我國農(nóng)村公共物品供給問題的對策研究

(電子科技大學公共管理學院 四川 成都 610000)

一、農(nóng)村公共物品的含義及范圍

按公共物品對農(nóng)村社會、經(jīng)濟所起的作用來劃分，農(nóng)村公共物品應包括：①可持續(xù)發(fā)展類公共物品，如大江大河的治理、污染、治理水土流失及土地沙化、防護林建設，生態(tài)保護、民兵、計劃生育、社會福利、基礎教育等①；②農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展類公共物品，如道路、水利設施、病蟲害防治、農(nóng)業(yè)技術推廣、農(nóng)業(yè)信息平臺建設、行政服務、治安等；③農(nóng)村社會基礎設施類公共物品，如飲水、文化設施、廣播電視、用電、通信、衛(wèi)生防疫等，這類公共物品供給水平的高低，直接反映了當?shù)剞r(nóng)民生活水平。按是否同時具備消費的非排他性和非競爭性劃分，可將公共物品分為農(nóng)村純公共物品和準公共物品。第一種分類方法中，第①和第②類基本上屬于純公共物品，第③類屬于準公共物品。

二、農(nóng)村公共物品供給在社會主義新農(nóng)村建設中的重要意義

公共物品也被稱為公共品、公共產(chǎn)品等。農(nóng)村公共物品是指農(nóng)村地域范圍內(nèi)用于滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活公共需要的各類物質產(chǎn)品或服務，具有一定的“非排它性”和“競爭性”的特征。農(nóng)村公共物品是相對于農(nóng)村私人物品而言，一般可分為農(nóng)村純公共產(chǎn)品、農(nóng)村準公共產(chǎn)品。在我國農(nóng)村，農(nóng)民是弱勢群體，對公共物品具有強烈的依賴性，而且隨著農(nóng)業(yè)市場化程度的提高，這種依賴性越來越強。另外，農(nóng)業(yè)是典型的弱質產(chǎn)業(yè)，面臨市場和自然雙重風險，農(nóng)業(yè)的自然特點導致了它作為一個獨立的產(chǎn)業(yè)部門很難與其他產(chǎn)業(yè)相抗衡，這種特殊性決定了農(nóng)村對公共物品的強烈依賴。

當前，落實農(nóng)村公共物品的有效供給成為新農(nóng)村建設的突破口之一，是實現(xiàn)新農(nóng)村建設目標的基本條件。首先，有利于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)量和效率?？梢越档退饺水a(chǎn)品的生產(chǎn)、運輸、儲藏、銷售和決策等成本，提高農(nóng)村私人產(chǎn)品的競爭力。同時可以有效地改變農(nóng)業(yè)弱質與弱勢的局面，降低農(nóng)業(yè)的自然風險和市場風險，減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的周期性波動，提高農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定性。其次，有利于農(nóng)村第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對農(nóng)村公共物品具有很強的依賴性，農(nóng)村公共物品的提供成為影響農(nóng)村第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要因素。再次，促進新階段農(nóng)民生活走向寬裕的客觀需要。公共物品的供給是居民生活綜合質量水平的主要標志。

三、我國當前農(nóng)村公共物品供給狀況及成因

保障農(nóng)村公共物品有效供給，是社會主義新農(nóng)村建設的重點工作和重要任務。然而，目前農(nóng)村公共物品的供給總體狀況不僅表現(xiàn)在總量上的供給不足,而且存在供給結構上的不合理。我國由于長期不重視對農(nóng)村公共物品的供給，造成了農(nóng)村公共品的嚴重短缺。與“二元經(jīng)濟結構”相對應，我國公共物品的供給也是“二元結構”，公共物品的供給在我國城鄉(xiāng)之間存在著巨大的差距，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不僅數(shù)量短缺而且質量低下。一直以來，公共物品供給的城市化傾向都相當明顯。城鎮(zhèn)居民充分享受財政投資或補貼的各種公共設施和社會保障，而農(nóng)民主要靠自己解決公共物品的供應，自己承擔養(yǎng)老、教育、醫(yī)療等費用?？傊r(nóng)村公共物品的供給滯后，質量低下，總量嚴重不足，在總體上并不能滿足農(nóng)村發(fā)展的需要。同時，在農(nóng)村公共物品的提供上實行的是與其基本生活物品“自給自足”型一樣的供給制度，農(nóng)民所需的公共物品在很大程度上是由農(nóng)民自己承擔。而農(nóng)村公共物品是用于滿足農(nóng)村公共需要，由農(nóng)民集體分享，在消費上具有非競爭性與非排他性的特征。從經(jīng)濟學的“理性人假設”理論看，每個農(nóng)民都是從利己的動機出發(fā)，都以自己的利益最大化作為目標，都有“搭便車”的動機。這必然使得農(nóng)民對投資農(nóng)村公共物品的積極性不高，于是出現(xiàn)了市場在配置農(nóng)村公共物品領域的“失效”。正是因為政府財力不足，農(nóng)民投資農(nóng)村公共物品的積極性也不高，導致了農(nóng)村公共物品供給在總量上的嚴重短缺。現(xiàn)階段我國農(nóng)村公共物品的不足不僅表現(xiàn)在總量上的供給不足，而且表現(xiàn)在結構上的不合理，農(nóng)民真正迫切需要的公共物品難以提供，農(nóng)民不需要的公共物品卻供給過剩，這種結構失衡現(xiàn)狀在一定程度上影響了“三農(nóng)”問題的解決?，F(xiàn)階段我國農(nóng)村公共物品供給不適合農(nóng)村的實際需求，基本上仍然沿用人民公社時期的自上而下的供給決策機制，對農(nóng)民的需求偏好和個體差異并沒有太多重視，農(nóng)民無法行使自己的權利。農(nóng)村公共物品的供給行為受地方政府部門決策者的政績考核、職位升遷和追求利益等諸多因素的影響，導致農(nóng)村公共物品供給的結構失調和需求偏離。一方面，強制性地供給了農(nóng)民不需要的行政性公共產(chǎn)品，如與上級政府各種“評比、達標”等活動相關的非生產(chǎn)性的行政性公共物品供給極度膨脹，造成了資源的極大浪費；而另一方面，一些農(nóng)民急需的生產(chǎn)性的和農(nóng)戶消費性的農(nóng)村公共物品的供給則捉襟見肘。導致我國農(nóng)村公共物品供給出現(xiàn)了多數(shù)公共物品的供給不足與少數(shù)公共品的供給過剩并存的狀況。另外，我國農(nóng)村稅費改革后，農(nóng)民負擔減輕了，由沉重稅賦引發(fā)的農(nóng)村矛盾有所緩和，然而與此同時農(nóng)村公共物品的供給也出現(xiàn)更嚴重的缺位。其主要原因：一方面，由于農(nóng)業(yè)稅改革不到位，使得農(nóng)村公共物品成本分擔、供給民主決策的機制無法有效建立。另一方面，稅費改革后縣鄉(xiāng)收支缺口加大，制度外財政收入大大減少，而債務負擔卻不斷膨脹，逐步淪為“吃飯財政”甚至是“討飯財政”，何來資金投向農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給？事權與財權的極度不對稱使得本來財力有限的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的能力更加降低，原本就已存在的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的情況更為嚴重，全國許多地區(qū)在實現(xiàn)農(nóng)民“零負擔”之后，道路修建以及基礎教育的投入都受到很大的影響。

四、完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制的改革建議

(一)建立城鄉(xiāng)一體化的公共產(chǎn)品供給體系，推進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展。要完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制，必須首先加快推進城鄉(xiāng)分割的“二元”宏觀體制的改革與創(chuàng)新，調整政府公共支出政策，加大政府對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的扶持力度，落實農(nóng)業(yè)的基礎地位，實行工農(nóng)業(yè)協(xié)調發(fā)展的戰(zhàn)略，增加財政支農(nóng)資金的投入，調整財政支農(nóng)結構，加大對農(nóng)村和農(nóng)業(yè)基礎設施、農(nóng)業(yè)科學技術、農(nóng)村基礎教育的投入力度。

(二)明確各類農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體，實施多元化戰(zhàn)略，完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制。按照農(nóng)村公共產(chǎn)品的類別、層次，確定城鄉(xiāng)各類農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體，科學合理地劃分各級政府提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的職能邊界、職責和義務范圍，明確界定各級政府應提供哪些農(nóng)村公共產(chǎn)品。在明確各類農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體后，可以嘗試引入民間資本參與農(nóng)村公共廣品供給，彌補政府財政能力的不足和供給效率的限制。

(三)完善農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給決策機制。引入農(nóng)民需求表達機制推進農(nóng)村基層民主制度建設，充分實行村民自治，使農(nóng)民的意見得到充分的反映．改變農(nóng)村基層領導人由上級組織部門安排的做法，把主動權交給農(nóng)民。在尊重大多數(shù)農(nóng)民意愿的基礎上，鼓勵農(nóng)民參與到農(nóng)村公共產(chǎn)品決策的制定與執(zhí)行過程中，形成政府與農(nóng)民共同決策模式，保證農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給。由于公共產(chǎn)品是具有非競爭性和非排他性的社會產(chǎn)品，個人即使不參與公共產(chǎn)品供給決策，也可以在公共產(chǎn)品被提供后享受其帶來的益處，這就導致“搭便車”行為難以杜絕。