設(shè)區(qū)市改進(jìn)和加強(qiáng)地方立法工作的對策研究

設(shè)區(qū)市獲得地方立法權(quán)以來，地方立法工作取得了很大的成就，同時(shí)也面臨立法能力與立法需求之間存在不匹配情況、公眾參與地方立法的積極性、主動(dòng)性不高與“開門立法”的要求之間存在矛盾、地方性法規(guī)案的起草渠道較為單一、立法機(jī)制不夠健全等一些困難和挑戰(zhàn)。未來要做好設(shè)區(qū)的市地方立法工作還有很多基礎(chǔ)性的工作要做，建議從以下幾個(gè)方面努力：

一、思想層面上，了解地方立法的基本規(guī)律，緊跟時(shí)代要求

（一）堅(jiān)持地方黨委對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)

黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是社會(huì)主義法治最根本的特征，也是指導(dǎo)立法工作的最根本的原則。當(dāng)前我國正處于亟需通過立法做好頂層設(shè)計(jì)、用法治方式推動(dòng)改革發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。一方面，黨在謀劃改革決策時(shí)，要考慮決策與法的關(guān)系，保證改革措施的合法性;另一方面，立法機(jī)關(guān)在立法時(shí)，要考慮法律與改革的適應(yīng)性，為改革提供法律依據(jù)或者可供實(shí)驗(yàn)、試點(diǎn)的空間。

（二）筑牢立法為民理念

牢固樹立以人為本、立法為民的理念，則是我們黨的根本宗旨和重大決策在立法領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。檢驗(yàn)法律法規(guī)的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)就是看它是否能夠?yàn)槿说母?、更充分的發(fā)展提供保障。這也決定了地方立法工作要始終以保障和改善民生為重點(diǎn)，深入貫徹落實(shí)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，著力研究解決人民群眾普遍關(guān)心的問題，通過立法體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護(hù)人民利益、增進(jìn)人民福祉。

（三）樹立依法立法、打造“良法”理念

“良法”、“善治”是社會(huì)主義法治的應(yīng)有之意，也是新時(shí)期國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化的必然要求。一要嚴(yán)守地方立法權(quán)限范圍。設(shè)區(qū)的市地方立法必須嚴(yán)格依照《立法法》規(guī)定的權(quán)限和程序，準(zhǔn)確理解和把握地方立法的權(quán)力邊界。從橫向看，設(shè)區(qū)的市地方立法主要集中在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”三大事項(xiàng)。從縱向看，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)可以規(guī)定執(zhí)行性、地方性和先行先試性的事項(xiàng)，但不得涉及立法法規(guī)定的只能制定法律的事項(xiàng)。同時(shí)，在地方立法實(shí)踐中還需要明確設(shè)區(qū)的市人大與其常委會(huì)立法權(quán)限劃分、設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)與本級政府規(guī)章立法權(quán)限劃分以及設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)與上級政府規(guī)章的關(guān)系。二要堅(jiān)持不抵觸原則。設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)、規(guī)章不得與上位法相抵觸。三要做到精準(zhǔn)立法。立法質(zhì)量是法律法規(guī)的生命，是立法工作永恒的主題。地方立法更應(yīng)當(dāng)正確處理立法數(shù)量和立法質(zhì)量的關(guān)系，不求大而全，但求精當(dāng)、管用，這也是國家治理體系現(xiàn)代化的應(yīng)有之意。

（四）把握新時(shí)代脈搏，突出地方特色

改革開放四十年，中國通過改革積累了大量的國力、財(cái)富，人民的生活大幅提高，但是過于對發(fā)展、效率的重視也帶來了不少負(fù)面的影響，這個(gè)負(fù)面影響逐漸成為未來發(fā)展的制約。黨的十九大報(bào)告認(rèn)為中國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)從人們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì)文化需要和落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾，轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的對美好生活的需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾，中國共產(chǎn)黨以最高決策的方式作出的這一判斷標(biāo)志著中國的改革要有一個(gè)重新的布局和開始，標(biāo)志著我們要對整個(gè)社會(huì)的既得利益進(jìn)行調(diào)整和重新布局。進(jìn)行利益再分配的手段就是法治，是全面依法治國。這也給新時(shí)代的立法工作提出了新的要求，要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，更好地服務(wù)于大局，服務(wù)于更好地解決現(xiàn)階段主要矛盾，協(xié)調(diào)好不同群體之間的利益關(guān)系。設(shè)區(qū)的市地方立法作為全面依法治國的重要組成部分，如何從制度設(shè)計(jì)上服務(wù)于地方改革發(fā)展穩(wěn)定的大局，研究本地人民群眾普遍關(guān)心的問題，協(xié)調(diào)各方利益，維護(hù)公平正義，是時(shí)代交給立法者的任務(wù)。

二、制度、機(jī)制層面上，從科學(xué)性、民主性兩方面加以創(chuàng)新

科學(xué)的立法工作機(jī)制和方法，應(yīng)當(dāng)有利于充分發(fā)揮立法主體和各立法參與方的作用，提高立法過程的效率和立法質(zhì)量。

（一）打造科學(xué)化、民主化立法制度

立法制度是立法活動(dòng)、立法過程所必須遵循的各種實(shí)體性準(zhǔn)則的總稱，是社會(huì)主義法制的重要組成部分，是提高立法質(zhì)量的前提和保障。就地方立法而言，沒有好的立法制度，就很難制定出高質(zhì)量的地方性法規(guī)。因此，要以制度的常態(tài)化推動(dòng)立法的科學(xué)化、民主化。一是立法選項(xiàng)評估制度;二是多元化起草制度;三是立法論證聽證制度;四是立法質(zhì)量評估制度;五是人民建議征集反饋制度;六是備案審查制度。加強(qiáng)規(guī)范性文件備案審查制度建設(shè)對促進(jìn)法治政府建設(shè)具有積極意義。要積極推進(jìn)備案審查信息平臺建設(shè)，提升規(guī)范性文件備案審查信息化水平。完善內(nèi)部審查工作機(jī)制，加大主動(dòng)審查力度。

（二）打造黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的科學(xué)立法工作格局

對于設(shè)區(qū)的市地方立法工作，存在一種錯(cuò)誤認(rèn)識，認(rèn)為立法是人大一家的事，對政府在立法過程中的作用認(rèn)識不清，這種認(rèn)識導(dǎo)致無法充分發(fā)揮政府及其相關(guān)行政部門的積極性，進(jìn)而導(dǎo)致立法拼盤的現(xiàn)象。因此，在澄清錯(cuò)誤認(rèn)識的基礎(chǔ)上，建立人大、黨委、政府常態(tài)化的溝通互動(dòng)機(jī)制，才能保證各方全面系統(tǒng)地掌握立法需求、信息，整個(gè)立法活動(dòng)才能協(xié)調(diào)有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

三、保障、激勵(lì)層面上，加強(qiáng)立法人才建設(shè)，提升公眾參與度

（一）建設(shè)人盡其才、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的立法工作隊(duì)伍

按照《憲法》的規(guī)定，立法權(quán)是人大的主要職權(quán)，有效發(fā)揮人大作用是提高立法質(zhì)量的關(guān)鍵。選拔專業(yè)化、職業(yè)化社會(huì)精英，改善人大代表及專職委員比例是目前人大制度改革的重點(diǎn)和方向。這一方向?qū)υO(shè)區(qū)的市地方立法工作的指導(dǎo)作用可以嘗試從兩個(gè)方面展開：一是在市級人大常委會(huì)的層面，可以增加有法律背景的常委數(shù)量;二是在立法工作機(jī)構(gòu)的層面，要遴選高層次法律人才進(jìn)入人大法制委、法工委工作，并在編制上為立法工作的順利展開提供保障。

當(dāng)然，立法工作不是人大一家的工作，設(shè)區(qū)的市政府職能部門也要高度配合，政府法制工作部門也要落實(shí)好編制人員，搞好學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提升工作人員的法律素養(yǎng)。

（二）建立完善立法隊(duì)伍的流動(dòng)機(jī)制

在一個(gè)位置呆長了，人的思維容易固化，缺少對新鮮事物的敏感度，而立法工作尤其需要?jiǎng)?chuàng)新思維。因此，立法工作人員的合理、有序流動(dòng)是增強(qiáng)立法隊(duì)伍創(chuàng)造力的重要途徑。另一方面，立法是全面依法治國的基礎(chǔ)，它不是孤立的環(huán)節(jié)，而是依法治國整體的有機(jī)組成部分，因此，暢通立法、司法、執(zhí)法、普法隊(duì)伍之間的交流對于提升依法治國的整體水平也大有裨益。

立法人員流動(dòng)的形式可以多樣化，比如選派立法工作人員到司法、執(zhí)法等部門鍛煉，選拔、選調(diào)不同部門的法律人才到立法隊(duì)伍中來，以及同一系統(tǒng)不同層級的立法人才相互交流等等，這些形式可以綜合使用。

（三）建立地方立法的人才庫

立法工作不僅涉及法律專業(yè)知識，還涉及經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境、歷史文化等相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)知識，但是要保障地方立法的質(zhì)量，僅僅依靠立法工作者還是不夠的，實(shí)踐證明，任何一部良法的打造成功背后都有一個(gè)堅(jiān)實(shí)的團(tuán)隊(duì)。建立一支熟悉法律及地方立法“三大事項(xiàng)”相關(guān)專業(yè)知識的各方面人才組成的專家?guī)焓翘岣吡⒎ㄙ|(zhì)量的必然要求。當(dāng)然，專家?guī)斓姆秶粦?yīng)僅局限于上述范圍，也可以遴選一些對立法工作能起到重要作用的人參與到立法活動(dòng)中來。建議在專家?guī)熘薪o當(dāng)?shù)厝舜蟠砹粝乱欢ㄏ?，以便更好地發(fā)揮人大代表的作用，使地方立法更接地氣，更有生命力，從群眾中來到群眾中去，這也是立法為民的要求。

（四）建立合理的激勵(lì)機(jī)制

公眾參與立法必然要付出一定程度的精力、財(cái)力，因此適度的物質(zhì)補(bǔ)償及精神鼓勵(lì)是必要的，建立合理的激勵(lì)機(jī)制一方面可以對公眾參與立法的付出給與一種補(bǔ)償和肯定，從而調(diào)動(dòng)公眾參與立法活動(dòng)的積極性，另一方面對增強(qiáng)立法工作人員的責(zé)任心也有益。立法隊(duì)伍對立法質(zhì)量的影響主要通過兩個(gè)途徑，一是能力，二是責(zé)任心。滿足前一個(gè)方面要求的方法是加強(qiáng)培訓(xùn)、交流，滿足第二個(gè)方面要求的方法是合理使用，適度激勵(lì)。適度的外部激勵(lì)也可以變?yōu)橐环N工作動(dòng)力。建議通過頒發(fā)獎(jiǎng)金、給與補(bǔ)助、公開表彰、晉級提拔等多種形式對在地方立法工作中提出好的建議辦法、作出突出貢獻(xiàn)的人給予必要的激勵(lì)。

將立法權(quán)下放到設(shè)區(qū)的市是立法體制改革的重大變化，體現(xiàn)了新的形勢下立法方向從管理型立法向服務(wù)型立法的轉(zhuǎn)變，從重義務(wù)約束向重授權(quán)倡導(dǎo)的轉(zhuǎn)變。對于初次獲得地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市來說，地方立法工作是一項(xiàng)全新的工作，應(yīng)該符合當(dāng)?shù)貙?shí)際，符合改革發(fā)展的大局，獲得人民群眾的擁護(hù)。

作者簡介：

周冉（1980 ～ ），女，中共棗莊市委黨校法學(xué)教研部副主任，講師，研究方向：憲法學(xué)、法理學(xué)。