檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟制度研究
——以湖南省C市檢察機(jī)關(guān)為例

(湖南工業(yè)大學(xué) 湖南 株洲 412007)

依據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)作出的修改民事訴訟法、行政訴訟法的決定，2017年7月1日起，我國(guó)全面實(shí)施檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，從而確立了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。這無(wú)疑是深入貫徹落實(shí)司法體制改革的重要要求，對(duì)于保障國(guó)家和集體的公共利益，促進(jìn)依法行政，進(jìn)一步嚴(yán)格執(zhí)法的重要舉措。

一、檢察行政公益訴訟概述

根據(jù)《行政訴訟法》第二十五條規(guī)定：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！痹撔薷臉?biāo)志著行政公益訴訟制度在我國(guó)的初步建立。

根據(jù)《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》《檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南(試行)》等規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)立案后，應(yīng)在三個(gè)月內(nèi)辦理終結(jié)，特殊情況下報(bào)經(jīng)檢察長(zhǎng)可延長(zhǎng)一個(gè)月。若發(fā)現(xiàn)負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采取訴前程序，向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其履行職責(zé)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在兩個(gè)月內(nèi)依法履行職責(zé)，并書(shū)面回復(fù)。行政機(jī)關(guān)兩個(gè)月內(nèi)未履職到位或不履職，檢察機(jī)關(guān)可依法提起行政公益訴訟。

二、行政檢察公益訴訟開(kāi)展情況及遇到的問(wèn)題

為便于研究，筆者選取湖南省C市檢察機(jī)關(guān)為例。2017年7月至2018年底，C市檢察機(jī)關(guān)共梳理生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓、英烈權(quán)益保護(hù)等五大領(lǐng)域的公益訴訟案件線索999條，立案667件，辦結(jié)133件。在辦案中發(fā)現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟存在以下問(wèn)題：

(一)案件線索收集難。一是線索收集渠道狹窄。從目前檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件線索的來(lái)源來(lái)看，一方面是以反控申、公訴、偵監(jiān)、民行等檢察工作中發(fā)現(xiàn)為主線，推動(dòng)信息共享、監(jiān)督聯(lián)動(dòng)；另一方面是借助“兩法銜接平臺(tái)”作用，加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)聯(lián)系協(xié)作、互通有無(wú)，但這兩方面都反映出檢察機(jī)關(guān)拓寬線索渠道在現(xiàn)實(shí)中存在一定的局限性?？梢?jiàn)，實(shí)踐中缺乏專(zhuān)門(mén)的行政公益訴訟的案源發(fā)現(xiàn)機(jī)制，導(dǎo)致行政公益訴訟相關(guān)的社會(huì)知曉度也不高。從目前檢察機(jī)關(guān)工作來(lái)看，案件主要集中在國(guó)土部門(mén)、環(huán)境保護(hù)部門(mén)，案源單一、面窄，也是辦案的一大困惑。二是“公共利益”的內(nèi)涵和外延把握難。行政公益訴訟案件涉及領(lǐng)域?qū)I(yè)性強(qiáng)、復(fù)雜敏感、社會(huì)關(guān)注度高，檢察機(jī)關(guān)在對(duì)收集來(lái)的線索進(jìn)行界定甄別更加難，這不僅需要牢牢把握“公共利益”這一核心的內(nèi)涵和特點(diǎn)，避免公益訴訟被濫用，還要避免選擇性訴訟的問(wèn)題。但是，“公共利益”這一概念是典型的不確定法律概念，司法界眾說(shuō)紛紜，其內(nèi)涵和外延很難進(jìn)行規(guī)范性描述，實(shí)踐中更難以把握，極難操作，直接影響檢察機(jī)關(guān)對(duì)線索的收集與研判。三是地方保護(hù)主義阻礙勢(shì)力強(qiáng)大。若檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟后，相關(guān)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人面臨的是免職追紀(jì)，相關(guān)行政單位面臨的是整改問(wèn)責(zé)，一些部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)存在單位面子觀念和怕影響單位形象，有的抵制民行部門(mén)調(diào)查取證，收集案件線索。

(二)行政公益訴訟調(diào)查取證難。一是法律規(guī)定范圍不明確，調(diào)查核實(shí)權(quán)行使邊界難以確定。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟作為一種新的訴訟模式和訴訟機(jī)制，在司法改革的整體框架下尚未形成系統(tǒng)化的理論體系，也有待提出相應(yīng)的立法建議。二是程序性保障措施缺乏。目前檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政公益案件取證既無(wú)強(qiáng)制措施也無(wú)救濟(jì)方式，可見(jiàn)調(diào)查核實(shí)權(quán)不具有剛性法律強(qiáng)制力，這就導(dǎo)致在利益博弈較為尖銳的行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)僅僅通過(guò)“檢察建議”的方式難以有效破解行政機(jī)關(guān)和當(dāng)事人不予配合的難題。三是調(diào)查核實(shí)手段單一。目前大都通過(guò)調(diào)閱、復(fù)制相關(guān)行政執(zhí)法卷宗、詢(xún)問(wèn)相關(guān)人員進(jìn)行，而很少采取委托鑒定、評(píng)估、審計(jì)和收集書(shū)證、物證、視聽(tīng)資料等方式，直接影響了案件中損害結(jié)果認(rèn)定以及損害結(jié)果與行政行為的因果關(guān)系認(rèn)定。

(三)涉及國(guó)家和社會(huì)公共利益受侵害的證據(jù)認(rèn)定難。檢察機(jī)關(guān)從其職能和性質(zhì)來(lái)看，在提起行政公益訴訟時(shí)代表國(guó)家和社會(huì)公共利益，行使程序意義上的訴權(quán)，但是目前何謂“社會(huì)公共利益”，法律、法規(guī)乃至司法解釋都未予明確，學(xué)界亦存在分歧。因此，立法的空白、學(xué)界的爭(zhēng)論，導(dǎo)致難以認(rèn)定涉及國(guó)家和社會(huì)公共利益是否受到侵害。

(四)“檢察建議”的內(nèi)容和公益訴訟請(qǐng)求相互匹配難。實(shí)踐中，檢察建議的可操作性不強(qiáng)，不易指出解決問(wèn)題的關(guān)鍵點(diǎn)和切入點(diǎn)，容易出現(xiàn)過(guò)于原則和空泛的問(wèn)題，不利于行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)或履行職責(zé)，使得訴訟請(qǐng)求難以明確，行政機(jī)關(guān)履職到位及整改到位的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定難。

(五)檢察隊(duì)伍行政公益訴訟專(zhuān)業(yè)性不強(qiáng)。公益訴訟案件所需證據(jù)專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、涉及面廣，調(diào)查核實(shí)獲取證據(jù)的難度較大，而檢察人員尚未適應(yīng)公益訴訟證據(jù)廣泛性、專(zhuān)業(yè)性等要求，業(yè)務(wù)能力尚不能完全適應(yīng)調(diào)查核實(shí)需要，相關(guān)工作開(kāi)展難度非常大。

三、完善檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟制度的對(duì)策

針對(duì)C市實(shí)踐中遇到的問(wèn)題和困難，筆者提出如下建議：一是提高對(duì)行政公益訴訟的重視程度。把公益訴訟工作列為“一把手”工程，由檢察長(zhǎng)親自抓，要主動(dòng)積極爭(zhēng)取地方黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府支持和人大的監(jiān)督，要建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府掛帥、檢察機(jī)關(guān)具體負(fù)責(zé)的公益訴訟工作格局。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)還要主動(dòng)向人大匯報(bào)公益訴訟工作進(jìn)展情況，積極爭(zhēng)取人大作出專(zhuān)項(xiàng)決議，以促進(jìn)工作順利開(kāi)展。二是準(zhǔn)確把握檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督的定位。首先，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督應(yīng)是全面監(jiān)督。其次，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益負(fù)有法律救濟(jì)職責(zé)，法律也應(yīng)在這一定位上賦予其相應(yīng)的職權(quán)。再次，檢察機(jī)關(guān)要處理好與其他公益保護(hù)主體之間的關(guān)系。公益保護(hù)是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要社會(huì)各方共同努力，不僅需要行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)通過(guò)行使各自職權(quán)進(jìn)行保護(hù)，也需要公民、法人、社會(huì)組織等社會(huì)主體的積極參與。三是加大辦案配合協(xié)作力度。加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)一體化辦案機(jī)制建設(shè)，發(fā)揮各個(gè)部門(mén)的職能優(yōu)勢(shì)，形成一支復(fù)合型的調(diào)查隊(duì)伍。四是加大公益訴訟裁判執(zhí)行監(jiān)督力度。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)行生效判決的監(jiān)督，當(dāng)行政機(jī)關(guān)對(duì)法院判決沒(méi)有執(zhí)行到位時(shí)，檢察機(jī)關(guān)收到判決書(shū)后如果就此止步,那就沒(méi)有解決根本問(wèn)題，也沒(méi)有真正發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的實(shí)效。四是切實(shí)加強(qiáng)辦案力量和提高干警素能。充實(shí)行政公益訴訟辦案力量，提高業(yè)務(wù)素能，建立與專(zhuān)家聯(lián)系的專(zhuān)用渠道。