基于“更好發(fā)揮政府作用”的一些思考

□杜 磊

一、如何“更好發(fā)揮政府作用”問題的提出

政府與市場關(guān)系問題一直是經(jīng)濟學界討論的熱點問題之一。而這一問題不僅是一個重要的討論一直并未停歇的理論問題，也是一個重要的需要在實踐中不斷探索和定位的現(xiàn)實問題。從歷史發(fā)展看，政府與市場的關(guān)系問題不僅在一國經(jīng)濟發(fā)展的不同階段或不同的歷史環(huán)境下呈現(xiàn)不同的特征，而且在不同國家之間同樣呈現(xiàn)多種樣態(tài)的差異形式。而這一點反映在理論發(fā)展中，則體現(xiàn)為經(jīng)濟思想上不同的政府與市場關(guān)系理論的交替演變和不斷“交鋒”。新中國成立以來，根據(jù)不同階段內(nèi)外部環(huán)境和發(fā)展任務的不同，我國的政府與市場關(guān)系問題也呈現(xiàn)階段性演進特點，并大致可分為三個階段[1]。黨的十八屆三中全會提出“使市場在資源配置中起決定性作用”和“更好發(fā)揮政府作用”。這是一個重大的理論觀點，對于科學認識現(xiàn)階段政府與市場的關(guān)系問題具有重要指導意義。然而，自該觀點和定位提出以來，經(jīng)濟學界討論如何“使市場在資源配置中起決定性作用”較多，甚至很多因此而持有進一步壓縮政府作用、我國應實行“小政府”的觀點。而對于如何“更好發(fā)揮政府作用”問題，經(jīng)濟學界所提較少，甚至很多學者僅僅將其理解為少發(fā)揮或不發(fā)揮作用就是“更好發(fā)揮政府作用”。有著建設(shè)性研究成果的主要集中在馬克思主義政治經(jīng)濟學學者之中，但即便如此，成果也不太多，總體上研究新型政府與市場關(guān)系的學者多，具體研究如何“更好發(fā)揮政府作用”的，甚至對于后者，很多學者只是對學界忽視該問題而提出不同意見，缺乏有建設(shè)性的研究成果和建議。事實上，對于“更好發(fā)揮政府作用”，實踐一直領(lǐng)先于理論研究而處于不斷探索和前進之中，這一點是經(jīng)濟學界普遍忽視的一個重要事實。因此，有必要科學認識“更好發(fā)揮政府作用”的現(xiàn)實實踐，并進行必要的理論闡釋，從而進一步推進相關(guān)實踐和理論發(fā)展。

二、實踐中政府作用發(fā)揮的兩個前提及其關(guān)系

作為整個經(jīng)濟社會的重要組織者和管理者，即使存在“大政府”與“小政府”之爭，政府的影響往往也是無所不在且極其重要的。尤其由于政府掌握著經(jīng)濟社會眾多重要的資源和權(quán)力機構(gòu)，因而自商品經(jīng)濟誕生以來，政府與市場的關(guān)系問題以及如何在實踐中給予二者以明確定位，就成為理論界和實務界的重要課題之一。進入現(xiàn)代社會，隨著世界經(jīng)濟和政治的復雜度日益提升，政府與市場的關(guān)系問題也愈加復雜化，并表現(xiàn)出多種多樣的實踐形式或模式。而從實踐中發(fā)揮政府作用的角度看，無論基于何種理論指導，其實質(zhì)上都涉及兩個前提。明確這兩個前提及其關(guān)系，將更有利于對我國在“更好發(fā)揮政府作用”方面所做實踐的理解。

無論基于何種理論，可以說發(fā)揮政府作用在實踐中都存在或需要解決兩個前提：一是意識問題，即“為什么”；二是手段問題，即“怎么做”。其中，前提一屬于世界觀層面的問題，具有決定性和指導性意義，是兩個前提中起決定作用的。有什么樣的意識，或者說遵循什么樣的意識原則，將決定政府發(fā)揮作用的方向，即為什么人服務。前提二屬于具體操作層面，雖然受到前提一的指導和統(tǒng)領(lǐng)，但受限于人的認識能力、行動能力不同，會導致“手段”水平的高低和效果的大小，甚至即使在前提一的指導下，由于認識能力和行動能力欠缺，反而導致手段錯誤，進而產(chǎn)生與預期完全相反的結(jié)果。由此可見，前提一雖然居于主導地位，但前提二會直接影響結(jié)果如何，二者都十分重要，不可偏廢。

但由于這兩個前提本身都服務于“發(fā)揮政府作用”的目標本身，因而隨著政府目標的不同，二者之間的關(guān)系也會產(chǎn)生動態(tài)的變化。例如，當政府目標單一或該目標具有不可替代的優(yōu)先級別時，前提二將取代前提一而成為主導，一切以實現(xiàn)目標而服務，只注重實現(xiàn)目標的手段，而不追究各類手段是在何種意識的指導之下。然而，這種情況往往具有暫時性而非長期的。當目標實現(xiàn)到一定程度或發(fā)現(xiàn)目標無法實現(xiàn)后，前提一將重新成為主導方面，此時政府目標也將“回歸”。而這也將導致前提二即手段的重新調(diào)整，那些不符合前提一的手段將被放棄和廢止。

三、兩個前提主次關(guān)系變化是理解“更好發(fā)揮政府作用”實踐的關(guān)鍵

(一)以前提二為主導發(fā)揮政府作用的弊端日益凸顯。改革開放以來，我國更加強調(diào)以經(jīng)濟建設(shè)為中心，尤其是給予地方政府更多權(quán)限，通過激勵地方競爭，從而實現(xiàn)了全國經(jīng)濟的飛速發(fā)展。在這一過程中，由于以經(jīng)濟建設(shè)為中心，加上各地政績考核一定程度的扭曲，導致以GDP為主的經(jīng)濟指標成為政府工作的主要目標。如前所述，在這一近乎單一目標的作用下，實踐中政府作用發(fā)揮的前提二成為主導方面，以發(fā)展經(jīng)濟為第一要務，一切工作服務于這一目標，因而實踐中對于政府作用發(fā)揮的手段并未給予足夠的約束。而這里的約束不僅包括政府作用的越位，同樣包括政府作用的缺位。一切工作在促進經(jīng)濟發(fā)展的大前提下，其中的不合理甚至不合法的行為都得到一定程度的容忍。但隨著經(jīng)濟的飛速發(fā)展、人民生活水平的普遍提高，以前提二為主導發(fā)揮政府作用的弊端日益凸顯，亟需通過轉(zhuǎn)變或者重塑或者回歸政府的應有職能，重新界定如何“更好發(fā)揮政府作用”。

(二)以前提一為主導發(fā)揮政府作用是新時代發(fā)展的必然要求。隨著社會主義市場經(jīng)濟的逐漸發(fā)展以及對市場經(jīng)濟認識的逐漸深化，我國政府對經(jīng)濟社會的管理手段也日益豐富、更加有效。也就是說，對于前提二，我國政府已經(jīng)擁有了更加豐富的政策工具和方法。但同時，隨著社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化，滿足人民的美好生活需要成為政府工作的主要目標，而在新的目標下，在這些“豐富”的政策工具和方法中，不符合新目標的方面更加突出。因此，當前的社會主要矛盾決定了實踐中政府作用的發(fā)揮必須以前提一為主導?？陀^上說，政府有著豐富的政策工具和方法，但如果不是在科學的前提一指導之下，那么經(jīng)濟社會積累的矛盾只會愈演愈烈，而這正是社會普遍忽略的問題。黨的十八屆三中全會提出，“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”這里的治理能力現(xiàn)代化本質(zhì)上就是要求政府作用的發(fā)揮，不僅要豐富的政策工具和方法，更要具備現(xiàn)代意識，尤其要回歸以人民為中心的指導思想下，才能真正構(gòu)建起符合時代要求的國家治理體系。

(三)加強黨建工作是解決意識問題的首要途徑。黨的十九大報告把“堅持黨對一切工作的領(lǐng)導”作為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義十四條基本方略的第一條，并將其作為最高政治原則寫入黨章[2]。這既是新中國幾十年建設(shè)經(jīng)驗的理論提升，在新時代也具有重要的實踐意義。近年來，從黨的工作方法的回歸，到各類作風與學習活動，從“更好發(fā)揮政府作用”的意義上說，實際上都是在解決前提一的問題。這里與之前分析的不同在于，當前我國的法律體系已日臻完善，所以只要解決好前提一這個意識問題，那么即使前提二有所欠缺，在現(xiàn)有的法律和政策框架內(nèi)，也不會出現(xiàn)結(jié)果與預期完全相反的情況。所以加強黨的建設(shè)，尤其加強各級政府和管理機構(gòu)的黨建工作，進而有效落實前提一，那么“更好發(fā)揮政府作用”就擁有了真正實踐和落實的土壤。從近年來各地政府工作態(tài)度的改進、流程的改善等情況看，通過黨建而明確前提一，實現(xiàn)有法可依、有法必依、違法必究，改變過去缺位、越位、打擦邊球等行為，是有效且可行的，而且是應該繼續(xù)努力強化的重要工作。

四、進一步推進“更好發(fā)揮政府作用”實踐的建議

為在實踐中進一步推進“更好發(fā)揮政府作用”，需要明確：第一，嚴格落實是重要前提。如前所述，在法律制度體系相對完善的背景下，為避免前提二的不足，尤其需要嚴格落實已有法律法規(guī)，實現(xiàn)有法必依、違法必究。只有形成風清氣正的社會風氣，才能使“新時代”政策工具和方法的形成與發(fā)展走上良性軌道。第二，黨的工作方法回歸是重要手段?！案冒l(fā)揮政府作用”是一種整體性行為，既不是中央政府的理想目標，更不是個別地方政府或管理機構(gòu)的“特立獨行”，而是需要整個政府管理體系共同發(fā)揮作用。而在此其中的各個環(huán)節(jié)，黨都發(fā)揮著重要的作用。因此，現(xiàn)在尤其要在各個層面實現(xiàn)黨的工作方法的回歸，充分利用批評與自我批評、從群眾中來到群眾中去等優(yōu)秀的工作方法，提升政府作用發(fā)揮的有效性。第三，主動意識提升是重要保障?，F(xiàn)代科技的飛速發(fā)展與快速普及應用，必然形成諸多新的經(jīng)濟社會領(lǐng)域及相關(guān)問題。對此，只有提升政府作用發(fā)揮的主動意識，加強前瞻性研究和布局，才能避免顧此失彼，充分激發(fā)新技術(shù)和商業(yè)模式等的經(jīng)濟發(fā)展動能。第四，以人民為中心是重要原則。必須明確，當前我國社會主要矛盾的一個重要方面是人民的美好生活需要，因而不能單單以經(jīng)濟發(fā)展和收入水平提升來指導工作，而要做到以人民尤其是最廣大的勞動人民為中心，并以此為各項工作的重要原則，堅決杜絕僅為發(fā)展數(shù)據(jù)或少數(shù)人服務。