淺談高?；üこ涕_工前審批手續(xù)

吳永亮 徐旭

摘要：開工前的審批手續(xù)作為高校基本建設工程的基礎，其作用關乎到整個高?；üこ痰倪M度與質(zhì)量。我國根據(jù)社會發(fā)展要求不斷提出審批改革措施，對完善審批手續(xù)起到一定的作用，但是從實際情況來看，高?；üこ涕_工前的審批手續(xù)仍然存在某些問題。文章首先闡述我國高?；üこ痰膶徟绦?，再分析我國審批手續(xù)存在的問題，最后針對這些問題提出相應的措施。旨在促進我國高?；üこ涕_工前審批的科學性、效率性。

關鍵詞：高?；üこ?審批手續(xù);審批改革措施

中圖分類號：TU990.0文獻標識碼：A 文章編號：1001-5922（2019）07-0084-06

隨著我國對人才的需求程度越來越高，高等教育學校不斷的發(fā)展壯大，加大了高校基本建設工程的規(guī)模。然而高校基建工程從開工前一直到投入使用之前需要經(jīng)過大量的審批手續(xù)，尤其是在工程開工建設之前需要經(jīng)過多個政府部門的多項審批手續(xù)，只有經(jīng)過政府部門完成多項審批之后，高?；üこ谭娇砷_工。辦理行政審批的目的就是通過政府部分檢查高?；üこ淌欠窬哂泻戏ㄐ院秃侠硇?。然而行政審批手續(xù)會直接影響整個工程的進度。

行政審批手續(xù)看似簡單，不構成工程建設的實體，然而對工程項目有重要影響，甚至會影響整個社會的發(fā)展。會影響經(jīng)濟發(fā)展速度、城市建設和社會環(huán)境。為了適應社會的快速發(fā)展，滿足社會主義市場經(jīng)濟，建設項目行政審批制度也在不斷的完善、改革、創(chuàng)新。

由于高校基本建設工程開工前的審批手續(xù)是整個項目的基礎，打好了基礎才能開始修建高校，所以本文將具體闡述高?；üこ痰拈_工前審批手續(xù)流程，分析影響高?；üこ虒徟鞒痰囊蛩?，然后再提出相應的措施，提高高?；üこ涕_工前的審批效率，從而可以提高整個工程項目的進度。

1 高?；üこ虒徟^程

當前，高校自有用地的基建工程審批事項多達22項，按照審批項目的性質(zhì)可分為六個審批過程：立項審批、規(guī)劃審批、用地審批、其他相關專項審批（人防、園林綠化、文保、消防、環(huán)保等審批）、招標及合同備案（設計、勘察、施工、監(jiān)理招標）以及施工許可（質(zhì)量、安全、節(jié)能、施工等審批）。

22項審批手續(xù)又可以按照前期進程分為3個階段，分別為高?；üこ添椖苛㈨棇徟A段、高?；üこ添椖吭O計審批階段、高?；üこ添椖渴┕ぜ扒捌跍蕚鋵徟A段。下面將具體對三個階段進行闡述。

高?；üこ痰捻椖苛㈨棇徟A段就是相關立項批準部門對該項目進行審核，檢查該項目的可行性。立項審批階段的審批手續(xù)有項目可行性研究報告、項目建議書、項目可行性研究報告評估等。立項批準部門在進行審核時需要參考根據(jù)其他相關資料，如土地預審、項目的規(guī)劃相關條件、項目的環(huán)境影響評價等，這些材料的準備需要其他政府部門的審批，所以在立項審批之前，高?；üこ添椖啃枰葴蕚溥@些材料的審批，方可完成立項審批手續(xù)。

高?；üこ添椖吭O計審批階段就是相關規(guī)劃審批部門對項目進行審批。該審批手續(xù)的主要內(nèi)容就是對高?；üこ添椖康南嚓P設計進行審查，比如審查項目設計方案、設計內(nèi)容、設計施工圖、設計規(guī)范指標等。高校基建工程項目設計審批階段的審批手續(xù)包括規(guī)劃許可證、規(guī)劃方案審批等。該階段的審批也需要相關批文作為規(guī)劃審批部門的依據(jù)，該批文包括文保方案、人防規(guī)劃、園林綠化、人防初步設計等，這些批文需要在其他相關部門進行審批。

高?；üこ添椖渴┕ぜ扒捌跍蕚鋵徟A段就是施工許可審批部門對該項目進行審批，該審批的內(nèi)容主要圍繞施工是否可行進行審查，其具體審批內(nèi)容包括施工許可、施工建設條件、施工前期準備情況審查等。高?；üこ添椖渴┕ぜ扒捌跍蕚鋵徟A段的審批手續(xù)包含施工許可、施工監(jiān)理招標、合同備案等，其中施工許可包含建筑節(jié)能設計審查備案、質(zhì)量監(jiān)督備案和工程施工安全監(jiān)督備案，在該階段之前需要其他的相關部門審批項目第三方審圖、消防審圖等，還需要繳納規(guī)費。

綜上所述，高?；üこ添椖吭陂_工前需要很多的審批手續(xù)，為了更好的理清楚諸多審批手續(xù)的流程和邏輯關系，項目審批手續(xù)按照前期進程分為3個類別，這3個類別可以很好的概括審批的主要手續(xù)，還有助于清楚對主要審批起到輔助作用的其他審批環(huán)節(jié)。為了更好的理解高校基建工程項目開工前審批手續(xù)流程，做了如圖1所示的審批流程圖。

2 高?；üこ添椖啃姓徟写嬖诘膯栴}

我國在高?；üこ添椖繉徟写嬖诘膯栴}不容小覷，建設項目開工前的審批手續(xù)是工程的開始，其好壞程度將會影響整個工程建設的工期和建設質(zhì)量。該部分將分析我國在高?；üこ添椖繉徟写嬖诘膯栴}，具體問題如下：

2.1審批手續(xù)復雜、周期長

在高?；üこ添椖可踔疗渌薪ㄔO項目中行政審批手續(xù)多、復雜和審批時間長最突出的一個問題，也是反映最強烈的一個問題之一。有高校基建工程項目審批周期統(tǒng)計表明，高校使用自有用地新建或擴建工程開工前審批手續(xù)高達20多項，審批時間平均為一年半或者兩年。如果遇到新征地類項目，審批時間會更長，一般增加一倍或者幾倍。審批時間過長并且手續(xù)復雜會限制高校的發(fā)展，有些高校建設比較急迫，為了抓住建設機會，但是相關審批手續(xù)沒有辦完，高?？赡軙x擇一邊開工一邊辦理審批手續(xù)，這種做法是違規(guī)的，而且會給高校帶來更大的危險。

審批時間長且手續(xù)繁瑣問題很早就暴露出來，政府部門也知道這樣的問題，也對其進行過改善和改革，盡量簡化審批流程，縮短審批時間等多項措施。比如，將各個審批部門的審批模式由之前的串聯(lián)改為并聯(lián)，即高校在工程項目審批時可以減少審批部門;還有將嚴格規(guī)定審批時間，并且縮短時間，堅決反對拖延現(xiàn)象;還有對審批手續(xù)的減少，精簡審批手續(xù)，簡化了審批手續(xù)。這些措施的使用確實達到了一定的作用，并且在理論上是可行的，但是通過實踐情況看來，這類問題還是沒有得到很好的解決，依然存在。其主要原因在于有些審批部門不能夠認識到審批改革的重要性，沒有將改進的審批程序落實到位，做事時敷衍了事或采用其他拖延方式。比如，有的行政審批部門為了能在政策規(guī)定的時間內(nèi)完成審批工作而且又能拖延審批時間，其做法就是對無限延長預審工作，因為工程項目在正式申報之前是需要預審的，而且預審時間不包含在規(guī)定的審批時間內(nèi)。所以有的審批部門在預審階段進行反復的拖延時間，讓高校在進行審批手續(xù)時無法得到有效解決，一樣會延長審批時間。

2.2審批前置條件要求多并且重復多

審批部門在對高?；üこ踢M行某項審批手續(xù)時往往會需要很多其他的條件，作為他們審批的參考和依據(jù)，主要表現(xiàn)在審批部門在受理審批工作時嚴格要求高校提交的申報材料。高校基建工程項目的審批手續(xù)多達二十多種，大部分的申報手續(xù)要求申報的材料有十份，甚至超過十份，除了非行政許可手續(xù)，如繳費、個別備案等。主要是每一份的申報材料會有不同的申報要求，所以容易造成申報單位的工作任務重大，而且非常容易有疏漏，比如，每份的申報材料的格式要求、申報材料的原件和復印件的要求、蓋章簽字的要求等都不一樣。還有，申報單位的同一個申報材料需要不同部門的審批，即相同的審批材料需要給其他多個部門進行重復申報，不僅導致高?；üこ虒徟掷m(xù)延長，還給審批單位造成更多的麻煩。

2.3缺乏標準化的審批規(guī)定

在實際的審批工作中，各個行政審批部門會存在審批標準的不一致造成很多矛盾。所以在審批部門之間缺乏透明、規(guī)范和統(tǒng)一的審批標準，就容易導致審批部門和申報單位出現(xiàn)各種問題。比如，相同的建設區(qū)域在不同的審批部門出現(xiàn)不同的控制條件，相同的項目在不同的審批部門出現(xiàn)不同的建設指標，相同的審批手續(xù)在不同審批部門出現(xiàn)不同的審批依據(jù)。而且，行政審批部門的審批標準會根據(jù)時間的變化改變，會規(guī)定很多新的審批標準，然而這些新的審批標準不能及時準確的通知到各個相關部門，導致有些部門還在沿用老的行政審批標準。沒有一個嚴格的審批標準，就會造成在不同審批部門之間，不同的經(jīng)辦人的審批標準不一樣，因為他們會根據(jù)自己的常識和工作能力對審批內(nèi)容有一個自己的理解，所以就會出現(xiàn)同一個問題有不同的審查結果，建設單位就會很迷茫，不知道審批手續(xù)如何進行，就需要消耗很多的時間和精力去不同的部門進行協(xié)商、溝通，就會增加審批手續(xù)的效率。

2.4審批部門之間缺乏溝通

當前，高?；üこ痰膶徟掷m(xù)困難的另一個突出問題表現(xiàn)各個審批部門之間和同一個部門內(nèi)部不同的處室之間存在協(xié)同能力差，缺乏有效的溝通。其主要表現(xiàn)形式是在審批工作時會遇到一些特殊情況或者問題，這些特殊情況和問題個人或者單獨部門無法解決，這是就需要多個部門或者多個處室進行溝通、協(xié)調(diào)，共同商議如何處理，但是這樣一個過程很難去實施，缺乏有效的溝通。因為我國缺乏一個這樣有效溝通的平臺，沒有建立一個完善的、聯(lián)動的機制，如果一個審批部門遇到特殊問題去協(xié)同其他部門一起解決，或者一個處室遇到問題與其他各個處室進行溝通、協(xié)商，將會被其他部門拒絕或者推諉責任，這種相互間推諉責任的行為時常發(fā)生，問題無法得到很好的解決就會導致高校的審批手續(xù)拖延。這種情況發(fā)生時，建設單位將是無能為力，完全處于一個被動的情況，也很難去與各個部分進行協(xié)商。但是建設單位又為了不延遲審批進度，就會通過走關系或者行賄的方式疏通各個部門，加快審批手續(xù)進度。但是這種做法不僅不會從根本上解決問題，還會造成行政部門貪污受賄的風氣，增大了違法亂紀的發(fā)生。

2.5審批制度改革過于形式化，效果弱

早在2011年，我國就已經(jīng)意識到行政審批中存在的問題，于是國務院就對行政審批進行改革，提出了很多的審批意見。目前改革的行政審批已經(jīng)發(fā)展了十幾年的，這段時間之內(nèi)，我國隨著時間的變化也出臺了很多新的制度，提出了很多的審批手續(xù)方法和實施措施。但是有些新的改革方法過于注重形式而忽略內(nèi)容，導致改革的審批效果差，所以在改革的內(nèi)容下還需要繼續(xù)加強。

我國提出了綠色通道項目的新舉措，目的在于縮短建設項目的時間、提高審批部門之間的協(xié)調(diào)溝通、建立一個行政審批的快捷通道、解決審批中遇到的特殊問題等。該舉措的提出保障了我國經(jīng)濟穩(wěn)定增長，讓我國安全度過了國際金融危機，因其能帶動我國經(jīng)濟發(fā)展，所以在這幾年里綠色通道項目被不斷的增加，不斷增加的過程中會讓綠色通道項目變得很常見普通，就會導致審批單位和政府對審批流程和審批之間不那么重視，就和對待普通的項目一樣沒有區(qū)別。當建設單位遇到問題需要政府協(xié)調(diào)時會得不到解決。

由于高校基建工程在辦理審批手續(xù)時需要經(jīng)過多個審批部門審批，為了提高審批效率和方便審批單位，我國提出了一種新的行政審批制度，即行政服務中心。該行政服務中心是一個綜合性的行政服務機構，里面包含幾乎所有的審批辦理窗口，如咨詢、管理、審批、收費、監(jiān)督等。行政服務中心對推進政府職能轉(zhuǎn)變、規(guī)范行政審批制度有很好的作用，還可以提高政府的工作效率和加快高校審批手續(xù)的進度。但是，經(jīng)過多年的運行之后，其效果并不顯著，甚至沒有效果，只是表面形式。因為有的行政審批手續(xù)是在行政服務中心辦理，但是實際情況卻還是在原來的審批部門辦理，行政服務中心只不過是個臨時登記的地方，然而這樣不僅不會方便建設單位，讓建設單位在服務中心和原審批單位兩邊跑，反而使高?；üこ剔k理審批手續(xù)更加麻煩。再就是行政服務中心雖然包含了不同的審批部門，但是并沒有將這些審批部門聯(lián)合起來，還是存在各個部門干自己部門的事的現(xiàn)象。這樣行政服務中心的設立并沒有發(fā)揮其主要的作用，反而增加了審批手續(xù)的辦理過程。

3 提高高?；üこ涕_工前審批手續(xù)的措施

由于在上文已經(jīng)分析了當前我國在高?；üこ痰膶徟掷m(xù)上存在諸多方面的問題，這些問題加大了高校基建工程開工前的審批手續(xù)困難，使申報審批的時間延長，從而造成工程進度減慢，為了能夠提高高校基建工程開工前的審批效率，本文提出里一些建議性的措施，希望有助于提高行政審批部門和高校建設單位的審批效率。具體相關措施如下：

3.1建立合理的聯(lián)辦審批機制

在這十幾年的建設項目審批改革中，根據(jù)社會發(fā)展的需要提出了一系列新的審批機制，如并聯(lián)審批、聯(lián)合審批等。但是新的審批機制所發(fā)生的審批手續(xù)變化并沒有讓很多的建設單位感受到方便。一個有生命力的創(chuàng)新審批機制并不能只是為了使審批手續(xù)得到簡化或者將審批時間縮短，如果只是為了這個作用而改革審批，這樣的審批機制發(fā)揮的作用將不長久，只有結合現(xiàn)在的審批程序和遵循高?；üこ添椖康那捌诹鞒?，然后再創(chuàng)新審批機制才能發(fā)揮真正的作用。

高校基建工程的項目審批程序按照前期進程分為3個階段，分別為高?；üこ添椖苛㈨棇徟A段、高?；üこ添椖吭O計審批階段、高?；üこ添椖渴┕ぜ扒捌跍蕚鋵徟A段。在運用并聯(lián)審批模式或者聯(lián)合審批模式時要結合審批階段，每一個階段有每一個階段內(nèi)的審批模式，當同一個階段內(nèi)使用并聯(lián)審批模式和聯(lián)合審批模式時，要根據(jù)該階段內(nèi)的主要工作內(nèi)容和其負責部門，通過其協(xié)同其他的審批部門進行聯(lián)合審批。比如說，在高?；üこ添椖苛㈨棇徟A段，審批部門為立項審批部門，該部門為主辦部門，在該部門審批之前，需要土地、規(guī)劃等其他相關部門提供相關審計，即這些部門作為聯(lián)辦單位，他們由立項審批部門進行協(xié)調(diào)、溝通，不由建設單位溝通，共同完成高?；üこ痰捻椖苛㈨棇徟?。

不同階段使用不同的并聯(lián)審批模式和聯(lián)合審批模式的優(yōu)勢有：建立合理的聯(lián)辦機制后，建設單位只需要與主辦部門對接，之前還需要與相關聯(lián)合部門進行對接，減少了高校向多個部門申報的次數(shù);通過合理的聯(lián)辦機制簡化了審批手續(xù)，縮短了審批時間;同階段的審批工作由各個部門協(xié)同完成，避免了因為相互推諉的現(xiàn)象;建立的審批模式更符合、適應現(xiàn)有的高?；üこ塘鞒毯蛯徟鞒蹋苊饬瞬煌牡膶徟绦蛞驗槭褂貌⒙?lián)或者聯(lián)合辦理模式而導致的矛盾。聯(lián)辦審批機制真正意義上達到了審批整合歸一的效果。圖2即為高?；üこ添椖繉徟牟煌A段下聯(lián)合審批關鍵流程圖。

3.2建立規(guī)范統(tǒng)一的審批標準

審批部門應該建立統(tǒng)一的審批標準，只用當標準統(tǒng)一之后，審批部門和建設單位才能依照標準做事，不然將出現(xiàn)五花八門的審批規(guī)則。建立統(tǒng)一的審批標準主要做好以下三點：一是當各個部門建立自己的審批標準時需要與其他部門進行討論，避免出現(xiàn)不同的審批部門的標準互相矛盾;二是制定審批標準時不能出現(xiàn)籠統(tǒng)的表達方式，要盡量做到細化、嚴謹，避免出現(xiàn)分歧;三是當某個部門的審批標準發(fā)生變化時，要及時的告知其他相關部門和建設單位，必要時還需要組織相關部門和建設單位一起學習修改的審批標準，完全理解修改后的審批標準，以免出現(xiàn)誤解。

3.3減少審批部門的前置條件

行政審批部門應該仔細嚴謹?shù)难芯抗こ添椖繉徟枰囊蠛蜅l件，在研究之前還需要清楚法律法規(guī)和相關規(guī)章制度，避免觸及到法律規(guī)章不允許的地方。如果在一個審批中需要上交的材料，在其后面的審批流程中又出現(xiàn)了需要提交此材料，則可以省略該后面流程的材料提交，就可以減少建設單位向相關審批部門提高材料的次數(shù)。與此同時，為了克服各個審批部門設置的前置條件沒有重復性，應該在設置的前置條件及時的、廣泛的對其他審批部門和建設單位通知。近幾年來提出了一種新的審批模式，即網(wǎng)上申報、線上審批，如果各個審批部門能夠使用該模式，然后在該系統(tǒng)中實現(xiàn)資料共享或者交互，就會使審批手續(xù)更加透明化，還可以減少紙質(zhì)材料的使用。

3.4通過社會力量推進審批改革

當前社會管理的工作隨著社會快速發(fā)展不斷增加，僅僅依靠政府部門的力量去維護社會的管理，往往會出現(xiàn)力不從心的狀況，如果通過擴大政府機構或者公務員數(shù)量來滿足社會的發(fā)展，那就違反了機構精簡的舉措。群眾的力量是無窮，有限的政府力量如果能依靠群眾的力量，將會讓工程項目審批制度得到更好的改革，比如說政府可以通過與市場合作的模式來深化審批改革，可以將審批過程中的技術性環(huán)節(jié)，如造價審批、圖紙審批、可行性評估等與其他的審批環(huán)節(jié)脫離開來，然后將這些審批交給社會機構去完成。政府與社會相互合作的模式，不僅可以提高政府和高?；üこ痰膶徟ぷ餍?，還可以促進相關服務機構的發(fā)展。

3.5完善審批評價機制

我國有相關規(guī)定指出對行政審批部門的工作作出評價，公民、法人或者其他組織可以對行政審批部門提出意見和建議。但是，我國目前沒有合理的評價機制和實施細則，在進行建設項目審批環(huán)節(jié)時容易出現(xiàn)不合理的做法。所以為了我國行政審批的發(fā)展，相關部門需要盡早的制定合理的評價機制，建立可行的實施辦法。

評價機制的制定主要由以下兩方面構成：一方面是審批部門要認真廣泛的聽取群眾和建設單位的意見，要能定期或者不定期的對目前的審批工作做一個科學合理的評價;另一方面是當審批部門調(diào)整或者新建立的審批事項時需要征求群眾的意見，然后對審批程序的調(diào)整和新建作出可行性評價。這兩方面的評價內(nèi)容需要形成書面評價報告，在審批改革中可以作為一個重要的依據(jù)文件。

4 結語

目前我國隨著社會發(fā)展需求，不斷的在對基建工程項目的審批進行改革，在一定程度上起到某些作用，但是還存在很多問題，比如審批手續(xù)復雜、周期長、審批前置條件要求多并且重復多、缺乏標準化的審批規(guī)定、審批部門之間缺乏溝通、審批制度改革過于形式化，效果弱等問題，通過對這些問題的分析，提出了一些可行性的措施，如建立合理的聯(lián)辦審批機制、建立規(guī)范統(tǒng)一的審批標準、通過社會力量推進審批改革、加大監(jiān)督力度，完善審批評價機制等。文章研究將有助于提高高?；A建設工程的審批手續(xù)。

文中存在的不足之處在于，由于在基建工程項目上完善審批手續(xù)是一個復雜的工程，本文的分析存在考慮不周的地方，主要從廣度上進行分析，深度上可能還不夠。希望我國審批手續(xù)更夠更加完善。