從后果控制到風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防中國(guó)環(huán)境法的重要轉(zhuǎn)型

□ 十三屆全國(guó)政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)駐會(huì)副主任 呂忠梅

2014年修訂的新《環(huán)境保護(hù)法》，增加了一項(xiàng)重要內(nèi)容，就是規(guī)定了環(huán)境與健康保護(hù)制度。首先，是在第一條將“保障公眾健康”作為立法目的加以規(guī)定。其次，是專門(mén)增加了一條。第三十九條規(guī)定，“國(guó)家建立、健全環(huán)境與健康監(jiān)測(cè)、調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度；鼓勵(lì)和組織開(kāi)展環(huán)境質(zhì)量對(duì)公眾健康影響的研究，采取措施預(yù)防和控制與環(huán)境污染有關(guān)的疾病。”同時(shí)，還在其他一些條款中強(qiáng)調(diào)了公眾健康風(fēng)險(xiǎn)防范問(wèn)題。第四十七條第二款規(guī)定，“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立環(huán)境污染公共監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，組織制定預(yù)警方案；環(huán)境受到污染，可能影響公眾健康和環(huán)境安全時(shí)，依法及時(shí)公布預(yù)警信息，啟動(dòng)應(yīng)急措施”。

2018年8月通過(guò)的《土壤污染防治法》，不僅在第一條重申了“保障公眾健康”的立法宗旨，在第三條規(guī)定了“風(fēng)險(xiǎn)管控”原則；更為重要的是明確規(guī)定了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)包括公眾健康風(fēng)險(xiǎn)和生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，并建立了風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)制度。其中第十二條規(guī)定，“國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)根據(jù)土壤污染狀況、公眾健康風(fēng)險(xiǎn)、生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)和科學(xué)技術(shù)水平，并按照土地用途，制定國(guó)家土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)土壤污染防治標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。”第四章專門(mén)對(duì)土壤污染的“風(fēng)險(xiǎn)管控與修復(fù)”做了規(guī)定。

新《環(huán)境保護(hù)法》和《土壤污染防治法》的這些重要規(guī)定，在一定意義上標(biāo)志著中國(guó)環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)防控制度已經(jīng)初步建立。

影響人體健康的因素很多，有環(huán)境因素、行為因素、個(gè)體生物因素、社會(huì)保障因素等等。環(huán)境因素包括自然環(huán)境因素和社會(huì)環(huán)境，行為因素包括個(gè)人習(xí)慣和嗜好、對(duì)環(huán)境的暴露行為，個(gè)體生物因素包括遺傳因素和心理因素，社會(huì)保障因素方面，包括食品、飲用水、健康教育、婦幼保健和計(jì)劃生育、預(yù)防接種、治療方法、基本藥物等七類。過(guò)去我們并沒(méi)有重視環(huán)境因素，尤其是自然環(huán)境因素對(duì)人體健康的影響。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，大氣污染、水污染、土壤污染等問(wèn)題日益嚴(yán)重，人們?cè)絹?lái)越清楚地感受到污染造成的人體健康威脅。

為了應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的環(huán)境問(wèn)題，建立環(huán)境與健康保護(hù)制度刻不容緩。具體由國(guó)家建立、健全環(huán)境與健康監(jiān)測(cè)、調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，鼓勵(lì)和組織開(kāi)展環(huán)境質(zhì)量對(duì)公眾健康影響的研究，采取措施預(yù)防和控制與環(huán)境污染有關(guān)的疾病。國(guó)家高度重視“健康中國(guó)”建設(shè)，制定了《健康中國(guó)2030》計(jì)劃，第五篇的題目是“建設(shè)健康環(huán)境”，其中規(guī)定了國(guó)家應(yīng)該采取的各種保護(hù)措施，法律是其中一個(gè)重要的手段。

一、環(huán)境法亟待轉(zhuǎn)型

環(huán)境法是為了應(yīng)對(duì)環(huán)境問(wèn)題的需要而產(chǎn)生的新型法律，控制環(huán)境污染造成人體健康受害始終是立法目標(biāo)。但是，對(duì)于如何防治人體健康受害，有兩種應(yīng)對(duì)方式：一種是等到污染后果發(fā)生了，甚至已經(jīng)有人生病了再去采取措施，在法律上就是提起損害賠償訴訟，進(jìn)行事后救濟(jì)。還有一種就是通過(guò)嚴(yán)格的法律制度使得污染物質(zhì)不能到達(dá)人體、不對(duì)人的健康產(chǎn)生影響，這就是通常說(shuō)的風(fēng)險(xiǎn)控制。中國(guó)的環(huán)境法現(xiàn)在就面臨著這樣一個(gè)選擇，是否要從后果控制發(fā)展到風(fēng)險(xiǎn)控制階段。我認(rèn)為，從健康損害后果控制到健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防是必然趨勢(shì)，環(huán)境管理需要從損害救濟(jì)轉(zhuǎn)向風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防。從環(huán)境污染防治到環(huán)境質(zhì)量管理再到環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控，是環(huán)境管理者從被動(dòng)走向主動(dòng)的必由之路。

（一）中國(guó)環(huán)境問(wèn)題轉(zhuǎn)向“公眾健康”

目前，中國(guó)環(huán)境問(wèn)題的發(fā)展顯現(xiàn)出危害公眾健康的趨勢(shì)。我國(guó)2010年超過(guò)日本成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，2013年超過(guò)美國(guó)成為世界第一大貨物貿(mào)易國(guó)，人均GDP由1979年的417元增加到2015年的5.2萬(wàn)元，按可比價(jià)格計(jì)算，人均GDP增加了10余倍。中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，也付出了沉重的環(huán)境代價(jià)：消費(fèi)了世界上21%的能源，排放了26%的二氧化硫、28%的氮氧化物、25%的二氧化碳， 1/3左右的城市人口居住在空氣污染嚴(yán)重的環(huán)境當(dāng)中，十大水域總體為輕度污染，有3.6億的農(nóng)民缺乏清潔飲水，1/3的國(guó)土面積受到酸雨污染，16.1%的土壤處于污染物超標(biāo)狀態(tài)下。

中國(guó)正處于環(huán)境問(wèn)題“三個(gè)高峰”疊加時(shí)期：一是環(huán)境污染最為嚴(yán)重的時(shí)期到來(lái)，可能延續(xù)到未來(lái)10～15年；二是突發(fā)性環(huán)境事件進(jìn)入高發(fā)期，特別是污染嚴(yán)重時(shí)期與生產(chǎn)事故高發(fā)時(shí)期重疊，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)不斷增大，國(guó)家環(huán)境安全受到挑戰(zhàn)；三是群體性環(huán)境事件上升迅速，污染問(wèn)題成為影響社會(huì)穩(wěn)定的“導(dǎo)火索”。

大氣、水體、土壤等環(huán)境介質(zhì)受到損害之后，會(huì)通過(guò)多種途徑遷移轉(zhuǎn)化，導(dǎo)致對(duì)人體健康的損害 。從環(huán)境侵害角度看，人類行為導(dǎo)致對(duì)環(huán)境的損害，環(huán)境的損害反過(guò)來(lái)造成對(duì)人的損害；從環(huán)境侵害后果看，環(huán)境污染和生態(tài)破壞會(huì)導(dǎo)致人類財(cái)產(chǎn)受到損害，最終導(dǎo)致人體健康受到損害；從公眾健康受害角度看，存在潛伏期、病狀期、顯露期和危險(xiǎn)期。

世界衛(wèi)生組織2018年5月發(fā)布的全球空氣質(zhì)量的數(shù)據(jù)庫(kù)強(qiáng)調(diào)，清潔空氣有益健康。有報(bào)告指出，空氣污染作為一個(gè)主要的健康風(fēng)險(xiǎn)，是造成一些常見(jiàn)疾病的元兇。全球每年700萬(wàn)與空氣污染相關(guān)的死亡案例中，大約五分之一是死于肺炎，五分之一死于中風(fēng)，三分之一死于缺血性心臟病，五分之一死于慢性阻塞性肺病。中國(guó)每年有將近200萬(wàn)人因環(huán)境和室內(nèi)空氣中的顆粒物造成的污染而死亡；其中超過(guò)100萬(wàn)人死于環(huán)境空氣污染，而室內(nèi)空氣污染導(dǎo)致了同期另外將近100萬(wàn)人的死亡。世界衛(wèi)生組織的這個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)，收集了顆粒物（PM10和PM2.5）的年平均濃度數(shù)據(jù)。PM2.5中包含硫酸鹽、硝酸鹽和黑碳等污染物。這些污染物能夠輕易進(jìn)入人的肺部及心血管系統(tǒng)，給人類健康帶來(lái)了最大的風(fēng)險(xiǎn)。

數(shù)據(jù)表明，全球每10個(gè)人中有9個(gè)在呼吸污染的空氣，但更多的國(guó)家已開(kāi)始采取行動(dòng)。全球大約90%的人口每天都在呼吸著污染的空氣。包括中國(guó)的一些城市在內(nèi)的許多國(guó)際性大都市，其空氣質(zhì)量都超過(guò)了世衛(wèi)組織空氣質(zhì)量指南建議值的4倍以上，這給人們的健康帶來(lái)了巨大的風(fēng)險(xiǎn)。

2014年，李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中明確提出向空氣污染宣戰(zhàn)，取得了顯著的進(jìn)展。2016年中國(guó)的PM2.5年均暴露濃度下降到了48.8μg/m3，與上一次報(bào)告相比下降了17%。然而，要達(dá)到世衛(wèi)組織建議的低于10μg/m3，仍然任重道遠(yuǎn)，打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)還需要時(shí)間。世衛(wèi)組織呼吁包括中國(guó)在內(nèi)的世界各國(guó)，在解決污染問(wèn)題時(shí)，讓環(huán)境部門(mén)和健康、財(cái)政、科技等領(lǐng)域的利益攸關(guān)者都加入進(jìn)來(lái)，以加快步伐。

今年5月5號(hào)，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織發(fā)布了題為《土壤污染：隱藏的現(xiàn)實(shí)》的報(bào)告。報(bào)告指出土壤污染的原因主要是工業(yè)化、戰(zhàn)爭(zhēng)、采礦和農(nóng)業(yè)的集約化發(fā)展，而城市的發(fā)展導(dǎo)致土壤成為了日益增多的城市廢物的填埋場(chǎng)。報(bào)告強(qiáng)調(diào)，土壤應(yīng)對(duì)污染的潛力是有限的，防止土壤污染應(yīng)成為世界各國(guó)的首要優(yōu)先事項(xiàng)。報(bào)告還提到全球土壤受到污染的情況，其中澳大利亞現(xiàn)在約有8萬(wàn)個(gè)地點(diǎn)存在土壤污染，歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)和西巴爾干地區(qū)約有300萬(wàn)個(gè)潛在污染地塊，美國(guó)有1300個(gè)地點(diǎn)被列入超級(jí)基金國(guó)家重點(diǎn)污染熱點(diǎn)清單，中國(guó)有超過(guò)16%的土壤和19%的農(nóng)業(yè)土壤被列為受污染的土壤。

土壤污染有三個(gè)后果：第一是損害植物的代謝，導(dǎo)致糧食作物的產(chǎn)量減少，部分作物無(wú)法安全食用，對(duì)糧食安全構(gòu)成威脅；第二是土壤肥力下降，對(duì)土壤本身造成威脅；第三是土壤受到危險(xiǎn)因素和化學(xué)因素影響，對(duì)人體健康構(gòu)成嚴(yán)重威脅。

在現(xiàn)實(shí)中，我們會(huì)經(jīng)?？吹絻煞N現(xiàn)象：一是污染導(dǎo)致人體健康受害，比如兒童血鉛、砷中毒、鎘大米污染事件，公眾進(jìn)行維權(quán)，要求保護(hù)生命健康和安全；另一種是城市居民知道要在附近建設(shè)垃圾焚燒廠、化工廠等等，發(fā)起反對(duì)，拒絕在家門(mén)口建垃圾焚燒廠、化工廠。這兩種現(xiàn)象都直接與健康相關(guān)。

這些現(xiàn)象表明，環(huán)境與健康問(wèn)題已成為影響我國(guó)公眾安全和社會(huì)穩(wěn)定的重大問(wèn)題。作為法律人，需要回答的是，環(huán)境保護(hù)的法律需求是什么？ 是否等到損害后果發(fā)生后才能進(jìn)行法律救濟(jì)？以救濟(jì)為中心的既有模式是否足夠？源頭治理、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制是否應(yīng)該成為環(huán)境法的制度主體？

四川省四姑娘山

（二）環(huán)境法向“風(fēng)險(xiǎn)”轉(zhuǎn)身

首先要確立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的理念和原則，其次要建立“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估—風(fēng)險(xiǎn)管理—風(fēng)險(xiǎn)溝通”的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制路徑。通過(guò)這樣的法律制度從源頭上預(yù)防、減少或者是降低環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。這與傳統(tǒng)的環(huán)境法主要是針對(duì)環(huán)境污染問(wèn)題和自然資源消耗問(wèn)題，具有范圍區(qū)域性、危害表現(xiàn)急劇性、危害期限較為短暫、消除危害相對(duì)容易的特征是完全不同的。

我把這種變化稱為環(huán)境法的轉(zhuǎn)型，中國(guó)環(huán)境法必須走向第二時(shí)代——風(fēng)險(xiǎn)控制時(shí)代。但是，我們必須認(rèn)識(shí)到，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制比后果規(guī)制的難度更大。

第一，風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生具有交互性。環(huán)境污染對(duì)人體健康的影響，是“污染源—環(huán)境污染—人群暴露—健康危害”的多環(huán)節(jié)過(guò)程，具有多排放源、多介質(zhì)污染、多途徑暴露以及多風(fēng)險(xiǎn)受體的復(fù)雜特性。

第二，因果關(guān)系存在不確定性。污染物在多介質(zhì)環(huán)境的遷移轉(zhuǎn)化中呈非線性關(guān)系，傳輸會(huì)加快或變慢，并可能發(fā)生復(fù)雜的協(xié)同效應(yīng)。污染致病長(zhǎng)期“微損害”，具有潛伏性，損害后果顯現(xiàn)滯后期長(zhǎng)，健康損害難逆轉(zhuǎn)的特征。

第三，風(fēng)險(xiǎn)的泛在性。環(huán)境污染導(dǎo)致的是不特定多數(shù)人同時(shí)承受危害，其擴(kuò)散速度和范圍具有典型的時(shí)空大尺度性。

第四，有些危害后果不可逆轉(zhuǎn)。比如環(huán)境污染導(dǎo)致的畸形兒、癌癥、基因突變，還有重金屬污染導(dǎo)致的終身受害等，都是不可逆轉(zhuǎn)的損害。

健康風(fēng)險(xiǎn)的特征，對(duì)環(huán)境法規(guī)制提出了需求，必須在法律上建立適應(yīng)型的制度體系。危害后果的不可逆性要求確立“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”，風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的交互性要求建立“整合式管理體制”，因果關(guān)聯(lián)的不確定性要求明確“科學(xué)決策機(jī)制”，利益沖突的廣泛性要求廣泛的“公眾參與”。這也意味著，新型環(huán)境法必須改變“污染控制”的規(guī)制模式、“危機(jī)應(yīng)對(duì)”的規(guī)制理念和“罔顧科學(xué)”的決策程序。

二、環(huán)境法的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防功能及其實(shí)現(xiàn)

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防實(shí)際上是“面向未知而決策”，法律需要解決的問(wèn)題是，如何規(guī)范政府在證據(jù)、事實(shí)尚不確定的情況下采取的行動(dòng)，如何判斷這樣的行動(dòng)是否符合比例原則。這就需要確立風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制活動(dòng)的一般原則，調(diào)和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制活動(dòng)與法治原則的要求，為政府的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制活動(dòng)提供規(guī)制依據(jù)和正當(dāng)程序。

進(jìn)行這樣的法律規(guī)制，需要“法律+科技”共同來(lái)完成。科技主要是解決環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查、監(jiān)測(cè)、評(píng)估問(wèn)題，建立以保障公眾健康為核心的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系，法律要解決的是建立以環(huán)境與健康評(píng)估制度為核心的法律制度。

1. 在法律上進(jìn)行概念界定。比如，什么是環(huán)境，什么是健康，什么是環(huán)境與健康？什么是風(fēng)險(xiǎn)，什么是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，什么是環(huán)境與健康的風(fēng)險(xiǎn)？我認(rèn)為，環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)是指人類活動(dòng)或自然活動(dòng)作用于環(huán)境媒介，并通過(guò)環(huán)境遷移、轉(zhuǎn)化，最終損害公眾人體健康的一種風(fēng)險(xiǎn)。它的因果關(guān)聯(lián)表現(xiàn)為“人類/自然活動(dòng)—環(huán)境介質(zhì)—人體健康”。 環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)危害的對(duì)象是人的健康，產(chǎn)生的主要風(fēng)險(xiǎn)也是對(duì)人的生命、健康的威脅和危害。一般認(rèn)為，危險(xiǎn)化學(xué)品、重金屬污染、有機(jī)污染物、放射性物質(zhì)等對(duì)人體健康產(chǎn)生的重大風(fēng)險(xiǎn)隱患屬于環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)。

2. 建立環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制系統(tǒng)。明確風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的技術(shù)框架，建立包括所有利益相關(guān)者參與的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分析、行動(dòng)選擇、風(fēng)險(xiǎn)決策、管理行動(dòng)在內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)決策程序。建立與規(guī)制系統(tǒng)相適應(yīng)的環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)管理體制，這里特別需要對(duì)生態(tài)環(huán)境、衛(wèi)生健康等部門(mén)之間的合作、協(xié)作、協(xié)調(diào)、協(xié)同關(guān)系進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，建立相關(guān)機(jī)制。

3. 確定環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的法律原則。風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制是科學(xué)理性與法律理性的結(jié)合，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)框架需要有基本的價(jià)值尺度加以約束，以平衡事實(shí)判斷與公共決策之間的關(guān)系。風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的法律原則至少應(yīng)包括健康優(yōu)先原則、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則、風(fēng)險(xiǎn)分配正義原則、風(fēng)險(xiǎn)合作規(guī)制原則。

4. 要完善環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度。環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在法律上被作為風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制決策的科學(xué)基礎(chǔ)，是環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的核心制度。健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，是把環(huán)境污染與人體健康聯(lián)系起來(lái)，定量描述環(huán)境污染物對(duì)人體健康產(chǎn)生的危害風(fēng)險(xiǎn)，估計(jì)特定環(huán)境條件下的化學(xué)或物理因子對(duì)人體健康造成損害的可能性及其程度大小的方法。以風(fēng)險(xiǎn)度作為評(píng)價(jià)指標(biāo)，將環(huán)境污染程度與人體健康聯(lián)系起來(lái)，定量描述污染物對(duì)人體產(chǎn)生的健康危害，包括短期健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，如食物中毒，和長(zhǎng)期健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，如癌癥。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度還需要建立風(fēng)險(xiǎn)管理決策機(jī)制，涵蓋風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)管理兩方面，并明確決策程序，在問(wèn)題形成階段，保障利益相關(guān)方的參與，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)溝通、定量風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、重復(fù)和評(píng)估，最終基于可靠信息做出決策，并體現(xiàn)一定的靈活性。

建立環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，具有十分重要的價(jià)值。第一，可以提升環(huán)境決策的科學(xué)理性。沒(méi)有科學(xué)上可靠的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，風(fēng)險(xiǎn)交流會(huì)成為流言、謠傳，風(fēng)險(xiǎn)管理也如同無(wú)源之水、無(wú)本之木，失去可依托的真實(shí)基礎(chǔ)。第二，可以降低環(huán)境污染的健康風(fēng)險(xiǎn)，減少個(gè)人的健康焦慮和社會(huì)不穩(wěn)定的根源。第三，可以加強(qiáng)環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防能力建設(shè)，通過(guò)連續(xù)監(jiān)測(cè)和不斷的科學(xué)研究，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并消除潛在風(fēng)險(xiǎn)，避免環(huán)境公害病的發(fā)生。

5. 健全健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的管理體制。以美國(guó)為例，環(huán)保部門(mén)與衛(wèi)生部門(mén)分工合作，共同構(gòu)成健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的管理體制。美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局（EPA）下屬的研究與發(fā)展司(ORD)，是根據(jù)美國(guó)環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管理框架的要求，由美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局領(lǐng)導(dǎo)的綜合性跨學(xué)科工作機(jī)構(gòu)，主要職責(zé)是進(jìn)行健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，為將環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)管理納入各項(xiàng)環(huán)保政策的制定提供服務(wù)。環(huán)保部門(mén)（EPA）與衛(wèi)生部門(mén)各司其職：EPA著眼于大范圍環(huán)境污染對(duì)人群健康的影響，衛(wèi)生服務(wù)部側(cè)重具體污染物（如室內(nèi)化合劑）對(duì)人體健康的影響；EPA偏重環(huán)境污染的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和管理，衛(wèi)生服務(wù)部側(cè)重于相關(guān)疾病的預(yù)防和防治，以及對(duì)特定人群的健康保障；EPA從事環(huán)境與健康研究的專家具有非常廣泛專業(yè)背景，包括生物、化學(xué)、生態(tài)、環(huán)境、醫(yī)學(xué)等，而衛(wèi)生服務(wù)部的專家更多來(lái)自醫(yī)學(xué)領(lǐng)域；EPA的研究?jī)?nèi)容多側(cè)重于人體和生態(tài)系統(tǒng)暴露于污染物的評(píng)估，特別是進(jìn)行暴露污染物的遷移轉(zhuǎn)化以及對(duì)生物影響的暴露評(píng)價(jià)，而衛(wèi)生服務(wù)部則側(cè)重于環(huán)境污染所致疾病病理的形成以及疾病的預(yù)防與控制，負(fù)責(zé)針對(duì)不同的易感人群（如兒童、老人、婦女）和特殊群體（如軍人）的環(huán)境健康效應(yīng)進(jìn)行信息采集、登記等工作，并進(jìn)行有針對(duì)性的研究，采取切實(shí)可行的預(yù)防措施。

三、中國(guó)相關(guān)法律制度的完善

1. 環(huán)境與健康制度起步。中國(guó)的環(huán)境與健康法律規(guī)制從2007年制定的《國(guó)家環(huán)境與健康行動(dòng)計(jì)劃（2007—2015）》開(kāi)始起步，這些年來(lái)做了不少工作。從初步統(tǒng)計(jì)看，我國(guó)制定了4個(gè)規(guī)范性文件，發(fā)布了10項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，開(kāi)展了環(huán)境與健康的調(diào)查、監(jiān)測(cè)工作，建立了環(huán)境與健康的信息系統(tǒng)，發(fā)布了公民環(huán)境與健康的素養(yǎng)手冊(cè)，進(jìn)行了公民環(huán)境與健康素養(yǎng)的調(diào)查，等等。這些工作表明環(huán)境與健康工作一直在往前推進(jìn)。

2. 法律需求。需要確立以保障公眾健康為環(huán)境立法最高價(jià)值的法律理念，建立以風(fēng)險(xiǎn)管理為核心的健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度等體制機(jī)制，確立有法律技術(shù)支持的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系，明確利用信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)執(zhí)法手段現(xiàn)代化，在環(huán)境責(zé)任追究與賠償制度體系方面，完善因果關(guān)系判斷規(guī)則、司法鑒定技術(shù)等。

但是，現(xiàn)有工作離理想的狀態(tài)還有很遠(yuǎn)的距離。第一個(gè)方面是，環(huán)境與健康法律制度建設(shè)方面還比較滯后，環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管理念缺失，還未確立保障公眾健康優(yōu)先的價(jià)值觀念，保障環(huán)境與健康的法律制度缺失，環(huán)境與健康標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)滯后。第二個(gè)方面是，環(huán)境與健康治理體系尚未建立。環(huán)境與健康監(jiān)管體制運(yùn)行困難，國(guó)家層面工作體制尚未制度化，生態(tài)環(huán)境部門(mén)與衛(wèi)生健康部門(mén)以及相關(guān)部門(mén)的職責(zé)分工與合作不是很順暢，也不是很緊密，省級(jí)以下的問(wèn)題更為突出。現(xiàn)有管理手段還不能適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)管理的要求，管理模式難以有效提示風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)劃作用也比較薄弱，環(huán)境評(píng)價(jià)缺乏健康風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)價(jià)內(nèi)容，監(jiān)測(cè)機(jī)制和信息機(jī)制比較落后，缺乏科學(xué)決策、考評(píng)、問(wèn)責(zé)機(jī)制。公眾的參與度嚴(yán)重不足，信息共享、信息公開(kāi)、信息溝通等方面都非常薄弱，公眾的參與平臺(tái)、參與機(jī)制和參與能力也不足。第三個(gè)方面是，環(huán)境與健康事件處理缺乏有效技術(shù)保障。一是因果關(guān)系判定的規(guī)則與方法還不夠完善，二是鑒定機(jī)構(gòu)和鑒定能力難以滿足實(shí)踐需求。

我們非常希望下一步能夠加快制度完善的步伐。首先是轉(zhuǎn)變觀念，確立環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，將環(huán)境法提升到風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防法的階段；第二是完善環(huán)境與健康立法體系，制定專門(mén)的環(huán)境與健康法；第三是完善環(huán)境與健康治理體制機(jī)制，強(qiáng)化政府環(huán)境與健康職能及管理體制，在中央層面升級(jí)現(xiàn)行國(guó)家環(huán)境與健康領(lǐng)導(dǎo)小組，賦予生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與健康綜合管理職權(quán)，在地方層面，健全省、市級(jí)環(huán)境與健康機(jī)構(gòu)或人員，明確各協(xié)同部門(mén)職責(zé)、共同承擔(dān)責(zé)任，建立環(huán)境與健康政府績(jī)效考核和問(wèn)責(zé)機(jī)制；第四是構(gòu)建環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制法律技術(shù)與支持體系，完善環(huán)境與健康全過(guò)程保障機(jī)制，健全風(fēng)險(xiǎn)管理信息系統(tǒng)。

我相信，經(jīng)過(guò)努力，我們一定能夠建立適合中國(guó)國(guó)情的環(huán)境與健康法律制度，為人民的健康、為人類可持續(xù)發(fā)展貢獻(xiàn)中國(guó)的法律智慧。