力運行公開化，實現(xiàn)治理的法治化、民主化、透明化和責(zé)任性。網(wǎng)格化管理的突出優(yōu)勢在于其社會控制功能、信息傳遞功能和社區(qū)服務(wù)功能等方面，但是在網(wǎng)格化管理的背景下，行政責(zé)任下沉多于行政資源，對秩序的控制限制了社會活力，行政力的擴張還可能導(dǎo)致基層政權(quán)內(nèi)卷化，加重社區(qū)治理的行政化和科層化色彩。

南京市棲霞區(qū)仙林街道探索以培育社區(qū)黨員志愿者和積極分子，以社區(qū)黨組織和社區(qū)共同體的建設(shè)來型塑“去行政化”的網(wǎng)格化治理，使社區(qū)中的各種政治權(quán)力和社會權(quán)力之間形成有機互動的結(jié)構(gòu)性治理機制，在黨組織的引導(dǎo)和志愿者的帶動下，社區(qū)群眾的自我管理、自我服務(wù)意識也在“去行政化”的居民自治過程中得到了明顯的提高。

實際上，網(wǎng)格化管理是有其權(quán)力效應(yīng)的，但是這種權(quán)力效應(yīng)要通過對于基層一線街頭執(zhí)法權(quán)力運行的監(jiān)督和控制使其服務(wù)于公共組織的公共目標和人民群眾的公共利益。從網(wǎng)格化管理到網(wǎng)格化治理，意味著不同治理主體同樣會由于授權(quán)、互動和自由裁量而獲得權(quán)力效應(yīng)。網(wǎng)格化管理甚至實現(xiàn)了權(quán)力的生產(chǎn)性擴充，即在不擴張各部門權(quán)力的基礎(chǔ)上，以增設(shè)信息中轉(zhuǎn)機制的方式巧妙地優(yōu)化權(quán)力運作，增進了社會總體福利。

在基層一線的街頭空間中通過網(wǎng)格化治理使其權(quán)力清單公開化、服務(wù)路程公開化，最終實現(xiàn)權(quán)力運行過程公開化，從而使其手上的組織授權(quán)、政策資源和執(zhí)法自由裁量權(quán)都能夠得到有效的內(nèi)外監(jiān)管與監(jiān)督。

協(xié)同與協(xié)商

網(wǎng)格化治理作為一種協(xié)同治理模式，內(nèi)在地要求堅持政府主導(dǎo)與社會協(xié)同相結(jié)合。堅持政府負責(zé)是建設(shè)責(zé)任政府的必然要求。其基本路徑是科學(xué)配置全社會治理的治權(quán)，構(gòu)建協(xié)同治理的格局。合作治理更強調(diào)參與主體的平等地位，但相比而言，協(xié)作是較合作更高形態(tài)的組織間關(guān)系。

構(gòu)建政府與社會協(xié)作平臺，使社會組織在治理中獲得合法性、生存資源及活動空間，同步推動國家能力特別是服務(wù)能力獲得建設(shè)性的增長，在此過程中，應(yīng)當基于權(quán)責(zé)一致原則，重視責(zé)任的同步配置，促使參與治理者規(guī)范行使治權(quán)，并且使權(quán)力行使過程公開化。

同時，加強對權(quán)力運行過程的監(jiān)督。從這個意義上說，基層一線社會治理中要創(chuàng)新具有實效性的用以規(guī)范街頭官僚權(quán)力運行的具體制度，深化落實服務(wù)行政和執(zhí)法行政權(quán)力運行公開化的具體措施。把基層一線街頭服務(wù)行政和執(zhí)法行政的依據(jù)、條件、程序、結(jié)果等直接置于人民群眾的監(jiān)督之下，增強辦事的透明度，提高辦事效率，優(yōu)化政務(wù)環(huán)境，使基層社會治理過程“行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公開透明、廉潔高效”。實施網(wǎng)格化治理，尋求制度創(chuàng)新，就是要將官權(quán)力關(guān)進制度的籠子里。

網(wǎng)格化治理作為一種民主治理，倡導(dǎo)多元主體的主動參與。公民參與社會治理是國家治理民主化的題中應(yīng)有之義，其基本要求就是要堅持以人民為中心這一基本立場，一切為了人民，一切依靠人民。要注重通過政府放權(quán)、社會賦權(quán)，提升社會成員作為“社會人”的能動力。

網(wǎng)格化治理民主化的一個重要方面就是要暢通民主渠道，開展基層協(xié)商，推進城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商制度化、規(guī)范化和程序化。為此，在進一步加強網(wǎng)格化治理的平臺建設(shè)和體制機制建設(shè)的同時，還要大力推進網(wǎng)格化治理的隊伍建設(shè)步伐，逐步解決隊伍建設(shè)中存在的各種問題，不斷提高基層一線綜治隊伍的整體素質(zhì)以及網(wǎng)格人員的教育培訓(xùn)、管理使用和待遇保障。

（作者單位：南京師范大學(xué)地方政府治理創(chuàng)新研究中心）