我國民辦養(yǎng)老機構“用地難”問題的協(xié)同應對

(中央民族大學 北京 100081)

一、“老齡化”與養(yǎng)老“用地難”

《中華人民共和國老年人權益保障法》規(guī)定，60歲以上為老年人。預計到2020年，我國的老年人口將達到2．43億，2025年將突破3億，那時，我國60歲及以上老年人口占總人口的比例將超過20%，65歲及以上老年人口比例將達到14%左右，進入到深度老齡化社會。這意味著我國社會結構會隨著老年群體的增加而發(fā)生改變，由此將引發(fā)相關服務和產(chǎn)業(yè)的需求，并帶動養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展壯大，給市場帶來發(fā)展機遇，引發(fā)新的經(jīng)濟增長點和社會福利提升。人口和社會經(jīng)濟發(fā)展水平已經(jīng)迫切需要養(yǎng)老機構的相應發(fā)展，為老齡人口提供服務，滿足老齡人口需要，涵蓋衣、食、住、行、醫(yī)以及精神文化等方面需求越來越要求養(yǎng)老機構在基礎設施和配套服務上做出更大的便利性改進。

但是養(yǎng)老機構自身的特殊性使其生存發(fā)展與政府政策密切相關，體現(xiàn)在養(yǎng)老機構發(fā)展與政府政策的銜接上。老齡化社會問題復雜，涉及面廣，老齡群體的生活質量會影響到社會的穩(wěn)定。老齡問題解決的好壞反映了一個社會的文明程度。我國人口眾多，城鄉(xiāng)差異、地區(qū)差異明顯，老齡群體中還存在保障程度的差異。我國 “跑步進入老齡社會”是很多人都能看到的現(xiàn)實。有限的公辦養(yǎng)老院資源，遠遠不能滿足群眾的需求。國家多次提倡鼓勵民辦養(yǎng)老院發(fā)展，彌補公辦養(yǎng)老院資源不足的狀況，而部分民辦養(yǎng)老機構的發(fā)展在當下的行政體制下也是困難重重。

近些年來，民辦養(yǎng)老機構發(fā)展的速度也并不快。我目前，一個公認的現(xiàn)狀是，中國養(yǎng)老服務設施普遍存在用地難題。一方面，一些養(yǎng)老服務設施雖然地處城區(qū)，但由于用地限制，缺乏擴建或改造的余地，導致出現(xiàn)床位少、空間少、入駐需要排隊的現(xiàn)象，遠遠不能滿足市場需求。另一方面，由于缺乏規(guī)劃保障，許多養(yǎng)老服務設施不得不建在位置偏僻、交通不便的郊區(qū)，不同程度地存在入住率低、效益低等問題。第三，民辦養(yǎng)老服務設施基本上無法取得劃撥用地，只能通過出讓的方式獲取，結果過高的地價使得大多數(shù)民間資本望而卻步，嚴重影響了養(yǎng)老服務設施的供給。

二、協(xié)同治理與養(yǎng)老“用地難”

協(xié)同的主要涵義在于協(xié)調多個不同資源或者個體，使其能共同完成某一目標的過程或能力。羅斯朗認為，治理主體的關系在實踐中有多種可能性，可以是協(xié)商、互助、合作等正向的關系，也可以是矛盾、沖突、疏離等負向的關系。各個主體之間的正向關系多用協(xié)同治理來表達。進一步來說，協(xié)同強調的是治理主體的關系范疇，指涉的是不同的主體為了實現(xiàn)一致的目標而采取共同的行動。協(xié)同治理的過程即尋求有效治理結構的過程，在這一過程中，各個利益主體建立在信任的基礎上，開展廣泛的合作。本文所研究的民辦養(yǎng)老機構用地難的問題，正是多方復雜的社會因素所導致的，各種利益矛盾遲遲難以緩和，問題的整治得不到有效落實。在協(xié)同治理的指導下，有利于探求解決之道，推動社會各方的共同努力，為民辦養(yǎng)老機構的用地難問題尋求良方。

三、“用地難”的協(xié)同應對

從社會治理角度看，目前社會養(yǎng)老工作主要是政府的單向推動，即使政府通過購買服務的養(yǎng)老工作，其背后依然是政府。如各地的養(yǎng)老院、老年公寓、康復中心等服務機構，不僅服務對象有限，很大意義上看還是政府的意志力與推動力在起作用，其間協(xié)同合作的特征不明顯。針對社會養(yǎng)老問題的特殊性，需要從協(xié)同治理視角，通過整合、協(xié)同制度性支持與康復性、專業(yè)性、技術性扶持等多種手段來構成一個系統(tǒng)的實施體系。

(一)政府加大制度供給

要解決養(yǎng)老用地難的問題，主要還需要政府加大引導力度和支持力度。其一，政府應當加強制度保障。做好社會調查工作，充分了解現(xiàn)有的養(yǎng)老機構用地難的現(xiàn)狀，了解背后的各種復雜的影響因素，著力推進政策制定和規(guī)章制度的出臺實施，有效的規(guī)范各部門的責任、規(guī)范市場行為。其二，政府要適度的給予部分運行艱難的養(yǎng)老機構以資源上的扶持，推進對民辦養(yǎng)老機構公共資助，通過補助投資、貸款貼息、運營補貼、購買服務等方式，支持社會力量舉辦養(yǎng)老機構。

(二)官民監(jiān)督一體化

“政策一大堆，落實難到位”，是不少養(yǎng)老機構在創(chuàng)立、運行中面臨的窘境，因此加強監(jiān)督管理是極為關鍵的一步?？梢越⑵痧B(yǎng)老院等機構及從業(yè)人員黑名單制度和準進、退出機制，實施監(jiān)管信息常態(tài)化披露，但是對于做得好的養(yǎng)老機構應當予以表揚和支持，隨時關注養(yǎng)老機構的需求讓政府在安排新增用地指標時適當向養(yǎng)老領域傾斜，有序的、適度的擴大用地供給。

其次，鼓勵和加強社會監(jiān)督。在緩解“用地難”方面，2013年的國務院意見就責成國土資源部盡快“制定支持發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的土地政策”。民政部相關負責人也同時表示，隨著支持發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的土地政策的出臺，養(yǎng)老方面的土地供應瓶頸有望逐步破除。但是要真正在地方不斷落實還是需要社會力量多加強監(jiān)管和積極反映情況。目前，迫于社會的監(jiān)督機制的壓力，已有部分地方將對養(yǎng)老機構的建設用地供應情況納入地方績效考核的指標之列，這是一大改進，也值得在不同地方政府間因地制宜的推廣。只有，政府相關部門和社會公眾力量擔當起應有的監(jiān)管責任，政策才能真正落地生根，破除養(yǎng)老建設用地難的問題才指日可待。

(三)民間組織的捐助

民間組織應當正視民間的養(yǎng)老機構的用地難問題，自發(fā)的承擔公民社會的義務，為養(yǎng)老機構進行慈善資金資助、建設資源捐助，主動提供建設服務、尋找建設用地，為養(yǎng)老機構設施建設用地提供實際的幫助。也可以整合閑置資源，將城鎮(zhèn)中廢棄的廠房、醫(yī)院等，事業(yè)單位改制后騰出的辦公用房，鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調整后的辦公樓，以及轉型中的黨政機關和國有企事業(yè)單位舉辦的培訓中心、療養(yǎng)院及其他具有教育培訓或療養(yǎng)休養(yǎng)功能的各類機構等，經(jīng)過一定的程序，整合改造成養(yǎng)老機構、社區(qū)居家養(yǎng)老設施用房等養(yǎng)老服務設施，使老年人就近就獲得養(yǎng)老服務，建成以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為補充、醫(yī)養(yǎng)結合的多層次養(yǎng)老服務體系。