以人為本的新型城鎮(zhèn)化研究
——以蘇州木瀆為例*

◎毛 丹 陳俊梁

隨著中國經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展、產(chǎn)業(yè)的迅速崛起，城鎮(zhèn)化進(jìn)程也在不斷推進(jìn)。截至2017年末，我國城鎮(zhèn)常住人口為81347 萬人，城鎮(zhèn)化率達(dá)58.52%。［1］在社會(huì)變遷與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相互成就的過程中，我們對于城鎮(zhèn)化本質(zhì)的認(rèn)識也在不斷演變。新型城鎮(zhèn)化的核心是“人的城鎮(zhèn)化”，有別于“造城運(yùn)動(dòng)”，其包括但不僅限于將農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口，這種“轉(zhuǎn)化”強(qiáng)調(diào)的是人與自然、農(nóng)村與城市協(xié)調(diào)發(fā)展的“深度”。

一、新型城鎮(zhèn)化是以人為本的城鎮(zhèn)化

（一）城鎮(zhèn)化的淵源

現(xiàn)代意義上的城鎮(zhèn)化最早源于歐洲，通常是指由于生產(chǎn)力的發(fā)展，以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)村型社會(huì)向以非農(nóng)業(yè)為主的城市型社會(huì)變遷的現(xiàn)象。表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)活動(dòng)向非農(nóng)業(yè)活動(dòng)轉(zhuǎn)化，人口向城鎮(zhèn)聚集，城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)大以及由此引起的一系列社會(huì)經(jīng)濟(jì)變化的過程。絕大多數(shù)工業(yè)化國家的城鎮(zhèn)化過程是一個(gè)市場主導(dǎo)的社會(huì)變遷過程，都經(jīng)歷了比較嚴(yán)重的社會(huì)問題與環(huán)境危機(jī)。譬如“羊吃人”、尖銳的社會(huì)貧富對立等。

從中國城鎮(zhèn)化發(fā)展看，費(fèi)孝通先生對蘇南地區(qū)小城鎮(zhèn)發(fā)展的研究反映了我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化萌芽階段的發(fā)展規(guī)律，可視作近代以來國內(nèi)城鎮(zhèn)化研究的起點(diǎn)。近年來學(xué)者羅松華指出，中國城鎮(zhèn)化指導(dǎo)理念從物本到人本的轉(zhuǎn)化，其核心也正日益轉(zhuǎn)變?yōu)槿说某擎?zhèn)化。由于制度的缺位、服務(wù)的缺失、新市民自身素質(zhì)受限、因傳統(tǒng)觀念導(dǎo)致的文化沖突和認(rèn)知偏差等，農(nóng)民向新市民身份轉(zhuǎn)變的同時(shí)不可避免地面臨經(jīng)濟(jì)、政治權(quán)利的不平等，因此缺乏歸屬感和認(rèn)同感。需完善國家、社區(qū)、個(gè)人三元參與模式，構(gòu)筑城鎮(zhèn)化系統(tǒng)工程。［2］

（二）新型人本城鎮(zhèn)化內(nèi)涵解讀

新型人本城鎮(zhèn)化這一概念更像是“城鎮(zhèn)化”的“中國化”。我國是農(nóng)業(yè)大國、人口大國，實(shí)行社會(huì)主義制度，其城鎮(zhèn)化過程當(dāng)然要有中國特色。蘇南模式、溫州模式等小城鎮(zhèn)建設(shè)的成功實(shí)踐為中國城鎮(zhèn)化建設(shè)帶來新思路。隨著“人”在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的中心位置日益凸顯，城鎮(zhèn)化不再僅限于城鎮(zhèn)人口數(shù)量的增長和城鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)大，而是愈發(fā)重視人口素質(zhì)和生活質(zhì)量的市民化。

基于對中國城鎮(zhèn)化實(shí)踐的認(rèn)識，筆者將人本城鎮(zhèn)化概括為，以人為本，政府、市場、個(gè)人多主體參與，配套戶籍、教育、社會(huì)保障等綜合體制改革，積極穩(wěn)妥引導(dǎo)農(nóng)村人口實(shí)現(xiàn)價(jià)值觀念、生活方式、就業(yè)形態(tài)的市民化。新型城鎮(zhèn)化要求全面提升國民素質(zhì)，轉(zhuǎn)變居民生活理念，強(qiáng)化其角色認(rèn)同感，強(qiáng)調(diào)人在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的融合度，增加可持續(xù)發(fā)展的可能性，構(gòu)造人與社會(huì)、人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展。筆者將物本城鎮(zhèn)化歸納為，以工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基礎(chǔ)，以城市建設(shè)為中心，側(cè)重戶籍的非農(nóng)化、人口在空間上的轉(zhuǎn)移以及農(nóng)民職業(yè)的轉(zhuǎn)變的一項(xiàng)公共政策。

二、蘇州木瀆“以人為本”新型城鎮(zhèn)化建設(shè)現(xiàn)狀分析

蘇州木瀆瀕臨太湖，涵于蘇、錫、常經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)與上海大都市圈內(nèi)，得天獨(dú)厚的條件為蘇州木瀆的發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。蘇州木瀆以高達(dá)81%的城鎮(zhèn)化率和突出以人為本的人本城鎮(zhèn)化特征，具有典型分析意義。

（一）戶籍制度不斷完善，城市包容度提升顯著

木瀆鎮(zhèn)早在2003年就取消了農(nóng)業(yè)戶口，改以居住地登記戶口；2010年與蘇州同步實(shí)施城鄉(xiāng)一體化戶口遷移管理規(guī)定；2014年推出了簡化戶籍準(zhǔn)入的材料申請辦法；2016年出臺積分入戶的新政。戶籍制度改革使落戶通道更加通暢，在保障城鄉(xiāng)居民同等享有權(quán)利的同時(shí)，提升了城市包容度。

（二）著力保障和改善民生，生活水平得以提高

木瀆地區(qū)五險(xiǎn)一金參保率高達(dá)99%以上。吳中區(qū)2017年足額發(fā)放養(yǎng)老金達(dá)22.42 億元，就業(yè)政策的積極實(shí)施使新增就業(yè)1.95 萬人。在缺乏穩(wěn)定收入的前提下，土地是農(nóng)村人口維持生計(jì)的法寶，因而往往不愿放棄。據(jù)此，木瀆鎮(zhèn)在承包地?fù)Q社保以及集體資產(chǎn)折股量化并分紅到戶的基礎(chǔ)之上，實(shí)施住宅和宅基地?fù)Q住房、補(bǔ)貼，再另加分紅的長效增收機(jī)制。

（三）組建多樣化的物業(yè)股份合作社，市場化經(jīng)營實(shí)現(xiàn)新創(chuàng)收

木瀆鎮(zhèn)數(shù)個(gè)行政村組建多家物業(yè)股份合作社，吸納社區(qū)農(nóng)民的閑散資金，既為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級提供了資金，又為農(nóng)民增加了投資性財(cái)產(chǎn)收入。2008年，木瀆動(dòng)遷戶入股成立惠民股份合作社，在動(dòng)遷農(nóng)民入股8 萬元的基礎(chǔ)上，合作社另配股份，以戶為單位獲得股權(quán)，自2011年9月起，合作社采取按月分紅的模式。

在NSCLC發(fā)生發(fā)展進(jìn)程中，微環(huán)境內(nèi)的腫瘤相關(guān)炎癥反應(yīng)會(huì)促進(jìn)腫瘤細(xì)胞轉(zhuǎn)移，而巨噬細(xì)胞的趨化聚集在微環(huán)境內(nèi)的腫瘤相關(guān)炎癥反應(yīng)中起重要作用[4]。腫瘤相關(guān)巨噬細(xì)胞(tumor-associated macrophages,TAMs)是從血液或淋巴管遷移至癌巢的巨噬細(xì)胞，定位于腫瘤上皮組織、間質(zhì)、壞死區(qū)域和腫瘤浸潤的邊緣。它們可以通過旁分泌作用產(chǎn)生并釋放不同的生長因子、細(xì)胞因子、趨化因子等，促進(jìn)血管生成、組織重建及損傷修復(fù)作用，在腫瘤發(fā)生發(fā)展過程中起促進(jìn)作用[5]。根據(jù)TAMs活化后不同的表型和功能可分為促炎癥反應(yīng)的M1型巨噬細(xì)胞和抗炎癥反應(yīng)的M2型巨噬細(xì)胞[6]。

（四）經(jīng)濟(jì)收入影響行為偏好，非城鎮(zhèn)人口消費(fèi)理念逐步轉(zhuǎn)變

十年以上的拆遷安置小區(qū)對外開放程度較高，外來人口比重大；新籌建的小區(qū)安保系統(tǒng)更加完備，以木瀆本地住戶居多。木瀆城鎮(zhèn)人口出行方式首選私家車、地鐵和公交；非城鎮(zhèn)人口首選非機(jī)動(dòng)車、公交和地鐵。此外，城鎮(zhèn)居民愿意追加文娛消費(fèi)，會(huì)定期觀看演出和電影；非城鎮(zhèn)人口則更關(guān)注溫飽。

從不同群體在居住環(huán)境、出行方式和文娛方式的選擇上，可以看出經(jīng)濟(jì)收入對行為偏好的影響。值得注意的是，根據(jù)市統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，隨著收入水平的提升，非城鎮(zhèn)人口消費(fèi)理念正逐漸向城鎮(zhèn)人口靠攏。醫(yī)療改革背景下，醫(yī)療器具及藥品消費(fèi)減少，但農(nóng)村居民越來越重視健康，理念也從治病轉(zhuǎn)為防病，這使得醫(yī)療保健支出增幅高居榜首。

表1 2013-2017年蘇州市城鄉(xiāng)居民收入與生活狀況對比

（五）城市文明水平積極提升，生活環(huán)境影響個(gè)體素質(zhì)

文明素質(zhì)反映但不僅限于市民個(gè)體的道德認(rèn)知和知識水平，是真正實(shí)現(xiàn)品質(zhì)城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵。木瀆常住人口的文明素質(zhì)呈良性發(fā)展的態(tài)勢，“老”市民的文明素質(zhì)整體高于“新”市民。譬如，就是否曾隨意丟棄廢棄物這一問題的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，外來務(wù)工人員中63.2%表示丟過或可能丟過。在接受調(diào)查的外來務(wù)工人員中，初中及以下文化程度占比過半，加上該群體大都來自發(fā)展程度較低的城市，生活環(huán)境缺乏良好的教育氛圍，對其綜合素質(zhì)有一定影響。

（六）角色轉(zhuǎn)換伴隨認(rèn)同困惑，融合程度影響價(jià)值觀塑造

價(jià)值觀形成于特定的社會(huì)背景之下，此處筆者將居民與城市的融合程度以及對人本城鎮(zhèn)化的認(rèn)可程度作為衡量價(jià)值觀的標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)此次調(diào)查，“市民化”程度與身份轉(zhuǎn)變的時(shí)間呈正相關(guān)。木瀆“老”市民更認(rèn)同城市生活方式與生活理念，更了解勞動(dòng)就業(yè)、福利保險(xiǎn)等相關(guān)政策。很多“新”市民即便已經(jīng)意識到制度賦予的非農(nóng)身份，但生活方式仍未能及時(shí)進(jìn)行切換。該群體在原先的農(nóng)村思維模式受到外界的強(qiáng)烈沖擊之下，由于社保制度不完善、自我認(rèn)知模糊、就業(yè)困難等原因，極易陷入角色轉(zhuǎn)換以后的認(rèn)同困惑。但就長期發(fā)展而言，我們應(yīng)持樂觀態(tài)度。

三、當(dāng)前人本城鎮(zhèn)化建設(shè)存在問題及成因分析

（一）城鎮(zhèn)化進(jìn)程節(jié)奏過快，給人口城鎮(zhèn)化施加壓力

木瀆鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)化建設(shè)方面取得了一系列卓越的成就，但城市化速度過快會(huì)帶來輕質(zhì)量的負(fù)面影響。規(guī)模擴(kuò)張、土地資源的占用等雖然可以在短時(shí)間內(nèi)帶動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)，但人口城鎮(zhèn)化能否適應(yīng)這樣的高強(qiáng)度和快節(jié)奏？一旦陷入形式主義的牢籠，隨之面臨的是巨額的投入，地方財(cái)政的壓力不言而喻。目前我國土地城鎮(zhèn)化遠(yuǎn)快于人口城鎮(zhèn)化，當(dāng)人本城鎮(zhèn)化因物本城鎮(zhèn)化負(fù)荷過重而被異化時(shí)，人反倒會(huì)被物質(zhì)生產(chǎn)所統(tǒng)治。［3］

（二）存在隱性城鎮(zhèn)化群體，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)具有不完全客觀性

多樣化的就業(yè)機(jī)會(huì)使很多農(nóng)村人口在職業(yè)和生活方式上早已實(shí)現(xiàn)非農(nóng)化，但出于或主觀或客觀的原因，仍保留農(nóng)村戶口。筆者將其定義為隱性城鎮(zhèn)化群體。事實(shí)上，木瀆隱性城鎮(zhèn)化群體占農(nóng)村人口的比重已超65%。人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的不完全客觀性為人本城鎮(zhèn)化相關(guān)政策的制定帶來一定的困擾。據(jù)此次調(diào)查，木瀆農(nóng)村人口因主觀原因不愿意獲得非農(nóng)戶口排名前三的是：想保留土地、認(rèn)為城鎮(zhèn)戶口沒用、農(nóng)村壓力小。

（三）城鄉(xiāng)二元化影響社保制度，非城市戶口群體權(quán)益受到挑戰(zhàn)

長期以來的城鄉(xiāng)二元體制對社會(huì)保障制度影響頗深。盧小君等人認(rèn)為，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口由于制度的原因，以及其社會(huì)資本處于弱勢地位，限制了自身與城市的融合程度。［4］譬如落戶城市，最基本的需求之一就是解決住房問題，城鄉(xiāng)居民住房保障存在差異性，且多數(shù)外來務(wù)工人員收入不高，住房支出占了很大的比重，為節(jié)省開支，常選擇空間比較擁擠、環(huán)境相對惡劣的地方。

（四）失地農(nóng)民就業(yè)面窄，基本生活面臨挑戰(zhàn)

我國是農(nóng)業(yè)大國，土地作為農(nóng)民賴以生存的根基，是該群體主要的基本生活來源。導(dǎo)致失地農(nóng)民再就業(yè)困難的原因主要有：首先，農(nóng)村勞動(dòng)力文化水平普遍較低，當(dāng)下就業(yè)壓力較大，許多高學(xué)歷者也未必能找到合適的工作。其次，失地農(nóng)民缺乏再就業(yè)教育。政府往往因財(cái)力和人力有限，將職業(yè)培訓(xùn)外包，其中不乏完成任務(wù)式的培訓(xùn)，這造成了培訓(xùn)與社會(huì)需求的斷崖式脫軌。此外，進(jìn)城務(wù)工的失地農(nóng)民往往從事的是家政、建筑業(yè)、服務(wù)員等流動(dòng)性和替代性極強(qiáng)的工種，缺乏專業(yè)勞動(dòng)技能，極易二次失業(yè)。

（五）不平等的受教育權(quán)利，影響人與城市的融合程度

外來務(wù)工人員大多居住條件較差，其子女的學(xué)習(xí)環(huán)境也相對較差，加上該群體從事的大多是體力勞動(dòng)，精力受限，隨遷子女綜合素質(zhì)往往不如城鎮(zhèn)家庭的孩子。另外，目前國家對于義務(wù)教育的補(bǔ)貼主要針對欠發(fā)達(dá)地區(qū)，而外來務(wù)工人員主要聚集在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)。如何實(shí)現(xiàn)教育公平，讓非城鎮(zhèn)人口及其子女感受到城市對他們的接納，享受平等教育資源的同時(shí)在潛移默化中改變思維方式是當(dāng)下人本城鎮(zhèn)化需要解決的難題之一。

四、針對“人本”城鎮(zhèn)化建設(shè)問題的對策與建議

針對蘇州木瀆在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的成功經(jīng)驗(yàn)和存在的問題，筆者提出以下建議，以期為全國其他地區(qū)以人為本的城鎮(zhèn)化提供借鑒。

（一）貫徹正確的發(fā)展觀，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)化

第一，量力而行，穩(wěn)步推進(jìn)，追求可持續(xù)性發(fā)展。城鎮(zhèn)化建設(shè)要量力而行，穩(wěn)步推進(jìn)，既要重速度，更要重質(zhì)量，綜合考慮資金、生態(tài)、土地等資源，合理規(guī)劃建設(shè)用地和城鎮(zhèn)人口規(guī)模。根據(jù)林德布羅姆的漸進(jìn)主義決策理論，在復(fù)雜社會(huì)中，激進(jìn)改革模式是行不通的，政策的穩(wěn)步改進(jìn)才有可能得到良性的結(jié)果。因而我們既要忌不作為，也要忌冒進(jìn)的做法。

第二，以民為本，關(guān)注民生，打造和諧城市。打造真正的和諧城市，務(wù)必讓群眾得到實(shí)惠。衣食住行是最基本的生存需要，進(jìn)而是教育、醫(yī)療、休閑娛樂等。據(jù)此，推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化，首先應(yīng)關(guān)注住房用地、物價(jià)水平、生態(tài)環(huán)境等與日常生活密切相關(guān)的方面，緩解居民的焦慮感，強(qiáng)化居民對城鎮(zhèn)化建設(shè)的認(rèn)同感和融入度。同時(shí)可以借鑒蘇州木瀆，保護(hù)風(fēng)景名勝等資源，協(xié)同推進(jìn)其他方面的發(fā)展。

（二）打破城鄉(xiāng)二元壁壘，構(gòu)建公平合理的社保制度

第一，打破城鄉(xiāng)二元壁壘，建立公平的社會(huì)保障制度。建立健全遷入地準(zhǔn)入制度，打破城鄉(xiāng)二元壁壘以及由此所帶來的城鄉(xiāng)二元社會(huì)保障制度，逐步推進(jìn)，放寬戶口制度，對城市居民、外來務(wù)工人員以及農(nóng)民處進(jìn)行統(tǒng)一的行政管理。將其平等地納入住房保障范圍，及時(shí)準(zhǔn)確登記所有群體的住房保障情況。

第二，調(diào)動(dòng)社會(huì)資金的積極性。強(qiáng)制企業(yè)按國家規(guī)定及時(shí)為員工繳納五險(xiǎn)一金，確保員工有需求且有能力買房時(shí)能及時(shí)獲得貸款。此外，鼓勵(lì)企業(yè)為沒有住房且暫時(shí)沒有買房能力和需求的員工提供宿舍，這樣做一來可以提高員工對企業(yè)的忠誠度，二來也有利于緩解社會(huì)壓力。再者，鼓勵(lì)家庭成員風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，倡導(dǎo)傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式，與社會(huì)保障進(jìn)行互補(bǔ)。

（三）政府與市場協(xié)同努力，解決失地農(nóng)民就業(yè)問題

第一，為失地農(nóng)民創(chuàng)造良好的就業(yè)環(huán)境。無論是培訓(xùn)還是就業(yè)，很多政策的天平都在無意中向城市傾斜。政府應(yīng)整頓市場，對城鄉(xiāng)居民一視同仁，必要時(shí)可以考慮對招收大量農(nóng)民工的企業(yè)予以一定的政策優(yōu)惠。此外，對有創(chuàng)業(yè)意愿的失地農(nóng)民，也可予以資金和技術(shù)上的支持。

第二，規(guī)范再就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制。在進(jìn)行再就業(yè)培訓(xùn)之前，應(yīng)對市場需求進(jìn)行調(diào)查，結(jié)合失地農(nóng)民的文化水平、年齡和期望從事的工作，進(jìn)行對口培訓(xùn)。確保培訓(xùn)考核期滿以后的農(nóng)民是企業(yè)需要的，力爭人崗匹配。

（四）保障教育公平，提升人口素質(zhì)

第一，降低隨遷子女入學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建教育資源共享平臺。設(shè)置合理的入學(xué)條件，讓城鄉(xiāng)居民子女同等享有教育資源，提高隨遷子女綜合素質(zhì)，這有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，同時(shí)可以增強(qiáng)外來務(wù)工人員及其子女對城市的認(rèn)同感。此外，接受優(yōu)質(zhì)教育的隨遷子女在潛移默化中會(huì)受城鎮(zhèn)居民思維方式的影響，這有利于加快新市民融入城市的進(jìn)程，提升人口素質(zhì)。

第二，加大宣傳力度，增強(qiáng)國民素質(zhì)教育。結(jié)合社會(huì)的“第三種權(quán)力”——傳統(tǒng)公共媒介進(jìn)行文明素質(zhì)的宣傳，讓新市民自發(fā)自覺地樹立角色意識。從心理上縮短農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口、外來務(wù)工人員與城市人口的距離感，增強(qiáng)失地農(nóng)民和外來務(wù)工人員對所在城鎮(zhèn)的歸屬感及自豪感。使其認(rèn)可自己是城市成員，并以城市發(fā)展為己任，自覺參與城市建設(shè)。