寨管委：鄉(xiāng)村治理的有效形式及其運行邏輯研究
——以黔東南丹寨縣寨管委為例

(貴州民族大學 貴州 貴陽 550000)

一、問題的提出

十九大報告指出，“推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調節(jié)、居民自治良性互動”。[1]鄉(xiāng)村治理體系是基層治理的重要內容，是國家治理體系的重要構成部分。學界對基層治理中研究主要是治理主體、治理規(guī)則和治理單元。無論是治理主體，還是治理規(guī)則、治理單元都是構成基層治理的重要內容，不可拆分。學界對于村民自治有效形式的探索，近年來取得豐碩的成果。其主要成果集中在以下幾個方面。一是村民自治的理論研究。對于村民自治的理論研究，主要學者是鄧大才。他認為有效形式的實踐需從五大條件和二大準則來構建，其中兩大標準是參與約束和能力約束，五個原則是產(chǎn)權相同、利益相關、血緣相連、文化相通、地域相近[2]47。徐勇認為家戶制是中國村民自治的社會基礎。二是村民自治有效形式的相關條件研究。對于村民自治有效形式的實施條件，主要集中在制度規(guī)則、組織建設、主體、利益的研究。三是村民自治的路徑研究。牛磊(2015)指出應不斷完善村民自治制度，提升農(nóng)民自治的組織意識，實現(xiàn)村民自治組織的內外系統(tǒng)的互動，加強對村民自治制度的理論研究，建立村民自治制度的長效機制。[3]46黨中央從2014 年開始，連續(xù)四年中央一號文件都明確提出“開展以村民小組、自然村為基本單元的村民自治試點工作”[4]，使得鄉(xiāng)村治理的有效性得以保障，各種形式的鄉(xiāng)村治理形式得以形成。貴州黔東南丹寨縣在探索寨委會的鄉(xiāng)村治理過程中，同樣實現(xiàn)了治理單元的下沉。那么，丹寨縣是如何構建寨委會，又是如何實現(xiàn)基層的有效治理的，治理過程中存在怎樣的運行邏輯，筆者試圖加以探究。

二、村委會到寨管委：歷史與發(fā)展

(一)建國以前——傳統(tǒng)農(nóng)村村落

傳統(tǒng)的農(nóng)村村落是以地緣、血緣、宗族關系自然形成的村落，具有共同的文化、生活習俗，是一種文化共同體。它同時具有簡單而明晰的社會功能，包括農(nóng)耕、治安防衛(wèi)、祭祀、婚喪嫁娶以及農(nóng)民的思想道德和共同規(guī)范的培養(yǎng)。在政治上，它與國家政權有著天然的鴻溝，其自治性的特點非常明顯。由于國家干預較少，所以在傳統(tǒng)中國的農(nóng)村社區(qū)，形成了整個社會的整合是以家族宗族層次為主，從而使國家和社會在社會整合中的作用被“同質化”了，他們對于人民施加的各種政策和影響必須通過家族宗族村落共同體來執(zhí)行，這種非直接的作用，造成了國家與社會功能的弱化。清末以后，國家加快了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建設，重建鄉(xiāng)土加快了農(nóng)村社區(qū)納入國家制度性規(guī)劃體系的進程。

(二)建國以后——行政體制下的生產(chǎn)小隊

建國以后，對農(nóng)村的社會主義改造，農(nóng)村集體化和人民公社制度的建立，使農(nóng)民的生活和工作都是以人民公社為共同體。國家通過行政手段，對農(nóng)村社會進行了全面的重建，打破了以家族宗族為主的傳統(tǒng)村落治理模式。以國家行政手段為主的權力滲透，弱化了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社區(qū)的血緣關系、地緣關系，而形成了以國家垂直行政權力為主導的農(nóng)村村落的治理模式。20世紀70年代，人民公社制度的廢除，使建立在人民公社制度上的集體經(jīng)濟和政治制約為基礎的基層組織或共同體也隨之解體。

(三)改革開放以后——行政村

改革開放之后，人民公社體制在承包到戶的撬動下逐步解體。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實施，賦予農(nóng)民經(jīng)濟上和生產(chǎn)上的自主性，農(nóng)民進一步弱化了集體或社區(qū)的功能。村委會的設立，形成了鄉(xiāng)村治理的村民自治模式。村民自治，即農(nóng)民自我組織、自我管理和自我服務，實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的有序管理。隨后，在城鎮(zhèn)化建設的進程中，部分地方開始了合村并組。在合村并組的過程中，部分村組規(guī)模不斷擴大， 村民自治的基本單元規(guī)模也由“小”變“大”。村民自治基本單元的擴大，導致了兩個直接后果。一是集體行動困難，二是管理幅度擴大。與自然村不同，行政村地域面積較大，人口數(shù)量較多。合村并組之后，村干部數(shù)量減少，還有部分村民小組長被撤銷，使得只有幾名干部管理幾百人甚至上千人，其管理幅度和規(guī)模都大大超過以往，也加大了管理的難度，鄉(xiāng)村治理中的村民自治陷入困境。

(四)2005年以來——探索多種形式的村民自治形式

農(nóng)業(yè)稅的取消，國家對農(nóng)村開始大力實施惠農(nóng)政策，使國家與村民之間的關系發(fā)生了根本性的變化。從必須上交的“農(nóng)業(yè)稅”到國家不斷推行的“惠農(nóng)”政策，使村民更迫切的想要參與鄉(xiāng)村治理，以為自己爭取更多利益。這也進一步激發(fā)了村干部與村民之間的沖突和矛盾，村干部的權力不斷膨脹，也引來村民更多的逆反心理。鄉(xiāng)村行政治理的方式，使村民自治陷入困境。為了解決村民自治以及鄉(xiāng)村治理中面臨的問題，部分地方開始探索村民自治的有效形式，如湖北秭歸縣的村落自治。2014年1月，中央一號文件提出：“探索不同情況下村民自治的有效實現(xiàn)形式，可開展以社區(qū)、村民小組為基本單元的村民自治試點?！盵5]為村民自治的實踐提供了政策依據(jù)，由此各地開始了對村民自治形式的積極探索。

三、寨管委：鄉(xiāng)村治理的有效實踐

(一)丹寨縣基本概況

丹寨縣轄6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和1個省級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，共91個村(居)總人口16.63萬人，建制村中有黨組織476個共3600名黨員，縣境內多民族聚居，有苗、漢、水、布依等18個少數(shù)民族，其中苗族占總人口的85.57%。全縣絕大部分村民以自然寨形式聚居，一個村少則2至5個自然寨，多達10余個，一個寨為一個小組。長期以來，丹寨縣在基層組織建設中重抓村級組織建設，對村民自治的管理和引導相對薄弱，因此村內普遍存在著各自然寨、村民小組管理不到位甚至無人管的現(xiàn)象，村民管理難度較大。2013年12月，丹寨縣啟動并村工作后，加強村級管理，填補村級管理“真空”，實現(xiàn)村民自治，著力解決服務群眾最后一公里，成為黨委政府亟待解決的難題。

(二)“寨管委”：基層管理模式的實踐

2016年6月，丹寨縣開展了“寨管委”試點，用于解決對基礎設施、紅白理事、民兵應急、環(huán)境衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等公共問題。

1.建立規(guī)則——因地制宜，制定規(guī)則。為使寨管委正常運轉，制定《寨管委成員聯(lián)系農(nóng)戶制度》、《寨管委“一事一議”制度》、《寨管委民主評議制度》、《片區(qū)黨務、寨務、財務公開制度》等規(guī)章制度，實行寨管委與村支兩委聯(lián)席會議、寨管委會議、村民大會的方式開展民主議事、民主評議、民主決策。

2.構建管理體系——構建鄉(xiāng)村四級管理模式。結合村民自治，建立了村黨總支→村民委員會→寨管委→理事小組四級管理模式。對有2個以上村民小組的片區(qū)或自然寨，統(tǒng)籌建立寨管委。中心村黨總支負責管理全村工作，并對村民委員會和下一級黨組織進行領導、督導、指導；村民委員會則負責對下一級寨管委所進行的工作進行指導、督導；片區(qū)、自然寨、村民組黨組織在接受村黨總支的領導的同時，又對同級的寨管委進行領導和指導。寨管委在村“兩委”的雙重領導和指導下開展工作，構建層層負責、層層治理、不留盲區(qū)、便于辦事的農(nóng)村基層組織管理服務網(wǎng)絡。

3.人力資源的配置——選干部。寨管委人員配置上，從片區(qū)村、組干部中自主推選寨管委委員。寨管委一般設主任1名，委員3-5名，村民代表若干，村民代表由村民按5-15戶推選1名。截至目前，丹寨縣共選配寨管委主任152人，委員和下設小組長506人。其中，寨管委主任由村(居)黨支部書記、副書記兼任14人，村(居)主任、副主任兼任21人，由村文書兼任12人，由綜治安監(jiān)兼任15人，由村民小組長兼任40人，由七大組織成員兼任25人，由村民選舉產(chǎn)生25人。

4.公共資源的配置——定場所。寨管委利用并村遺留下來的活動室、村組干部家或租借房屋等進行辦公。在152個寨管委中，落實辦公場地132個，其中利用并村后遺留下來活動室辦公的有64個，在村組干部家辦公有68個。

5.構建服務網(wǎng)絡——提供公共服務。寨管委每周確保有村干部和寨管委成員值班2天以上，村寨組干部利用便民服務點、遠程站點為民辦事，開展“代辦服務”，在各村啟動宅基地審批、計生證明、合醫(yī)繳費、電費、電話費收繳等網(wǎng)上代辦業(yè)務，方便群眾辦事。

6.化解矛盾糾紛——解決基層矛盾訴求。并村后，大部分村民不熟悉村干部，村兩委把村“九大組織”負責人姓名、照片、職務、聯(lián)系方式等信息制作成“便民利民服務牌”，在本村各自然寨、村民組等進行公開，及時接受村民的各種訴求，并根據(jù)實際情況加以溝通。

四、寨管委：鄉(xiāng)村治理的運行邏輯

丹寨縣在并村以后，在鄉(xiāng)村治理探索了“寨管委”這一模式，有效化解了鄉(xiāng)村規(guī)模過大，村干部不能進行有效管理的困境。那么丹寨縣“寨管委”無疑是社會治理重心向基層下移的實踐。那么，它是如何實現(xiàn)政府治理與社會調節(jié)、居民自治良性互動？

(一)治理主體——單一轉向多元

密爾指出：“一切政府的活動，只要不是妨礙而是幫助和鼓舞個人的努力與發(fā)展，那是不厭其多的?！盵6]125長期以來，政府都是以主導者的角色出現(xiàn)，但周圍環(huán)境悄然發(fā)生變化的時候，政府還沒有來得及調整自己的主導地位、服務方式。但丹寨縣卻自主的改變了這一治理方式，擯棄了行政傲慢的態(tài)勢，放下身段，走向“政府服務”。不僅如此，治理主體也開始了從一元向多元的轉變。改變了農(nóng)村治理單純依靠村委會的單一治理模式，構建了村委會——寨管委的多層治理模式，從而使治理主體從單一轉向多元，從而使村委會以小村委治理大村落的模式得到改觀，化解了村落規(guī)模大，村委會難以管控的困境。

(二)治理方式——公共服務者

寨管委作為村委會治理模式下的又一治理主體，不僅是組織上的重新建構，更從實質上為村民服務，承擔著公共服務的角色。如寨管委在下設的村寨組設立便民服務點、遠程站點為民辦事，開展各種“代辦服務”，在各村啟動宅基地審批、計生證明、合醫(yī)繳費、電費、電話費收繳等網(wǎng)上代辦業(yè)務，方便群眾辦事。這些公共服務解決了公共服務需求，使寨管委“名副其實”，而不是一個空架子，而是實實在在為村民提供公共服務的組織。公共服務是村民所需的基本服務，政府起到總體的領導與管理，村委會居于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與寨委會中間一級，承接合理分配來自上級政府對鄉(xiāng)村建設的各項資源和生產(chǎn)引導工作，寨管委作為村落最為基層的組織，則與群眾直接溝通，執(zhí)行相關政策，從而使村一級的公共服務得以及時有效的惠及村民群眾，提升了鄉(xiāng)村治理效果。

(三)制度的合法性——有效規(guī)則

鄉(xiāng)村治理最大的問題是合法性，黨和國家在推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的同時，其治理方式是否合理、合法，也是依法行政的重要關注點。而丹寨縣一開始就構建了合理的規(guī)則，使各方行為都在規(guī)則范圍內。如制定《寨管委成員聯(lián)系農(nóng)戶制度》、《寨管委“一事一議”制度》、《寨管委民主評議制度》、《片區(qū)黨務、寨務、財務公開制度》等規(guī)章制度。制度的建立，在頂層設計上加以完善，從而使政策本身具有合法性，其執(zhí)行者的行為才具有合法性。而制度是保障行動合法的前提，丹寨縣寨管委相關制度的構建，完善了治理規(guī)則秩序的建構，使鄉(xiāng)村治理從無序進入有序，從無法可依進入到有法可依。

(四)資源的優(yōu)化配置

資源的優(yōu)化配置是集中最小的資源，發(fā)揮最大的優(yōu)勢。不僅要解決物質上的資源配置，還要解決人力上的資源。鄉(xiāng)村治理中解決辦公場所，是最基本的屬地資源。無法提供辦公場所，則意味著提供公共服務的場域不存在。寨管委利用遺留下來的活動室、村組干部家或租借房屋等進行辦公，解決了提供公共服務所需的場所，構建了公共服務的場域。寨管委人員配置上，從片區(qū)村、組干部中自主推選寨管委委員。寨管委一般設主任1名，委員3-5名，村民代表若干，村民代表由村民按5-15戶推選1名。截至目前，丹寨縣共選配寨管委主任152人，委員和下設小組長506人。

(五)建立有效的矛盾化解機制

鄉(xiāng)村治理中，建立有效的矛盾化解機制，對于解決群眾問題，化解群眾積怨，是必要的，也是必須的。民主積怨若不能及時有效的解決，不能化解在萌芽狀態(tài)，有可能引起其他社會問題。丹寨縣村兩委把村“九大組織”負責人姓名、照片、職務、聯(lián)系方式等信息制作成“便民利民服務牌”，在本村各自然寨、村民組等進行公開，及時接受村民的各類訴求，并根據(jù)實際情況加以溝通。不僅可以通過有效的溝通及時化解村民矛盾糾紛，還增進了村民與干部之間的感情，從而更有效的推進了各項工作的順利開展，實現(xiàn)了良性互動，促進了美麗鄉(xiāng)村的建設。

五、結論與討論

當下，黨和國家大力推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村治理也是國家治理體系中的重要部分，各地方都積極探索不同形式來推進鄉(xiāng)村建設，鄉(xiāng)村治理的運行模式也豐富多樣。丹寨縣鄉(xiāng)村治理的有效實踐，是鄉(xiāng)村治理的積極探索。政府通過建設基層黨組織，構建鄉(xiāng)村治理框架，完善公共事務服務體系發(fā)揮其中軸用發(fā)揮著中軸作用，村民在政府的積極引導下，實現(xiàn)村民由疏于自治到積極參與的轉變，政府施政方式實現(xiàn)由傳統(tǒng)政府管理到政府引導、社會治理的轉變。但無論是何種形式的鄉(xiāng)村治理模式，其治理主體也趨向多元化，治理方式也從治理轉向服務，公共服務作為鄉(xiāng)村治理者所必須提供的核心內容，也應該通過制度化和資源的優(yōu)化配置來實現(xiàn)。最后，矛盾糾紛的化解機制，作為構建良性互動的模式，是鄉(xiāng)村治理中不可缺少的組成部分。