信賴保護(hù)原則在行政指導(dǎo)中的適用問(wèn)題研究

(海南大學(xué) 海南 ?？?570203)

行政指導(dǎo)是指行政主體在其法定職權(quán)范圍內(nèi)，基于一定的行政目的，根據(jù)法律法規(guī)或相關(guān)政策，采取建議、勸告、激勵(lì)等非強(qiáng)制力手段，促使對(duì)方為或不為某種行為的非強(qiáng)制性行政行為。為了適應(yīng)現(xiàn)代行政管理多樣化的需要,實(shí)現(xiàn)從“管理型政府”向“服務(wù)型政府”的轉(zhuǎn)變,行政指導(dǎo)作為一種靈活有效的“軟”行政行為正越來(lái)越受到世界各國(guó)行政當(dāng)局的青睞,并被廣泛應(yīng)用到經(jīng)濟(jì)、科技和社會(huì)管理等行政管理領(lǐng)域(尤其在經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域應(yīng)用得尤為普遍),正成為實(shí)現(xiàn)政府職能的重要手段之一。雖然行政指導(dǎo)以其非強(qiáng)制性和相對(duì)人的自愿協(xié)力性為其本質(zhì)特征,正在成為現(xiàn)代政府的施政中心，但行政指導(dǎo)的廣泛使用也產(chǎn)生了一些尖銳的問(wèn)題：一是行政指導(dǎo)將導(dǎo)致法治主義陷于空洞化。由于行政指導(dǎo)不受法律保留原則的拘束，現(xiàn)實(shí)中常常會(huì)出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)借“指導(dǎo)之名”，行“強(qiáng)制之實(shí)”的違法情況；二是行政指導(dǎo)的特性導(dǎo)致行政相關(guān)人的權(quán)利被侵害時(shí)無(wú)法得到救濟(jì)。為解決上述問(wèn)題，本文以信賴保護(hù)原則著手，將其引入行政指導(dǎo)領(lǐng)域，以解決行政指導(dǎo)所面臨的問(wèn)題。

一、在行政指導(dǎo)中適用信賴保護(hù)原則的必要性

1.行政指導(dǎo)性質(zhì)的要求

行政指導(dǎo)作為一種新型的行政行為，與傳統(tǒng)行政行為相比較，非強(qiáng)制性是其最明顯的區(qū)別。行政指導(dǎo)中行政目的的實(shí)現(xiàn)并不是由行政機(jī)關(guān)單方意思表示就可以決定，而是通過(guò)建議、指 示、激勵(lì)等非強(qiáng)制手段，使行政機(jī)關(guān)的意思表示得到相對(duì)方的同意，并接受行政機(jī)關(guān)的指導(dǎo)。但這種同意是有條件的，最基本的條件就是相對(duì)人對(duì)于行政機(jī)關(guān)的信賴。如果相對(duì)人對(duì)對(duì)行政指導(dǎo)是一種不信任狀態(tài)，則行政指導(dǎo)就不可能取得相對(duì)人的同意，當(dāng)然也就不能實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的行政目的。而這種信賴的建立是要靠信賴保護(hù)原則來(lái)保障，因?yàn)椤靶刨嚤Ｗo(hù)原則的實(shí)質(zhì)是建立人民對(duì)政府的信任”。因此只有確立信賴保護(hù)原則，行政相對(duì)人才會(huì)信賴行政機(jī)關(guān)，遵循行政指導(dǎo)，才能實(shí)現(xiàn)行政目的。故信賴保護(hù)原則可以說(shuō)是行政指導(dǎo)的基本要求與保障。

2.信賴保護(hù)原則的地位決定的

信賴保護(hù)原則作為當(dāng)代行政法中的一項(xiàng)基本原則，它貫穿于行政法治的整個(gè)過(guò)程中。在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，信賴保護(hù)原則為行政法的一般法律原則不僅在學(xué)者們的著作中得到體現(xiàn)，如翁岳生編的《行政法》、吳庚著的《行政法之理論與實(shí)用》，而且在其行政程序法的第8條也得到了確認(rèn)；在德國(guó)，信賴保護(hù)原則是普遍承認(rèn)的一般法律原則之一；在日本，鹽野宏教授歸納出了行政法一般法律原則，信賴保護(hù)原則就是其中之一；根據(jù)這些國(guó)家和地區(qū)對(duì)行政法基本法律原則的解釋，基本原則應(yīng)適用于所有行政法領(lǐng)域，而非僅局限于特定領(lǐng)域的法律原則。信賴保護(hù)原則既然是行政法的基本原則，當(dāng)然也就適用于行政指導(dǎo)中。誠(chéng)如林紀(jì)東先生所說(shuō)：“誠(chéng)實(shí)信義之原則，為法律之一般原則，對(duì)于行政指導(dǎo)亦應(yīng)適用。”

3.依法行政原則的基本需要

“法”是依法行政原則的核心詞，對(duì)于其外延的理解對(duì)于依法行政的實(shí)施具有重要意義。傳統(tǒng)的觀念認(rèn)為，這個(gè)“法”只能是立法機(jī)關(guān)制定的法律；但隨著社會(huì)的發(fā)展，形式法治觀念逐漸被實(shí)質(zhì)法治觀念所取代，具體來(lái)說(shuō)，就是對(duì)“法”的理解有了新的擴(kuò)展，正如在一些國(guó)家中行政活動(dòng)中所依之法還包括習(xí)慣、判 例、法理、道德等，于是在某些特定情況下，行政機(jī)關(guān)的行為如果符合法理、判例等不成文法規(guī)則也可被認(rèn)為合法。日本著名法學(xué)家千葉正士教授曾說(shuō)過(guò)，法律不能只理解為制定法，而應(yīng)將法律視為一個(gè)具有三個(gè)層面的整體。他認(rèn)為，法律原理、官方法、非官方法這樣三個(gè)層面組成的(可簡(jiǎn)單理解成由自然法、制定法和習(xí)慣法引申而來(lái))，它們作為一個(gè)國(guó)家和社會(huì)現(xiàn)行法律的整體結(jié)構(gòu)，適合于并調(diào)整著包括西方和非西方在內(nèi)的整個(gè)人類社會(huì)中各民族的全部法律生活。并且由于法律自身的滯后性，這一點(diǎn)在變化性極強(qiáng)的行政法領(lǐng)域更是明顯。行政指導(dǎo)因?yàn)槠潇`活性，在很多情況下都缺乏必要的法律依據(jù)，但這種行政行為往往是有效的，不能任意廢止，因此對(duì)于在行政指導(dǎo)中適用信賴保護(hù)原則就會(huì)在很大程度上對(duì)依法行政原則形成補(bǔ)充和保護(hù)。

4.規(guī)制行政權(quán)的保障

行政指導(dǎo)是一個(gè)擁有巨大自由裁量權(quán)的行政行為，在缺乏行政程序規(guī)制的中國(guó)，非制度化的行政指導(dǎo)有可能成為行政主體規(guī)避行政訴訟，弱化行政責(zé)任的手段。假“指導(dǎo)”之名，行“強(qiáng)制”之實(shí)的變相行政指導(dǎo)扔時(shí)有發(fā)生，這顯然與“服務(wù)行政”、“合作行政”等主流價(jià)值觀念相悖，由信賴保護(hù)原則產(chǎn)生的“威懾作用”在一定程度上會(huì)規(guī)制恣意行政。并且信賴保護(hù)原則在行政指導(dǎo)的適用會(huì)在客觀層面上促使行政機(jī)關(guān)提高行政指導(dǎo)的透明度和效率，增強(qiáng)相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)的信賴，形成一個(gè)良性互動(dòng)。

二、信賴保護(hù)原則在行政指導(dǎo)中的適用要件

由于行政指導(dǎo)具有非強(qiáng)制性、靈活性等特點(diǎn)，也決定了信賴保護(hù)原則在行政指導(dǎo)中的適用需要具備更加詳細(xì)的條件：

1.行政主體在行政相對(duì)人的同意下作出相應(yīng)的行政指導(dǎo)

具體行政指導(dǎo)行為的作出是相對(duì)人產(chǎn)生信賴的基礎(chǔ)，也是信賴保護(hù)原則規(guī)制的對(duì)象，同時(shí)該行政指導(dǎo)也應(yīng)為相對(duì)人所知曉，否則信賴基礎(chǔ)也就無(wú)從說(shuō)起了。但是與其他行政行為在信賴保護(hù)原則的適用不同的是，行政指導(dǎo)的做出需要經(jīng)過(guò)相對(duì)人的同意才算真正成立，其他行政行為則沒(méi)有這個(gè)要求。

2.行政相對(duì)人有具體的信賴表現(xiàn)

這主要表現(xiàn)為，行政相對(duì)人對(duì)行政指導(dǎo)的實(shí)施準(zhǔn)備了部分或全部條件，或是按照行政指導(dǎo)的具體要求進(jìn)行了相應(yīng)操作，此時(shí)相對(duì)人也就具備了信賴表現(xiàn)。

3.行政相對(duì)人對(duì)行政指導(dǎo)的信賴是正當(dāng)?shù)?/p>

正如標(biāo)題所寫，只有正當(dāng)?shù)男刨嚥攀侵档帽Ｗo(hù)的。行政相對(duì)人對(duì)于行政主體的行政行為或法律狀態(tài)存在合理信賴，并且這種信賴基礎(chǔ)是基于善意且無(wú)過(guò)失的，否則信賴就不是值得保護(hù)的。不過(guò)在行政指導(dǎo)中，對(duì)于行政指導(dǎo)作出后所發(fā)生的不可抗力而造成對(duì)相對(duì)人信賴?yán)娴膿p失，應(yīng)考慮相對(duì)人弱勢(shì)地位的同時(shí)根據(jù)具體情況分析，而不是片面的否認(rèn)相對(duì)人的信賴?yán)妗?/p>

4.行政相對(duì)人因信賴行政指導(dǎo)發(fā)生了損害事實(shí)

首先是行政相對(duì)人發(fā)生了客觀的損害事實(shí)。由于行政指導(dǎo)是非強(qiáng)制性的行政行為，因而行政相對(duì)方有接受或不接受的權(quán)利。只有在行政相對(duì)人因信賴而接受了行政指導(dǎo)，并實(shí)施了相 關(guān)行為而產(chǎn)生了損害事實(shí)，才會(huì)出現(xiàn)信賴保護(hù)原則對(duì)該行政指導(dǎo)行為的適用。

其次必須是行政指導(dǎo)與損害之間存在因果關(guān)系。只有存在因果關(guān)系，損害事實(shí)才可以適用信賴保護(hù)?！爸劣谝蚬P(guān)系，若是否遵循行政指導(dǎo)為國(guó)民之自由，且即使從形式上判斷損害之發(fā)生很難認(rèn)為系起因于行政指導(dǎo)，但因行政指導(dǎo)乃基于行政權(quán)威之背景下實(shí)施，所以客觀上若國(guó)民當(dāng)然會(huì)遵循行政指導(dǎo)之情況下，原則上應(yīng)推定行政指導(dǎo)與損害發(fā)生間具有因果關(guān)系”。

三、信賴保護(hù)原則在行政指導(dǎo)中的具體適用

責(zé)任行政是現(xiàn)代行政的核心理念，因此對(duì)于行政指導(dǎo)而言，建立相應(yīng)的法律責(zé)任制度也是不可或缺的。由于現(xiàn)實(shí)社會(huì)的復(fù)雜多樣性，行政目的并不是每次都能實(shí)現(xiàn)的。在行政指導(dǎo)也有可能出現(xiàn)違法侵權(quán)或不當(dāng)?shù)那闆r，而且鑒于行政指導(dǎo)其本身的非強(qiáng)制性，很多行政指導(dǎo)是在沒(méi)有法律依據(jù)的情況下做出的，如果造成了損害，損害責(zé)任的認(rèn)定和承擔(dān)往往是無(wú)法確定的，而行政機(jī)關(guān)常常會(huì)以行政指導(dǎo)是相對(duì)人自愿接受為由將責(zé)任推給相對(duì)人。因?yàn)槿鄙俅_定的法規(guī)和案例，相對(duì)人很難得到救濟(jì)。因此“相關(guān)責(zé)任的承擔(dān)、如何承擔(dān)”問(wèn)題，特別是在行政指導(dǎo)納入司法審查和行政復(fù)議的范圍后具有重大意義。

(一)行政指導(dǎo)的責(zé)任劃分

根據(jù)行政指導(dǎo)在我國(guó)的現(xiàn)狀，為了在實(shí)踐中靈活的應(yīng)對(duì)不同情況，應(yīng)以依法行政原則和信賴保護(hù)原則為基礎(chǔ)，以過(guò)錯(cuò)責(zé)任為主，公平責(zé)任為輔，構(gòu)建行政指導(dǎo)的責(zé)任承擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)：

1.行政指導(dǎo)本身違法時(shí)的責(zé)任劃分

在一般情況下，只要違法的行政指導(dǎo)在客觀上造成了損害，行政機(jī)關(guān)就應(yīng)承擔(dān)全部責(zé)任，這是由行政機(jī)關(guān)本身的性質(zhì)、地位以及公共行政管理職能決定的。行政機(jī)關(guān)依法行政是社會(huì)主義法治的基本要求，并且行政機(jī)關(guān)本身具有著行政相對(duì)人無(wú)法比擬的資源和信息優(yōu)勢(shì)，其相應(yīng)的責(zé)任也更加艱巨。因此，在行政指導(dǎo)中無(wú)論是內(nèi)容違法亦或是程序違法，相對(duì)人都有權(quán)要求行政機(jī)關(guān)承擔(dān)全部責(zé)任。當(dāng)然在特殊情況下，行政相對(duì)人有可能承擔(dān)一定責(zé)任任，畢竟行政指導(dǎo)的違法不能成為行政相對(duì)人不遵守法律和惡意履行的借口。當(dāng)行政指導(dǎo)本身出現(xiàn)非常重大且明顯的錯(cuò)誤，相對(duì)人意識(shí)到了其違法性但仍執(zhí)行的，行政機(jī)關(guān)在承擔(dān)主要責(zé)任的同時(shí)，根據(jù)行政相對(duì)人的惡意程度承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

2.行政指導(dǎo)不合理時(shí)的責(zé)任劃分

此時(shí)的法律責(zé)任應(yīng)根據(jù)行政相對(duì)人當(dāng)時(shí)的認(rèn)知水平、行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人的過(guò)錯(cuò)程度按一定比例進(jìn)行確定。首先如果行政相對(duì)人根據(jù)自 身的認(rèn)識(shí)水平及當(dāng)時(shí)的客觀條件，應(yīng)該認(rèn)識(shí)到行政指導(dǎo)不合理，但又實(shí)施了該行政指導(dǎo)并受到損害，那么行政相對(duì)人和做出行政指導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)都應(yīng)承擔(dān)一定的責(zé)任。其次如果行政相對(duì)人無(wú)法再客觀上認(rèn)識(shí)到行政指導(dǎo)的不合理性，可以要求行政機(jī)關(guān)承擔(dān)全部責(zé)任。最后若行政相對(duì)人已經(jīng)認(rèn)識(shí)到行政指導(dǎo)的不合理性，但卻為了獲取正當(dāng)利益以外的非法利益而使自己受到了損害，應(yīng)由行政相對(duì)人承擔(dān)其追求非法利益帶來(lái)的全部責(zé)任。依據(jù)是“任何人不得因自己的違法行為而獲得利潤(rùn)”。

還有一種情況是比較特殊的，即被撤銷的或改變的行政指導(dǎo)。行政指導(dǎo)在作出后并被相對(duì)人接受后，由于行政指導(dǎo)本身存在違法情況被行政主體發(fā)現(xiàn)后被撤銷。雖然從依法行政的角度來(lái)說(shuō)，行政主體有權(quán)修改違法或有瑕疵的行政指導(dǎo)，但是此時(shí)基于信賴保護(hù)原則，行政指導(dǎo)的撤銷應(yīng)衡量公共利益和信賴?yán)娴拇笮?，?dāng)公共利益大于信賴?yán)鏁r(shí)，應(yīng)補(bǔ)償撤銷行政指導(dǎo)給相對(duì)人帶來(lái)的損失；反之則應(yīng)不撤銷或改變。

3.行政指導(dǎo)合理合法時(shí)的責(zé)任劃分

在這種條件下可以分三種情況分析：第一如果行政指導(dǎo)本身沒(méi)有問(wèn)題，但因?yàn)椴豢煽沽Φ脑?，行政機(jī)關(guān)所期望的行政目的沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，同時(shí)給相對(duì)人造成了損害后果，應(yīng)由行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人共同承擔(dān)責(zé)任。因?yàn)榇藭r(shí)行政指導(dǎo)所造成的結(jié)果是相對(duì)人自愿選擇的，其應(yīng)預(yù)見(jiàn)到相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)。行政機(jī)關(guān)此時(shí)是基于公平原則，承擔(dān)行政補(bǔ)償責(zé)任，所以補(bǔ)償?shù)臄?shù)額往往小于實(shí)際損失。第二行政指導(dǎo)本身沒(méi)有問(wèn)題，但由于行政相對(duì)人故意選擇性地執(zhí)行或未完整執(zhí)行，客觀上給相對(duì)人自身造成損害后果的，此時(shí)依照過(guò)錯(cuò)責(zé)任應(yīng)由行政相對(duì)人承擔(dān)全部責(zé)任。第三行政指導(dǎo)本身是合法合理的，但因行政機(jī)關(guān)的果實(shí)，如表述不清導(dǎo)致行政相對(duì)人理解錯(cuò)誤，未能準(zhǔn)確執(zhí)行該行政指導(dǎo)并造成損害的，應(yīng)根據(jù)相對(duì)人的認(rèn)知能力、行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人的過(guò)錯(cuò)程度按比例確定責(zé)任。

(二)信賴保護(hù)原則在行政指導(dǎo)的保護(hù)方式

信賴保護(hù)在行政指導(dǎo)中的實(shí)現(xiàn)不能僅存于理論當(dāng)中，必須要有相應(yīng)的保護(hù)方式，因此相關(guān)的制度也是必不可少的。下面將從保護(hù)方式中的實(shí)體保護(hù)和程序保護(hù)兩個(gè)方面來(lái)分析。

1.程序性保護(hù)

正如法諺說(shuō)言：“缺乏程序保護(hù)的正義不是正義”，程序性保護(hù)對(duì)行政指導(dǎo)具有重要意義。對(duì)行政指導(dǎo)的程序性保護(hù),就是要求行政機(jī)關(guān)在作出具體行政指導(dǎo)時(shí)應(yīng)保證相對(duì)人相應(yīng)的程序權(quán)利。一方面,應(yīng)賦予行政相對(duì)人參與權(quán)和表達(dá)權(quán),讓相對(duì)人有機(jī)會(huì)表達(dá)自己的看法和利益需求,讓行政主體在了解和考慮相對(duì)人意見(jiàn)的情況下作出合理的選擇。另一方面,行政機(jī)關(guān)應(yīng)明確如何實(shí)現(xiàn)相對(duì)人在行政指導(dǎo)中信賴?yán)娴恼?qǐng)求權(quán),如誰(shuí)有權(quán)主張信賴?yán)媸鼙Ｗo(hù)、行政主體保護(hù)信賴?yán)媪x務(wù)的責(zé)任分配、信賴?yán)姹Ｗo(hù)請(qǐng)求權(quán)的期限等；總而言之,程序性信賴保護(hù)既要保護(hù)行政相對(duì)人對(duì)程序的信賴,也要保護(hù)行政相對(duì)人對(duì)實(shí)體的信賴。

2.實(shí)體性保護(hù)

信賴?yán)娴膶?shí)體性保護(hù)主要有存續(xù)保護(hù)和財(cái)產(chǎn)保護(hù)兩種。存續(xù)保護(hù),又稱維持原狀,是指行政機(jī)關(guān)基于信賴保護(hù)的目的,不得撤銷、廢止其己經(jīng)作出的授益性行政行為,或?qū)υ撔姓袨樽鞒霾焕谙鄬?duì)人的變更正如德國(guó)行政法學(xué)家毛雷爾教授認(rèn)為的那樣,如果受益人因行政行為繼續(xù)存在的利益大于補(bǔ)償,特別是金錢給付不能達(dá)到充分的公平,行政主體不得撤銷其作出的行政行為。這樣,社會(huì)成員因信賴該行政行為合法有效而應(yīng)獲得的正當(dāng)權(quán)益就得到了維護(hù)。違法行政行為的存續(xù)是信賴保護(hù)與依法行政原則最明顯的沖突表現(xiàn),故應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制。因此存續(xù)保護(hù)的適用需要符合一定的前提條件：應(yīng)將信賴?yán)媾c所欲維護(hù)之公共利益進(jìn)行比較,在前者顯然大于后者時(shí),不得撤銷或廢止，反之則可以。

財(cái)產(chǎn)保護(hù),是指行政機(jī)關(guān)作出的行政行為必須撤銷或廢止的情況下,相對(duì)人的信賴?yán)嬉虼嗽馐軗p害,必須給予相對(duì)人以合理的財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償。財(cái)產(chǎn)保護(hù)方式是指在將信賴?yán)媾c公共利益進(jìn)行權(quán)衡,如信賴?yán)娌荒艽笥诔蜂N或廢止某一行政行為所欲維護(hù)的公共利益的情況下即予以選用。之所以要對(duì)相對(duì)人的信賴?yán)嬗枰匝a(bǔ)償,這是出于對(duì)公平負(fù)擔(dān)原則的考慮。因?yàn)楣怖娑蜂N原行政行為,公共受益而相對(duì)人受損,將多數(shù)人受益建立在少數(shù)人受損的基礎(chǔ)上,這是不公平的。不過(guò)補(bǔ)償?shù)姆秶话銘?yīng)與損失的范圍相當(dāng),信賴補(bǔ)償額的上限應(yīng)為原行政行為存續(xù)時(shí)相對(duì)人可得利益信賴保護(hù)的下限應(yīng)不低于相對(duì)人付出的先決成本。

四、結(jié)語(yǔ)

信賴保護(hù)原則對(duì)于行政指導(dǎo)理論發(fā)展與制度建構(gòu)具有特別重要的意義,這源于行政指導(dǎo)和信賴保護(hù)原則的內(nèi)涵與外延?？梢哉f(shuō)，信賴保護(hù)原則賦予行政指導(dǎo)以生命力,也是詮釋行政指導(dǎo)“合法性”問(wèn)題的理論支撐和最好解答。