BOT投融資模式的法律研究

(上海師范大學(xué) 上海 200030)

一、BOT投融資模式在我國發(fā)展中遇到的問題

BOT在我國不是一個新概念，該模式在很久之前就引入我國。但因?yàn)榻鼛啄甑膶?shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，立法技術(shù)沒有跟上時代的更新，在磋商時沒有預(yù)見并合理平衡風(fēng)險(xiǎn)，政府欠缺監(jiān)督管理等因素導(dǎo)致BOT項(xiàng)目在融資階段或運(yùn)營一定時間后暴露出許多弊病，甚至無法收尾，因此提前終止BOT模式的案例不在少數(shù)。在許多案例中，因出現(xiàn)政府監(jiān)管不力，企業(yè)未按期繳納投資資金，未合理制定風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制等漏洞，也容易使項(xiàng)目虧損，被迫提前終止。因此，當(dāng)前的BOT運(yùn)行，面臨諸多問題。

首先，政府未盡到監(jiān)督管理職責(zé)。政府是BOT特許協(xié)議的主體，也是整個BOT運(yùn)行環(huán)節(jié)的重要參與者。政府不僅是特許合同的相對方，在BOT項(xiàng)目前期融資環(huán)節(jié)，中期建造環(huán)節(jié)和后期運(yùn)營環(huán)節(jié)都應(yīng)當(dāng)扮演監(jiān)督管理的職責(zé)。但現(xiàn)實(shí)中往往出現(xiàn)政府責(zé)任缺失，過度依賴融資，缺少監(jiān)督管理，沒有結(jié)合實(shí)際的狀況，導(dǎo)致BOT風(fēng)險(xiǎn)增多。在許多現(xiàn)實(shí)案例中，“最有利政府”和“政府投資額度最少”的評選標(biāo)準(zhǔn)對政府具有較大吸引力(張宗剛，2009)。政府如果沒有做到更加專業(yè)以及更加謹(jǐn)慎負(fù)責(zé)的決策，過于簡單的理解BOT項(xiàng)目，在建設(shè)過程中也沒有起到起碼的監(jiān)督工作，過度依賴融資會導(dǎo)致項(xiàng)目資金遲延到位。在成都路橋項(xiàng)目中，政府沒有做好接盤準(zhǔn)備，將項(xiàng)目失敗歸于正常商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，沒有及時監(jiān)管，在項(xiàng)目出現(xiàn)問題時沒有插手介入，挽救資金缺額，責(zé)令項(xiàng)目公司補(bǔ)足，導(dǎo)致項(xiàng)目失敗。

其次，BOT合同體系中的特許協(xié)議沒有細(xì)致規(guī)定具體條款，合同性質(zhì)不明，很有可能讓合約一方抓住漏洞，增大違約風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目公司的違約情況一般出現(xiàn)在投資階段、建造階段和運(yùn)營階段。沒有控制好違約風(fēng)險(xiǎn)幾乎是許多國內(nèi)BOT案例失敗的直接原因。例如在BOT項(xiàng)目的融資過程中,以私營為主導(dǎo)的項(xiàng)目公司利用合約中漏洞條款，無法按時繳納資金，從而將部分政府資金拉入，違背BOT融資模式的初衷。不僅如此，簽訂BOT項(xiàng)目合同是一個非常嚴(yán)肅的過程，許多項(xiàng)目融資時沒有結(jié)合考慮實(shí)際因素，也沒有借鑒國內(nèi)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，導(dǎo)致許多項(xiàng)目合同過于簡單，漏洞百出，引起項(xiàng)目失敗的風(fēng)險(xiǎn)。

再者，各主體的風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)沒有明確規(guī)定。BOT項(xiàng)目由于融資額度大，參與主體多，耗費(fèi)期限長，以未來預(yù)期收入作為回本的特點(diǎn)，風(fēng)險(xiǎn)較大。沒有合理分配各主體間的風(fēng)險(xiǎn)往往容易出現(xiàn)違約情況。在BOT項(xiàng)目前期磋商和準(zhǔn)備過程中，沒有準(zhǔn)確預(yù)估自償率，沒有規(guī)定彈性的特許期間，使得項(xiàng)目公司承擔(dān)過多的不可控風(fēng)險(xiǎn)。在實(shí)踐中，BOT項(xiàng)目能夠成功推進(jìn)很大程度上取決于各主體之間科學(xué)合理地分配責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)。

在實(shí)際許多案例中，政府部門簽訂特許權(quán)協(xié)議時沒有保留監(jiān)管和介入的行政特權(quán)，將項(xiàng)目完全置于項(xiàng)目公司方，讓自己覺得處于被動的局面。引入 BOT的初衷是將建造基礎(chǔ)設(shè)施中的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)因素由政府轉(zhuǎn)移到私人投資者，但這種風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移并非無限制，否則，將打擊投資者的積極性，加大投資者融資失敗的風(fēng)險(xiǎn)，從而不利于項(xiàng)目的順利完工。

二、BOT投融資模式的法律障礙

BOT項(xiàng)目出現(xiàn)的許多問題源自于我國對BOT的立法的缺失和相關(guān)制度的不完善，在沒有良好的BOT法律環(huán)境下，僅依靠特許協(xié)議就將項(xiàng)目交給項(xiàng)目公司，也將會增加各主體違約風(fēng)險(xiǎn)。

(一)BOT合同性質(zhì)界定模糊

BOT是以特許協(xié)議為中心的一攬子合同，所涉及的合同包括政府同項(xiàng)目公司簽訂的特許協(xié)議，另包括貸款合同、投資保險(xiǎn)協(xié)議、商業(yè)保險(xiǎn)合同、設(shè)計(jì)工程合同、施工協(xié)議、運(yùn)營和維護(hù)合同、設(shè)備供應(yīng)合同等合同。BOT合同性質(zhì)的界定非常重要，它影響著BOT糾紛解決時所采用的訴訟方式和其他解決方式，也影響著BOT合同權(quán)利義務(wù)的設(shè)定。

在整個BOT項(xiàng)目進(jìn)行的過程中，首先是政府與私營融資主體簽訂組建項(xiàng)目公司以及規(guī)定相關(guān)權(quán)利義務(wù)的協(xié)議，進(jìn)行組建項(xiàng)目公司。符合規(guī)定組建完成后，政府與私營的項(xiàng)目公司簽訂BOT合同，即特許合同，在其中規(guī)定一系列的權(quán)利義務(wù)。再由項(xiàng)目公司將其中的各個工程轉(zhuǎn)移給其他主體，簽訂合同，其中特許合同最為核心。在財(cái)庫[2014]215號等部委規(guī)章中，BOT被視為民事合同，依照《政府采購法》實(shí)施，適用《合同法》規(guī)定。但2015年行政法司法解釋將特許合同解釋為行政訴訟受案范圍。上述兩個規(guī)范性法律文件對BOT做出不同的性質(zhì)界定，使得BOT性質(zhì)模糊。雖然最后2015年行政訴訟法司法解釋最終在第十一條規(guī)定了BOT出現(xiàn)糾紛時適用的是行政訴訟，但是大量的民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容以及實(shí)踐中出現(xiàn)的違約情況，通過行政訴訟很難解決BOT項(xiàng)目合同中出現(xiàn)的種種問題。

(二)BOT立法層次和效力太低

在立法方面，全國人大沒有制定專門的BOT法律，國務(wù)院和相關(guān)主管部門立法工作也略有滯后。目前，缺少專門的BOT立法，且立法層次低，變通性和可持續(xù)性不強(qiáng)，法律約束力相對比較薄弱，是當(dāng)下BOT實(shí)施遇到的法律阻礙。

(三)BOT相關(guān)制度不完善

1.權(quán)利義務(wù)內(nèi)容規(guī)定不明

BOT合同涉及的內(nèi)容沒有相關(guān)法律制度加以完善。BOT合同體系中有許多權(quán)利義務(wù)，但這些權(quán)利義務(wù)并沒有在現(xiàn)行法律體系中具體規(guī)定。政府的民事權(quán)力范圍，監(jiān)管范圍，監(jiān)管程序，項(xiàng)目公司的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任等都不清晰。關(guān)于BOT的制度規(guī)定，只是在行政訴訟法司法解釋中規(guī)定糾紛解決的方式，對其他規(guī)則并無提及。

2.準(zhǔn)入主體資格規(guī)定不明

BOT中的法律關(guān)系較為復(fù)雜，主要源于項(xiàng)目主體較多。BOT是一個耗資巨大、周期較長的工程，對項(xiàng)目的主體資格要求要比一般的主體嚴(yán)格，因此對項(xiàng)目公司一方的主體設(shè)置準(zhǔn)入門檻非常有必要。對于政府部門而言，現(xiàn)行法律制度也沒有具體規(guī)定哪些政府部門可以具體作為BOT主體，那些政府部門是在BOT項(xiàng)目中起到監(jiān)督管理職能的，哪些程序是進(jìn)行BOT項(xiàng)目中政府必須采用的。模糊不清的規(guī)定會影響B(tài)OT項(xiàng)目的運(yùn)行效率，也可能會給之后的違約埋下隱患。

3.缺少政府保證和政府監(jiān)管的法律規(guī)定

BOT模式是通過對項(xiàng)目的運(yùn)營收費(fèi)和提供公共產(chǎn)品來還貸和獲取利益的，按照原理無需政府擔(dān)保。我國規(guī)定政府不得擔(dān)保，《擔(dān)保法》第8條規(guī)定，國家機(jī)關(guān)不得為擔(dān)保人?！蛾P(guān)于以BOT方式吸引外商投資有關(guān)問題的通知》第3條認(rèn)為政府一般不為項(xiàng)目提供擔(dān)保。但BOT項(xiàng)目時間過長，可達(dá)30-50年，風(fēng)險(xiǎn)過大，因此政府適當(dāng)擔(dān)?？梢云胶怙L(fēng)險(xiǎn)。在現(xiàn)階段條件下，許多BOT項(xiàng)目融資數(shù)額巨大，政府適當(dāng)保證可以平衡各主體間的風(fēng)險(xiǎn)。若將風(fēng)險(xiǎn)完全轉(zhuǎn)移給私營企業(yè)項(xiàng)目公司，很有可能出現(xiàn)失衡，導(dǎo)致融資失敗，資金斷裂。另外，在BOT項(xiàng)目中，政府應(yīng)當(dāng)始終承擔(dān)監(jiān)督管理的職責(zé)，但是相關(guān)制度中并沒有具體規(guī)定這一點(diǎn)。

4.BOT法律責(zé)任承擔(dān)規(guī)定不明

BOT項(xiàng)目在進(jìn)行的過程中會出現(xiàn)相關(guān)主體違約的情況，比如融資階段遲延出資、不出資，或在建設(shè)階段違約，或是提供的產(chǎn)品質(zhì)量不合格等，這些情況引起的法律責(zé)任會和普通法規(guī)定的法律責(zé)任競合，該適用何種法律規(guī)定不明。比如，BOT項(xiàng)目公司最終提供的公共產(chǎn)品違反了環(huán)保法、產(chǎn)品質(zhì)量法，或者項(xiàng)目公司在建設(shè)運(yùn)營過程中違反合同法違約，究竟是適用哪些法律，并沒有相關(guān)法律制度規(guī)定。BOT的法律責(zé)任和普通法律責(zé)任的不同點(diǎn)，也沒有規(guī)定。

三、我國BOT投融資模式的法律完善路徑

(一)完善BOT法律規(guī)制體系，健全BOT監(jiān)管制度

1.完善BOT相關(guān)立法

對BOT模式，世界各國主要有三種方式予以立法，分別是：其一，不進(jìn)行專項(xiàng)立法，而是在現(xiàn)行法律中規(guī)定相關(guān)BOT內(nèi)容，對與BOT有關(guān)的涉及合同法，擔(dān)保法，國際投資法的內(nèi)容予以補(bǔ)充規(guī)定；其二，由國家立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)制定BOT專項(xiàng)法律，專門解決BOT引發(fā)的各種問題；其三，國家制定地方政府條例和政府規(guī)章，根據(jù)具體項(xiàng)目進(jìn)行單項(xiàng)立法，及一項(xiàng)目一立法。簡要來說，三種方式分別是現(xiàn)行法立法，專項(xiàng)立法，單項(xiàng)立法。

目前在我國，只采用第一種立法模式不具備現(xiàn)實(shí)意義，BOT模式分為外商投資和私人企業(yè)投資，在性質(zhì)方面兼具特許經(jīng)營的行政法性質(zhì)和民營化經(jīng)營的民事法律性質(zhì)，且內(nèi)容繁多，是一套包含了國際條約、慣例、涉外法律法規(guī)、基本民事法律、商事法律、行政法律法規(guī)、政府部門規(guī)章、地方性法規(guī)等，較為復(fù)雜。其次，BOT模式本身與許多現(xiàn)行法律產(chǎn)生沖突，因此不實(shí)際。再者，只采用該立法模式不能兼顧BOT的新形勢，可能造成法律滯后于社會發(fā)展。第二種BOT專項(xiàng)立法和第三種BOT單項(xiàng)立法則有待討論。雖然目前國內(nèi)民間資金投入BOT增多，但BOT近年來國內(nèi)成功率不高，合同類型較為繁多，過程較復(fù)雜，特許協(xié)議審批較嚴(yán)等，導(dǎo)致實(shí)踐不夠，經(jīng)驗(yàn)不足，進(jìn)行統(tǒng)一專項(xiàng)立法雖然有待成熟，但可以借鑒國外的法律法規(guī)和相關(guān)制度初步草擬。進(jìn)行單項(xiàng)立法有利于針對特定地區(qū)的BOT項(xiàng)目的需求，彈性較大，能適應(yīng)各種具體的BOT項(xiàng)目，但也存在較多漏洞，比如地方政府權(quán)力過大，缺少監(jiān)督，從而導(dǎo)致政府為規(guī)避責(zé)任，出臺利己的規(guī)定，留給項(xiàng)目公司等民營企業(yè)更大的風(fēng)險(xiǎn)；或由于立法層次較低，造成各地法律差異，造成投資資本流向固定地區(qū)，使投資不平衡。因而使各地法律出現(xiàn)差異，不利于BOT整體的規(guī)范化實(shí)施。

目前，對BOT宏觀的立法體系進(jìn)行完善具有必要性。對近些年的國內(nèi)外BOT項(xiàng)目進(jìn)行分析，總結(jié)失敗原因，提取共性，在一些基本問題上進(jìn)行BOT專項(xiàng)立法，從而加快完善BOT法律制度，做到有法可依，違法必究，也對某些違約行為起到震懾作用。

2.健全BOT監(jiān)管制度

我國在立法方面應(yīng)當(dāng)借鑒英國對BOT的立法規(guī)制，英國在19世紀(jì)就出現(xiàn)BOT的雛形，經(jīng)過不斷的改革與實(shí)踐，目前英國BOT項(xiàng)目應(yīng)用領(lǐng)域廣泛，立法體系與合同體系有極高適應(yīng)力，可以被稱作為世界上BOT發(fā)展最成熟的國家。英國是英美法系國家，英美法系國家的主要法律淵源之一是判例法。社會在不斷變化發(fā)展，而法律在沒有及時更新的狀態(tài)下會落后于時代的發(fā)展，判例法承認(rèn)法律的不完備性，因此在英國國內(nèi)生效的判例都可以作為法律制度加以援引，這樣可以保持法律的先進(jìn)性。BOT在英國屬于政府采購下的一項(xiàng)制度。這一部分內(nèi)容兼顧了形式公平和實(shí)質(zhì)公平，規(guī)定了BOT項(xiàng)目的政府目標(biāo)和價(jià)值目標(biāo)(姚池，2011)。英國政府采購法為上位法，對BOT項(xiàng)目合同做出明確具體的規(guī)定，包括了相關(guān)程序內(nèi)容如招投標(biāo)程序，競爭性談判內(nèi)容、財(cái)稅調(diào)控方式等，從程序與內(nèi)容，形式和實(shí)質(zhì)等方面進(jìn)行具體要求(莫莉，2016)。

對此，我國在國內(nèi)對BOT法律進(jìn)行完善的過程中應(yīng)當(dāng)注意以下幾點(diǎn)：第一，在相關(guān)規(guī)定中明確對BOT項(xiàng)目的監(jiān)督環(huán)節(jié)，如對項(xiàng)目公司篩選，公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督，合同履行質(zhì)量審查等。第二，進(jìn)行立法規(guī)定，對政府對相關(guān)的招標(biāo)、建設(shè)、運(yùn)營、法律文本、服務(wù)回饋等進(jìn)行信息公開，并將財(cái)務(wù)報(bào)表備案。第三，磋商階段的項(xiàng)目合同審查以及授權(quán)協(xié)議的簽署都必須在審核小組和政府相關(guān)部門雙重批準(zhǔn)下進(jìn)行。第四，法律賦予政府必要時刻擁有涉入權(quán)。第五，將第三方同時監(jiān)督政府和項(xiàng)目公司，即監(jiān)察委納入BOT相關(guān)法律體系，同時也更好地發(fā)揮國家檢察機(jī)關(guān)的作用。第六，國家設(shè)置專門部門管理PPP項(xiàng)目，對其中的BOT項(xiàng)目的全過程進(jìn)行監(jiān)督。

(二)發(fā)揮特許協(xié)議的作用，彌補(bǔ)立法不足

由于當(dāng)前我國BOT立法和相關(guān)制度較不完善，發(fā)揮特許協(xié)議作用,補(bǔ)充相關(guān)內(nèi)容，顯得十分必要。

1.規(guī)定權(quán)利義務(wù)

BOT合同一部分內(nèi)容具有民事性質(zhì)，政府和項(xiàng)目公司作為平等民事主體，雙方在平等自愿的基礎(chǔ)上規(guī)定權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容。在前期需要對項(xiàng)目各方進(jìn)行資質(zhì)評估，相關(guān)專家對項(xiàng)目融資額度，建設(shè)運(yùn)營方式，后期收費(fèi)方式等進(jìn)行測評和預(yù)估，使合同的權(quán)利義務(wù)分配具有科學(xué)性和合理性。

規(guī)定政府的職權(quán)與責(zé)任。例如，當(dāng)項(xiàng)目公司建設(shè)運(yùn)營中違反環(huán)境法造成環(huán)境污染時，或提供的公共服務(wù)產(chǎn)品違反產(chǎn)品質(zhì)量法時，政府相關(guān)部門可以依照相關(guān)法律規(guī)定行使行政職權(quán)。當(dāng)項(xiàng)目公司在運(yùn)營環(huán)節(jié)進(jìn)行收費(fèi)時，政府組織專家對整個工程進(jìn)行預(yù)先評估和審核，在形式和內(nèi)容上規(guī)定審核標(biāo)準(zhǔn)和審核程序。

項(xiàng)目公司的權(quán)利與義務(wù)。協(xié)議規(guī)定項(xiàng)目公司中成員股東權(quán)利與義務(wù)，明確規(guī)定依照公司法處理還是特定違約責(zé)任處理方式。界定明確，降低融資風(fēng)險(xiǎn)，承擔(dān)法律責(zé)任。在特許協(xié)議中也可規(guī)定其他涉及技術(shù)開發(fā)合作等內(nèi)容，在雙方平等的基礎(chǔ)上，通過協(xié)議，使項(xiàng)目公司獲得并行使BOT的種種權(quán)利。

2.規(guī)定主體資格

BOT在建設(shè)運(yùn)營過程中違約情況時常發(fā)生。BOT主合同即特許協(xié)議可以對特許權(quán)授予方的權(quán)力進(jìn)行限制，現(xiàn)實(shí)中一些授予方即地方政府要求項(xiàng)目提前完工，變更項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、施工規(guī)范等，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)難度加大，費(fèi)用提升，使得項(xiàng)目公司無法按原計(jì)劃完成任務(wù)，最終政府插手將項(xiàng)目授予另一方繼續(xù)進(jìn)行。這些責(zé)任本不該由項(xiàng)目公司承擔(dān)，因此在特許協(xié)議中規(guī)定相關(guān)責(zé)任，對可能影響項(xiàng)目完成的因素進(jìn)行具體界定，明確責(zé)任，避免違約，防范風(fēng)險(xiǎn)。另外，為避免項(xiàng)目公司其他主體違約，在協(xié)議中明確規(guī)定承建方的資質(zhì)，限定主體門檻，進(jìn)行資質(zhì)評估，選擇信譽(yù)較好，資產(chǎn)充足，技術(shù)可靠的承包者建設(shè)。協(xié)議中約定，在運(yùn)營過程中，運(yùn)營方的運(yùn)營方式要貼合該基礎(chǔ)設(shè)施和現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)。

3.允許符合實(shí)際的政府保證

政府保證和投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)、商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)同為投資方減輕風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)，對投融資起到推動和穩(wěn)定作用。一般政府保證在經(jīng)營期內(nèi)不實(shí)行國有化和征收，此外，政府不得因企業(yè)一開始獲得高額回報(bào)率而提前收回項(xiàng)目，損害企業(yè)利益。國內(nèi)BOT可以對相應(yīng)的企業(yè)稅進(jìn)行優(yōu)惠。政府可承諾在一地區(qū)不批準(zhǔn)設(shè)立同類項(xiàng)目，此為所謂的不競爭保證。在一定情況下，政府可進(jìn)行投資回報(bào)率的保證，分擔(dān)其他項(xiàng)目主體的風(fēng)險(xiǎn)。目前我國政府不提供固定投資回報(bào)率的保證，自負(fù)盈虧式保證風(fēng)險(xiǎn)過大，相比之下，我國更傾向于浮動比率式政府保證，即在進(jìn)行預(yù)估后，由政府和項(xiàng)目方雙方在特許協(xié)議中補(bǔ)充一個合理幅度區(qū)間，有利于減輕雙方風(fēng)險(xiǎn)。但政府對投資回報(bào)率的保證實(shí)質(zhì)是一種商業(yè)保證，而商業(yè)保證變數(shù)大，風(fēng)險(xiǎn)大，涉及BOT項(xiàng)目本身的運(yùn)營好壞和未來外部市場因素，較難預(yù)測。因此政府要審慎保證。

4.規(guī)定彈性收費(fèi)期限

特許協(xié)議可進(jìn)行約定，對經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施的收費(fèi)期限，按相關(guān)規(guī)定最長不得超過多少年限，在規(guī)定年限內(nèi)超出，可報(bào)請政府相關(guān)部門批準(zhǔn)。這就將融資的特許經(jīng)營期置于一個可防控的規(guī)定期限內(nèi)，對于未來預(yù)期的營業(yè)利潤是否達(dá)到規(guī)定的額度有一個緩沖期。此舉是考慮到運(yùn)營過程中的營業(yè)額達(dá)不到預(yù)期額度的準(zhǔn)備。當(dāng)初英吉利海峽隧道項(xiàng)目也延長了特許期，說明特許期長短對項(xiàng)目成功是一個重要條件。在特許協(xié)議中進(jìn)行彈性規(guī)定，可以緩沖BOT項(xiàng)目延期的風(fēng)險(xiǎn)。

5.規(guī)定風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)責(zé)任

BOT項(xiàng)目公司承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制主要可以利用三種模式：根據(jù)參與力度分配風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)收益程分配風(fēng)險(xiǎn)，或者風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給第三方承擔(dān)。第一種模式是讓各環(huán)節(jié)的主要項(xiàng)目負(fù)責(zé)人承擔(dān)主要風(fēng)險(xiǎn)。如在BOT建設(shè)中，各個環(huán)節(jié)的控制方承擔(dān)各自風(fēng)險(xiǎn)，否則共同承擔(dān)。第二種模式主要應(yīng)用在融資建設(shè)領(lǐng)域當(dāng)中。融資時，投資人按融資額度承擔(dān)相應(yīng)比例的違約風(fēng)險(xiǎn)，具體包括延期風(fēng)險(xiǎn)、未足額繳納風(fēng)險(xiǎn)等，在具體合同中可以加以具體規(guī)定。第三種模式是將部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移至第三方或由部分轉(zhuǎn)移至政府。保險(xiǎn)公司承擔(dān)商業(yè)保險(xiǎn)，中信保承擔(dān)投資保險(xiǎn)，政府簽訂特許協(xié)議時可以做政府保證，這樣就能將風(fēng)險(xiǎn)合理轉(zhuǎn)移至相關(guān)主體身上。不僅如此，還可以將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給銀行或擔(dān)保方等第三方機(jī)制。

(三)明確政府責(zé)任

政府是BOT特許協(xié)議授權(quán)方和當(dāng)事人，項(xiàng)目談判方，對整個項(xiàng)目有監(jiān)管權(quán)，在特許期滿接收項(xiàng)目(李勝杰，2010)。政府以國家代表的名義從事相關(guān)法律行為，并以行政管理者的身份對整個項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管，由于政府各部門職能不同，政府承擔(dān)當(dāng)事人和管理者的雙重角色(呂秀麗，2008)。政府在進(jìn)行BOT項(xiàng)目時，應(yīng)當(dāng)在各個環(huán)節(jié)中遵守相應(yīng)的法律原則，首先就是要堅(jiān)持公共利益原則。因?yàn)锽OT項(xiàng)目主要服務(wù)于大型基礎(chǔ)設(shè)施，基礎(chǔ)設(shè)施的公共性和公益性不言而喻，而政府的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是為了人民利益，因此在進(jìn)行前期磋商，制定相應(yīng)條例，簽訂特許協(xié)議以及后期在履行監(jiān)督管理職責(zé)時，都不應(yīng)背離這條原則。其次是政府權(quán)利不得濫用的原則。特許協(xié)議的主體是政府和各項(xiàng)目公司，但其中的條款體現(xiàn)了私法中平等的合同內(nèi)容。政府授予特許權(quán)，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，進(jìn)行監(jiān)督管理，若不限制其權(quán)力，濫用職權(quán)，則對整個BOT項(xiàng)目的穩(wěn)定推進(jìn)產(chǎn)生影響，也降低政府信用，使政府承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)能力減弱。再者是政府不得恣意減輕自己的責(zé)任。雖然BOT融資大部分來自于社會募資，但政府也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)擔(dān)?；虿糠滞顿Y。政府應(yīng)當(dāng)對BOT全過程進(jìn)行監(jiān)督管理，在各環(huán)節(jié)進(jìn)行評估，保證項(xiàng)目順利進(jìn)行。最后政府應(yīng)當(dāng)遵循公平公正公開、誠實(shí)信用、等價(jià)有償原則，在進(jìn)行各種協(xié)議時應(yīng)當(dāng)公開化透明化，在選取項(xiàng)目公司時應(yīng)當(dāng)平等并本著有利于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，而非政府利益最大化的標(biāo)準(zhǔn)。比如，負(fù)責(zé)項(xiàng)目工程設(shè)計(jì)的設(shè)計(jì)承包商承擔(dān)設(shè)計(jì)合同的違約風(fēng)險(xiǎn)；負(fù)責(zé)項(xiàng)目工程建設(shè)的工程承包商負(fù)擔(dān)施工合同的違約責(zé)任；負(fù)責(zé)為項(xiàng)目工程的建設(shè)運(yùn)營提供設(shè)備的設(shè)備承包商承擔(dān)設(shè)備供應(yīng)合同的違約責(zé)任等等。這也是大部分項(xiàng)目公司的選擇。

2017年底，財(cái)政部、國資委、銀監(jiān)會一系列規(guī)范性文件的出臺引起了各界廣泛關(guān)注，財(cái)政部《辦公廳關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》(財(cái)辦金〔2017〕92號，以下簡稱“92號文”)對于包括BOT在內(nèi)的公私合營項(xiàng)目進(jìn)行必要修正和規(guī)范。92號文其中一項(xiàng)就是在項(xiàng)目入庫標(biāo)準(zhǔn)中要求回歸公共服務(wù)，嚴(yán)格付費(fèi)審批，前期工作不到位的項(xiàng)目不得入庫。因此，地方政府不得一味追求將項(xiàng)目盡快落實(shí)，做大做好，而忽略了項(xiàng)目本身的性質(zhì)，缺少評估，導(dǎo)致合作邊界不清晰，從而影響項(xiàng)目的順利進(jìn)行。政府必須依照規(guī)定履行相應(yīng)職責(zé)，明確相關(guān)主體準(zhǔn)入門檻，對主體進(jìn)行規(guī)范化限制，對整個BOT項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格審查，這也是促進(jìn)BOT項(xiàng)目規(guī)范化的重要表現(xiàn)。