風(fēng)險社會視角下海南地方政府政務(wù)傳播實踐研究

（三亞學(xué)院 傳媒與文化產(chǎn)業(yè)學(xué)院，海南 三亞 572000）

社會風(fēng)險的化解是中國政府體系在政治發(fā)展中面臨的重要命題，對于地方政府而言，政務(wù)傳播不僅在危機事件發(fā)生時需要化解風(fēng)險，還包括在常規(guī)性的管理中科學(xué)管控風(fēng)險，兩者均不可偏頗。新中國成立七十年之際，海南省從設(shè)立經(jīng)濟特區(qū)，到建設(shè)國際旅游島，再到如今“全域性”的海南自貿(mào)區(qū)（港），在新形勢下不斷調(diào)整自身定位和發(fā)展，聚焦著來自國內(nèi)外媒體的目光，導(dǎo)致海南一些地方性事件容易成為輿論焦點。風(fēng)險社會理論認為，在全球傳播的時代，任何一場地方性的突發(fā)事件都有可能借助于傳媒的力量而演變成為全國性乃至全球性的危機。海南地方政府政務(wù)傳播實踐的相關(guān)探索，不僅是自身修正完善“服務(wù)型政府”形象的過程，也是風(fēng)險化解過程中探索政府與公眾溝通的有效借鑒。

一、風(fēng)險社會的理論背景

“風(fēng)險社會”是德國社會學(xué)家烏爾里?！へ惪?986年提出的概念，全球化進程促使人與人之間的交往突破時間和空間的局限性，人類的行動得以更具關(guān)聯(lián)性，加劇了現(xiàn)代社會風(fēng)險的廣度和深度。貝克認為“風(fēng)險社會”是“現(xiàn)代社會”的嬗變，當(dāng)物質(zhì)層面的現(xiàn)代化得以實現(xiàn)以后，人類并未進入世界大同、高枕無憂的理想國當(dāng)中。相反，人類在追求經(jīng)濟和社會現(xiàn)代化的過程中，實際已經(jīng)為自身埋下了各種具有風(fēng)險性的伏筆和禍根。

在社會轉(zhuǎn)型時期，人口的流動、公共服務(wù)的差異性攻擊及區(qū)域經(jīng)濟社會差距的加大都可能使特定地區(qū)、特定城市、特定社會階層甚至特定地方政府承擔(dān)著風(fēng)險爆發(fā)的首要壓力。[1]海南在新中國成立七十年中經(jīng)歷了解放、設(shè)立經(jīng)濟特區(qū)、建設(shè)國際旅游島、試行自貿(mào)區(qū)（港）建設(shè)的多重升級，快速發(fā)展進程中也容易遭遇更多的管理難題。經(jīng)濟高速發(fā)展下隱藏的諸多問題和因素形成的負荷困境在同一界面、爆發(fā)式地集中展現(xiàn)出來，而互聯(lián)網(wǎng)搭建的網(wǎng)絡(luò)公共空間為這類信息的傳播和鏈接提供了更為廣泛的討論空間，使得除了具有不可抗因素的自然災(zāi)害、傳染疾病等傳統(tǒng)風(fēng)險會對人們生產(chǎn)生活和社會安全構(gòu)成威脅以外，安全事故、突發(fā)事件、網(wǎng)絡(luò)謠言也處于高發(fā)勢頭，社會效率和穩(wěn)定機制的功能失效，以致人們對政府的管理產(chǎn)生信任危機，容易誘發(fā)網(wǎng)絡(luò)輿論在社交媒體上的多米諾骨牌效應(yīng)，因而也必然引發(fā)各種社會問題在當(dāng)下表現(xiàn)出的不可控性、意外性和繁雜性，對社會穩(wěn)定造成負面影響。社會風(fēng)險的醞釀、社會階層的固化、社會敵意的醞釀和社會沖突的零星爆發(fā)，既說明了社會結(jié)構(gòu)中的僵化，也說明了社會結(jié)構(gòu)的脆弱。由于風(fēng)險社會具有高度媒介化的特征，政府部門在管理過程中把傳播媒介作為增強執(zhí)政能力的重要手段，不能將媒介僅僅視為工具，需要意識到媒介已經(jīng)成為人們生活中不可剝離的部分。

不僅如此，在地方政府現(xiàn)有的風(fēng)險管理中，應(yīng)急管理、突發(fā)事件、公共危機等概念往往并不加以區(qū)別，但互相混淆的概念背后，不僅折射出我們對于社會風(fēng)險認識的錯位，同時也反映了我國“全能型”政府工作的負擔(dān)之重。海南在成立經(jīng)濟特區(qū)、建設(shè)國際旅游島、建立自貿(mào)區(qū)（港）等政策紅利的支持下持續(xù)高速發(fā)展，這一過程中存在的區(qū)域發(fā)展不平衡、政府監(jiān)管能力和防范風(fēng)險能力不足等因素，再加上民眾收入不平衡，這些都引起社會大眾的心理變化，而那些旅游行業(yè)發(fā)展過快帶來物價虛高的地區(qū)往往首先成為民眾普遍關(guān)注和議論的對象。在此基礎(chǔ)上，地方政府的政務(wù)傳播方式和角色塑造應(yīng)該適應(yīng)全媒體時代的傳播特征，為更有效地實現(xiàn)政府、媒體、公眾之間的溝通和交流，更好地化解社會風(fēng)險，提升地方政府形象而進步。

二、海南地方政府政務(wù)傳播的實踐探索

海南自1950年5月全境獲得解放，1988年4月建省成立經(jīng)濟特區(qū)，2010年海南國際旅游島建設(shè)正式步入正軌，2018年4月，習(xí)近平總書記鄭重宣布，黨中央決定支持海南全島建設(shè)自由貿(mào)易試驗區(qū)（港），支持海南逐步探索、穩(wěn)步推進中國特色自由貿(mào)易區(qū)（港）建設(shè)，這一系列的時間節(jié)點記錄了海南獨特的探索之路。海南在新形勢下不斷調(diào)整自身定位和發(fā)展，在快速高效的經(jīng)濟發(fā)展過程中聚焦著來自國內(nèi)外媒體的目光，導(dǎo)致海南一些地方性事件容易成為輿論焦點。從2007年東方海底天然氣管道事故、2009年“華鵬號”船只失事、2010年豇豆農(nóng)藥超標、2012年三亞宰客事件、2018年海口車輛滯留事件等等，既考驗了省級政府管理部門面對突發(fā)事件的管理能力，對地方政府也是一項必須承受的挑戰(zhàn)。在全球傳播的時代，任何一場地方性的突發(fā)事件都有可能借助于傳媒的力量而演變成為全國性乃至全球性的危機。海南省在七十年發(fā)展進程中，坐擁“南海明珠”的優(yōu)越地理位置，在“一帶一路”倡議背景下探索自貿(mào)區(qū)（港）建設(shè)，政務(wù)傳播角色上經(jīng)歷從被動到主動的轉(zhuǎn)換，完善政務(wù)傳播的形式、手段的同時也帶來更多的問題和思考。

（一）公共安全：融入互聯(lián)網(wǎng)+技術(shù)，提升傳播效果

海南地方政府在風(fēng)險化解中主要以事前預(yù)案、事中執(zhí)行、事后發(fā)布為主。此類風(fēng)險包括所有可能導(dǎo)致人民生命和財產(chǎn)損失的突發(fā)公共事件，還包括涉及安全問題的應(yīng)急管理和緊急救援等諸多方面。在防范自然災(zāi)害風(fēng)險方面，海南依托“互聯(lián)網(wǎng)+”建立防災(zāi)減災(zāi)信息平臺，利用“海南防汛防風(fēng)防旱”微信公眾號平臺及時向社會傳遞防災(zāi)動態(tài)，還可通過手機一鍵上報災(zāi)險情，提高政府部門對公眾防災(zāi)減災(zāi)服務(wù)信息傳播的便捷性，從而推動海南防災(zāi)減災(zāi)能力的提升。2018年4月習(xí)近平總書記曾在海南省政務(wù)數(shù)據(jù)中心大廳觀看這一平臺并提出了特別的囑托。在交通安全領(lǐng)域，海南省的交通狀況與旅游淡旺季有直接關(guān)聯(lián)。2018年春節(jié)期間瓊海海峽大霧停航，最終導(dǎo)致了大量車輛滯留。事件發(fā)生后，海南交警部門通過媒體、微信、微博等發(fā)布前往海口三大港口返程路線溫馨提示，停征出島柴油機動車輛通行附加費，主動引導(dǎo)自駕游車輛返程。海南愛心企業(yè)和千余名志愿者的服務(wù)增加了媒體報道的視角和內(nèi)容，傳遞的正能量信息化解了過海車輛群眾的焦急情緒，以及當(dāng)?shù)鼐用竦牟粷M情緒和沖突。在此次事件之后，相關(guān)部門利用信息化手段全面實現(xiàn)預(yù)約過海，及時通過新聞發(fā)言人與媒體溝通信息，從管理制度上避免出現(xiàn)類似事件。

從公共安全角度來說，地方政府在事前預(yù)案中應(yīng)該結(jié)合地方生產(chǎn)安全領(lǐng)域的實際狀況切實有效地進行信息傳遞，從源頭樹立公眾的風(fēng)險意識。在安全問題暴露后，地方政府在本著真實客觀的基礎(chǔ)上，在不影響泄密的情況下將正面信息和負面信息疊加傳播，總體上引導(dǎo)和改變突發(fā)事件的總體輿論走向，展示“服務(wù)型政府”解決問題的誠懇態(tài)度，也能通過正負面信息疊加的方式降低突發(fā)事件的負面效應(yīng)，最終化解風(fēng)險。

（二）社會管理：以錯誤為借鑒，治理情理并行

在社會管理中，包括政府在社會管理中的失誤和問題，還包括社會對政府的失望、誤解、質(zhì)疑?；ヂ?lián)網(wǎng)崛起深度改寫了政務(wù)傳播的結(jié)構(gòu)版圖，網(wǎng)絡(luò)空間成為輿論競爭和意識形態(tài)斗爭的主戰(zhàn)場，政府在網(wǎng)上有時會遭遇某些網(wǎng)民的誤解，有時也遭遇網(wǎng)絡(luò)民粹主義思想和情緒的非理性“圍獵”，但政府聲音必須在網(wǎng)上著陸，否則網(wǎng)上的失聲可能意味著網(wǎng)下的“失信”。[2]

2012年的宰客事件對三亞旅游業(yè)造成了重大的打擊。當(dāng)年1月，網(wǎng)友發(fā)布微博爆料在三亞吃海鮮被宰，與三亞市政府部門春節(jié)“零投訴”的表述形成了強烈對比，隨后工商部門在海南媒體呼吁爆料人站出來的處理方式使得事件進一步惡化。在經(jīng)歷了輿論的廣泛質(zhì)疑后，這一事件為三亞市乃至海南省旅游行業(yè)管理的規(guī)范化和秩序化帶來了深刻教訓(xùn)，地方政府在旅游行業(yè)的監(jiān)管方面開始實行“零容忍”態(tài)度，與媒體這一次的交鋒也讓地方政府認識到對網(wǎng)絡(luò)輿情應(yīng)對方面的不足。此后，三亞市政府管理部門推進監(jiān)管信息化建設(shè)，在全國首先開創(chuàng)了“旅游警察”的特色監(jiān)管，面向公眾推出微信短信報料平臺，顧客通過手機掃描二維碼或發(fā)短信到指定平臺，所消費的內(nèi)容會與官方指導(dǎo)價、轄區(qū)工商所等信息就能馬上發(fā)送到顧客手機，并將此項措施擴展實施到當(dāng)?shù)厮袌?。這些舉措在媒體上廣為報道，對于侵害消費者權(quán)益的商家果斷進行媒體曝光并處罰，一定程度上消除人們對旅游消費市場的疑慮。在建設(shè)國際旅游島過程中，城市文明和城市管理未能跟上旅游市場的發(fā)展腳步，這一危機事件不僅僅是政府的社會管理職能引發(fā)的，第一時間危機處理過程中地方政府的失誤會進一步激化輿情，進一步引發(fā)社會對政府的不滿、失望和誤會。

20世紀80年代，公共關(guān)系理論的代表人物格魯尼格在“公關(guān)演進模式論”中提出了“思想自由市場”和“情感市場”，強調(diào)“意見市場”重要性的公關(guān)學(xué)者主要是從理性主義出發(fā)，強調(diào)在傳播的過程中發(fā)掘受眾的“理性”的重要意義。因此，風(fēng)險化解的首要任務(wù)是要把真相和相關(guān)的知識、觀點通過大眾傳媒及時傳遞給公眾，從而在意見市場上獲得主導(dǎo)權(quán)。海南地方政府在防控風(fēng)險的措施上，以宰客事件為教訓(xùn)，改善旅游管理措施保障制度，向公眾建立公開開放的監(jiān)管平臺，盡可能讓公眾和關(guān)注該議題的媒體參與到風(fēng)險防控過程中，降低了輿情危機的負面影響，同時通過運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，準確發(fā)布有關(guān)風(fēng)險的管理信息，采取可操作性的行動和措施，讓公眾相信風(fēng)險處于組織的管控之下，才能降低公眾對于危險的疑慮。

（三）常規(guī)服務(wù)：拓寬全媒體傳播渠道，完善公眾話語選擇

公共服務(wù)是各界評價政府的主要方面，公眾的需求難以全面滿足是最大難題，在進行常規(guī)化的政務(wù)溝通層面，海南地方政府結(jié)合自身發(fā)展做出了探索，從兩微一端等新媒體到現(xiàn)如今新興的短視頻形式，全方位拓寬了政務(wù)傳播的全媒體渠道。2013年10月海南高院借助官網(wǎng)、官微和海南法院手機報形式發(fā)布新聞，并將全省三級法院30多名新聞發(fā)言人信息第一次在天涯法律網(wǎng)“法院概況”欄目公開，探索微博直播審判，為信息公開的有效性提供了渠道。2018年11月，海南省三亞市中級人民法院發(fā)布了一條抖音視頻，拍攝了一位身著制服的執(zhí)行法官依次展示文字的過程，“我不想拍抖音”等嚴肅內(nèi)容結(jié)合歡快的背景音樂營造出強烈的反差，傳播了法官們對“公平正義”理念的重視，讓受眾對于法官的工作意義加深了理解。2019年4月，海南省儋州公安局在其官方抖音賬號發(fā)布打擊電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪“藍天行動”實時拍攝視頻，驚心動魄的現(xiàn)場抓捕行動被網(wǎng)友們稱為“最硬核Vlog（視頻博客）”，不僅在兩天時間內(nèi)獲得6500萬次播放量，真實驚險的畫面也讓大眾對于警察這一行業(yè)有了更直觀的感受，超過300萬網(wǎng)友為這條短視頻點贊，獲得了人民日報官方抖音的轉(zhuǎn)發(fā)。這則短視頻還產(chǎn)生了良好的社會效益，在發(fā)布3天內(nèi)讓110名電信詐騙在逃人員相繼前來自首。

在政務(wù)新媒體領(lǐng)域，海南地方政府能夠通過微信、微博等新媒體平臺傳遞信息，探索與老百姓更貼地氣的溝通方式。在常規(guī)性政務(wù)公開領(lǐng)域，人際傳播的有效性也同樣能夠發(fā)揮效用。萬寧市2014年5月試行村務(wù)監(jiān)督新聞發(fā)布會制度，讓普通村民參與到村務(wù)監(jiān)督過程中來。村務(wù)監(jiān)督新聞發(fā)布制度是下級政府部門探索政務(wù)傳播的創(chuàng)新嘗試，以常規(guī)性內(nèi)容和臨時性內(nèi)容為主，及時回復(fù)村民對村務(wù)工作的詢問。在溝通方式上，由專門負責(zé)村務(wù)監(jiān)督的新聞發(fā)言人或者委派村“兩委”班子成員現(xiàn)場解決，從地理空間上更具有貼近性。

地方政府在風(fēng)險傳播過程中堅持“人性化傳播”原則，放低姿態(tài)與公眾進行常規(guī)性溝通和交流，讓公眾參與政務(wù)討論，贏得公眾的信賴和支持，就能在一些突發(fā)事件發(fā)生時有效破除謠言的危害，獲得更多的信任，轉(zhuǎn)危為機。

三、對海南地方政府政務(wù)傳播的問題與新思考

在探索政務(wù)傳播的過程中，海南地方政府這些年的實踐經(jīng)驗呈現(xiàn)出一種輿情危機處理的被動式成長，所積累的政務(wù)傳播的問題、經(jīng)驗和教訓(xùn)具有借鑒意義。在“一帶一路”背景下以自貿(mào)區(qū)（港）建設(shè)為新起點，地方政府今后在政務(wù)傳播過程中需要樹立有效的風(fēng)險化解意識，做好信息和觀點的及時傳遞，同時也能有效預(yù)防危機。

（一）改變對負面信息的抵觸和反感態(tài)度，樹立風(fēng)險傳播意識

地方政府部門不應(yīng)把新聞發(fā)布工作視為危機和風(fēng)險，破除傳統(tǒng)思維定式中的“報喜不報憂”心態(tài)，正確認識到危機爆發(fā)和加劇背后，其實折射出來政府與公眾之間交流和溝通之間的障礙。海南地方政府在“宰客”事件這一典型案例中沒有意識到事件的嚴重性和風(fēng)險性，低估了受眾和媒體對于事件的關(guān)注度，才使得事件在爆發(fā)后引起輿論的一邊倒。在?？谕：绞录?，未能提前注意到當(dāng)年春節(jié)的時間節(jié)點相對來說偏晚，前期車流的累積不容易產(chǎn)生問題，但黃金周返程高峰的集中本身容易導(dǎo)致?lián)矶拢偌由蠍毫犹鞖庥绊懲：?，最終釀成了擁堵事件的發(fā)生。這一系列的問題和教訓(xùn)正是風(fēng)險社會理論所反映的現(xiàn)實困境，使得民生問題中常見的交通擁堵在春節(jié)這一時間段成為大眾媒體和公眾關(guān)注的焦點。

地方政府應(yīng)該預(yù)先樹立風(fēng)險意識，摒除“報喜不報憂”的態(tài)度，堅持第三方傳播，主動發(fā)布負面信息和敏感信息，在進行公共管理的過程中提醒受眾應(yīng)注意的問題和風(fēng)險，在危機事件發(fā)生的第一時間對公眾和媒體質(zhì)疑的重大事件內(nèi)容明確詳細地進行回復(fù)，以開誠布公的態(tài)度贏得后者的信任。

（二）轉(zhuǎn)換各級領(lǐng)導(dǎo)干部傳統(tǒng)思想觀念，強化媒介傳播意識

全媒體時代，各級政府領(lǐng)導(dǎo)干部的媒體素養(yǎng)和傳播能力一定程度上體現(xiàn)了其執(zhí)政水平和決策效果，習(xí)近平同志把“與媒體打交道的能力”列為新世紀領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)具備的6種基本能力之一。[3]新媒體帶來的不僅是用戶接收信息方式的改變，也改變了傳統(tǒng)意義上受眾的定位，他們通過新媒體表達自己的態(tài)度和觀點，用自己的感受去傳遞或正面或負面的信息。在這一意義基礎(chǔ)上，傳統(tǒng)的管理形式已經(jīng)難以跟上受眾個性化的需求，各級領(lǐng)導(dǎo)干部需要在樹立傳播意識的基礎(chǔ)上開展本職工作，尤其是重視新興媒介比如抖音、快手等短視頻的運用，獲得老百姓的理解和認可。在輿論危機爆發(fā)的時刻，部分領(lǐng)導(dǎo)干部對于媒介的態(tài)度還未能轉(zhuǎn)換過來，未能運用媒介意識去看待危機事件的發(fā)生，導(dǎo)致了一些問題時有發(fā)生。地方政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)危機發(fā)生的具體情境和變化趨勢，采取合適的傳播策略，不局限于傳統(tǒng)的傳播方式，科學(xué)利用各類媒體渠道進行信息公開，才能真正從全媒體角度第一時間及時傳遞真實的信息，改變負面信息和輿情危機的信息不對稱傳播，扭轉(zhuǎn)人們的偏見和負面情緒。

（三）認識媒體應(yīng)對能力不足的狀態(tài)，建立危機預(yù)案電子信息資源庫

由于地域經(jīng)濟發(fā)展程度和媒介發(fā)展水平不同，地方政府一旦遇上危機事件發(fā)生，由于缺乏事件管理經(jīng)驗并不足以制定恰當(dāng)?shù)娘L(fēng)險化解策略。雖然現(xiàn)在海南各縣市都有設(shè)立專門的新聞發(fā)言人，從省級政府部門到市縣一級的宣傳部門會不定期對政府宣傳部門和新聞發(fā)言人進行培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容各有側(cè)重，但僅靠一年一次或兩年一次的培訓(xùn)難以大幅度提升媒體關(guān)系管理能力。危機爆發(fā)具有偶發(fā)性和不確定性，一旦發(fā)生時很難找到合適的人員處理媒體訊息問題，地方政府可根據(jù)本地生產(chǎn)實際建立危機預(yù)案電子信息資源庫，根據(jù)不同情況建立詳盡的危機傳播和議題管理預(yù)案，對政務(wù)傳播中的危機進行分類并制作應(yīng)對決策的參考和依據(jù)，可以彌補地方政府部門能力的不足。

在國家“一帶一路”倡議支持下，海南自貿(mào)區(qū)（港）建設(shè)為今后發(fā)展注入了強大動力，與此同時為地方政府帶來了更多關(guān)注的目光。海南省政府顧問曹遠征在參加博鰲亞洲論壇時提出，海南更高層次開放的核心就是服務(wù)業(yè)開放，服務(wù)業(yè)的監(jiān)管意味著地方政府在政務(wù)傳播領(lǐng)域面臨更多元化的內(nèi)容和職責(zé)。海南地方政府在政務(wù)傳播探索上還需要在其他方面有所加強：在議程設(shè)置上要尋求公眾的需求點和興趣點，注重實用性和互動性，加強對教育、住房、醫(yī)療、就業(yè)等民生議題的選擇，以及重大突發(fā)事件、網(wǎng)絡(luò)不實謠言等社會問題的報道，吸引公眾的關(guān)注參與，匯集公眾的社情民智，解決公眾的問題疑惑，保持與公眾的良性互動，提高公眾的實際參與效果。