軍民融合發(fā)展的政策激勵機制現(xiàn)狀、問題與優(yōu)化探究

鄧純熙

（四川工業(yè)科技學院，四川德陽 618500）

軍民融合發(fā)展是我國長期探索經(jīng)濟建設(shè)與國防建設(shè)協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展規(guī)律的重大成果， 是從國家安全和發(fā)展戰(zhàn)略全局出發(fā)做出的重大決策[1]。 為推進軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略的貫徹落實、開創(chuàng)軍民融合發(fā)展新局面，中共中央政治局于2017年1月22日召開會議決定設(shè)立中央軍民融合發(fā)展委員會，科技部、中央軍委科學技術(shù)委員會于同年4月12日印發(fā)《“十三五”科技軍民融合發(fā)展專項規(guī)劃》，四川省也專門印發(fā)了《四川省加快軍民結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展工作實施意見》等。如何及時回應(yīng)和滿足軍民融合發(fā)展的政策訴求和制度需求成為政策決策面臨的重要議題和迫切挑戰(zhàn)。但從實踐層面，軍民融合發(fā)展的政策激勵機制并不健全， 各種阻礙軍民融合發(fā)展的政策性壁壘廣泛存在，亟待破除[2]。

從學界已有研究看， 軍民融合發(fā)展是近年來國內(nèi)外學術(shù)界關(guān)注的焦點和熱點。就歷史維度而言，國外相關(guān)研究起步較早， 國內(nèi)相關(guān)研究則隨著近年的強力政策驅(qū)動而逐步增多[3-4]；就內(nèi)容維度而言，國內(nèi)外相關(guān)研究有共識也有爭議，重點集中在軍民融合發(fā)展的內(nèi)涵、歷史變遷、模式、影響因素和協(xié)同創(chuàng)新機制等方面[5-6]。綜合來看， 前期已有研究可為后續(xù)的相關(guān)研究提供重要的參考和借鑒，但從內(nèi)容看，已有相關(guān)研究缺乏系統(tǒng)性和深入性， 較少涉及軍民融合發(fā)展的政策激勵機制問題。 鑒于此，該研究將以前期共識為基礎(chǔ)，深入軍民融合發(fā)展的相關(guān)企事業(yè)單位一線， 進行系統(tǒng)調(diào)查和分析， 以期為軍民融合的創(chuàng)新發(fā)展提供政策激勵的優(yōu)化改進建議。

1 軍民融合發(fā)展的政策激勵機制現(xiàn)狀

政策激勵機制是關(guān)于促進軍民融合發(fā)展貫徹落實的保障舉措和規(guī)則體系。為了完善政策激勵機制，各級政府均制定出臺了一系列具體的政策文件， 對軍民融合發(fā)展的頂層設(shè)計進行了規(guī)劃， 并采取了諸多貫徹落實的有效舉措。

1.1 軍民融合發(fā)展的政策激勵機制設(shè)計

軍民融合發(fā)展關(guān)涉到政府、企業(yè)等多方主體利益，面臨著多重的復雜權(quán)力關(guān)系束縛。 如何從頂層設(shè)計上厘清各方主體的權(quán)力與利益關(guān)系、 保障相關(guān)參與主體的合法權(quán)益是政策激勵機制需要關(guān)注的關(guān)鍵所在。 從促進軍民融合發(fā)展的“十三五”專項規(guī)劃來看，國家已經(jīng)在頂層設(shè)計上對相關(guān)內(nèi)容進行了規(guī)劃； 從地方各級政府出臺的相關(guān)文件來看， 相關(guān)的政策激勵機制在一定程度上結(jié)合地方發(fā)展的實際需求和優(yōu)勢特色。 綜合來看， 我國在促進軍民融合發(fā)展的政策激勵機制設(shè)計方面主要體現(xiàn)出了兩方面的內(nèi)容和特征。

一方面，體現(xiàn)跨部門的協(xié)同合作，注重相關(guān)參與主體權(quán)利和利益的保障。從政府層面看，促進軍民融合發(fā)展不僅涉及科技部門，還涉及軍委部門、財政部門、國防部門、工商管理部門等；從參與主體層面看，除了政府部門之外，軍民融合發(fā)展還包括國企、民企、高校和科研院所等諸多合作機構(gòu)。因此，推動軍民融合發(fā)展的政策激勵機制設(shè)計需要綜合考量這些因素， 以協(xié)調(diào)各部門和各方主體之間的權(quán)力和利益關(guān)系。從目前看，我國在進行相關(guān)機制設(shè)計時已經(jīng)在一定程度上體現(xiàn)出這種跨部門協(xié)同合作的特征。

另一方面，堅持自上而下與自下而上相結(jié)合，充分調(diào)動各級部門和相關(guān)利益主體參與的積極性和主動性。 軍民融合發(fā)展需要各方主體充分發(fā)揮自身的能動性，體現(xiàn)各方主體的利益和訴求，單純依靠自上而下式或自下而上式的融合發(fā)展模式都有可能會損害到相關(guān)主體的權(quán)利和利益訴求、阻礙合作共贏目的的實現(xiàn)。從相關(guān)的政策文件來看， 政府在設(shè)計相關(guān)激勵機制時已經(jīng)考慮到了這些因素， 將各方主體的合法權(quán)益保護納入到了具體的法律規(guī)范之中， 并從知識產(chǎn)權(quán)等方面加強了利益相關(guān)方的合法權(quán)益保障。

1.2 促進軍民融合發(fā)展的政策激勵舉措

在頂層設(shè)計的政策激勵機制框架中，近年來，各級政府結(jié)合國家軍民融合發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃和地方發(fā)展的實際需求制定出臺了貫徹落實的具體文件和舉措。 通過對相關(guān)政策文件的梳理和實踐經(jīng)驗的總結(jié)， 可以發(fā)現(xiàn)其主要體現(xiàn)在以下三方面。

首先， 打造科技創(chuàng)新資源共享平臺， 體現(xiàn)合作共贏。 軍民融合發(fā)展的內(nèi)在動力在于軍民和民用存在互補之處、能夠?qū)崿F(xiàn)互利共贏。軍方在科技支撐和政策支持等方面有著自身獨特的資源優(yōu)勢， 而民方在商業(yè)應(yīng)用、資金提供等方面有著自身獨特的資源優(yōu)勢。通過打造科技創(chuàng)新資源的共享平臺，一方面，有利于實現(xiàn)先進軍事科技成果的實踐應(yīng)用、提升科研成果轉(zhuǎn)化的效率，另一方面，有利于推動國民經(jīng)濟發(fā)展，促進企業(yè)的跨越式發(fā)展、提升其核心競爭力。

其次，強化知識產(chǎn)權(quán)保護，促進軍民科技成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用。隨著科學技術(shù)價值的不斷提升，知識產(chǎn)權(quán)保護的重要性也日趨得到重視， 并且被納入了促進軍民融合發(fā)展的重要任務(wù)。從深層次看，知識產(chǎn)權(quán)不僅是軍用和民用相關(guān)主體保持自身競爭力的關(guān)鍵保障， 也是實現(xiàn)雙方優(yōu)勢互補、互利共贏的核心所在。軍民融合發(fā)展既是國民經(jīng)濟發(fā)展的一部分， 也是國家軍事發(fā)展的一部分， 各級政府在關(guān)注軍民科技成果的相互轉(zhuǎn)化和應(yīng)用的同時均將知識產(chǎn)權(quán)保護擺在特別突出的位置。

第三，開展試點示范，促進軍民融合發(fā)展利益主體的合法權(quán)益保障。 軍用產(chǎn)業(yè)和民用產(chǎn)業(yè)在融合發(fā)展過程中都有著自身的權(quán)利和利益訴求， 但如何保障他們的合法權(quán)利和利益訴求卻并沒有一個成熟模式可以借鑒和參考。 因此，在促進軍民融合發(fā)展的過程中，各地均采取了試點示范的方式分層逐步推進。 這樣一方面可以防止由于決策失誤造成利益相關(guān)方的重大損失；另一方面可以積累和總結(jié)成功經(jīng)驗、吸取失敗教訓，為各地軍民融合發(fā)展提供參考樣本。

2 軍民融合發(fā)展的政策激勵機制問題

軍用系統(tǒng)與民用系統(tǒng)有區(qū)別和差異， 也有交叉和重合，促進軍民融合發(fā)展一方面要確保國家安全、防止核心技術(shù)泄露，另一方面要各取所需、優(yōu)勢互補、協(xié)同合作發(fā)展。改革開放四十年來，我國軍民融合發(fā)展經(jīng)歷了軍工企業(yè)轉(zhuǎn)民、市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、積極推進寓軍于民、促進軍民融合發(fā)展等諸多階段[7]，盡管取得顯著的成就、積累很多經(jīng)驗，但問題也仍然存在。

2.1 軍用與民用主體間的權(quán)利與利益關(guān)系模糊

軍用和民用在標準要求和價值導向上存在著巨大差異， 相關(guān)的權(quán)利利益方在融合發(fā)展過程中可能會存在著各種各樣的矛盾沖突。長期以來，我國軍民融合發(fā)展采取的是國家主導模式， 主要運用行政和經(jīng)濟手段推進經(jīng)濟和國防的融合發(fā)展， 但正如有學者所指出的那樣， 目前的這種模式在不同程度上存在以政府替代市場、過度市場干預(yù)等問題，政府和市場在軍民融合發(fā)展過程中的權(quán)利和利益邊界模糊[8]。 這一方面會造成利益相關(guān)主體之間的責任不清， 導致問題出現(xiàn)后的相互推諉， 另一方面會損害各方主體參與融合發(fā)展的積極性和主動性，加劇融合發(fā)展的利益風險。無論政府還是企業(yè)， 在融合發(fā)展的過程中的利益訴求都應(yīng)當在合理的權(quán)利和利益關(guān)系框架下得到解決。

從深層次看， 權(quán)利和利益關(guān)系模糊的根本原因在法治不健全。 有學者通過對國內(nèi)外相關(guān)文獻的梳理發(fā)現(xiàn)，我國軍民融合發(fā)展的相關(guān)立法比較滯后、相關(guān)法規(guī)研究略顯薄弱[9]。 這在一定程度上解釋我國軍用和民用主體之間權(quán)利和利益關(guān)系模糊的現(xiàn)實。毫無疑問，軍用和民用的健康可持續(xù)發(fā)展不可能脫離健全的法律法規(guī)體系， 而健全的法律法規(guī)體系則必然涵蓋軍用和民用相關(guān)主體之間權(quán)利和利益關(guān)系的規(guī)范。 國外先進國家的軍民融合發(fā)展經(jīng)驗也顯示： 健全的法律法規(guī)和政策體系是促進軍民融合發(fā)展的根本保障[10]，美國、以色列、日本和俄羅斯等國都非常注重有關(guān)軍用和民用的相關(guān)法律法規(guī)制度建設(shè)， 以確保軍用和民用相關(guān)主體的合法權(quán)益得到充分保障。

2.2 促進軍用與民用融合發(fā)展的內(nèi)生動力不足

研究顯示：軍民融合發(fā)展的著力點在企業(yè)，而企業(yè)內(nèi)組織結(jié)構(gòu)和人員配置對軍民融合的適應(yīng)型是主導發(fā)展成效的關(guān)鍵[11]。 因此，促進軍民融合發(fā)展需要充分調(diào)動企業(yè)參與的積極性、主動性和創(chuàng)造性。 但從現(xiàn)實看，由于各方利益的協(xié)調(diào)機制尚不健全導致我國軍用和民用融合發(fā)展的內(nèi)生動力不足，在企業(yè)層面上存在著“弄不清政策、摸不清門路、擔不了風險”等諸多問題[12]。而且，由于軍地之間缺乏制度化、規(guī)范化的需求信息溝通機制，導致雙方利益訴求難以達成共識，繼而影響到資源的軍地整合[13]。 對于軍用企業(yè)而言，其核心使命在于圍繞國家軍事產(chǎn)業(yè)布局和軍事發(fā)展戰(zhàn)略推動國防科學技術(shù)水平的提升；對于民用企業(yè)而言，其核心使命在于推動科學技術(shù)向商業(yè)化應(yīng)用轉(zhuǎn)變， 通過積極改善和提升人民的生活水平來達成利潤提升的目的。 目前的政策激勵機制尚不能充分關(guān)照軍用和民用企業(yè)的核心利益訴求， 軍民深度融合發(fā)展的共同利益基礎(chǔ)沒有得到充分挖掘。

2.3 支撐軍民融合發(fā)展的配套政策體系不健全

軍民融合發(fā)展關(guān)涉國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的方方面面，特別是隨著縱深融合的推進，其影響將更具廣度和深度。 對國家而言， 一方面要防止涉密科學技術(shù)的泄露，關(guān)注國防安全的保障，另一方面要在規(guī)范化的基礎(chǔ)上推動相關(guān)科學技術(shù)的商業(yè)應(yīng)用， 實現(xiàn)軍事產(chǎn)業(yè)和民用產(chǎn)業(yè)的互利共贏。 如何在政策配套體系上體現(xiàn)這樣兩方面要求對于政府而言是個巨大的挑戰(zhàn)。事實上，改革開放以來， 我國為促進軍民融合發(fā)展已經(jīng)制定了一系列相關(guān)的政策文件， 但從內(nèi)容上這些政策文件對于相關(guān)的核心問題并沒有做出明確而具體的規(guī)定， 更多體現(xiàn)為一種原則性和指導性的意見， 在實踐過程中很難得到充分的貫徹落實。

盡管很多地方都提出要促進軍民融合發(fā)展， 但在經(jīng)費的配套政策支持卻沒有及時跟進，相關(guān)的利益分配規(guī)則也不夠明晰。 事實上，美國高度重視軍民融合發(fā)展的政策配套體系建設(shè)，每年都會設(shè)置軍民融合發(fā)展的科研項目，這些科研項目的主要作用就是促進相關(guān)的政策配套體系的完善[14]。 在這方面，我國顯然是滯后于美國的，美國的經(jīng)驗可以給我國提供諸多的啟發(fā)和借鑒。軍民融合發(fā)展是一項龐雜的系統(tǒng)工作， 需要各方主體的共同參與， 而這無疑需要制定完善的配套政策體系來保障相關(guān)工作機制和利益協(xié)調(diào)機制的具體運行。

3 軍民融合發(fā)展的政策激勵機制優(yōu)化

盡管協(xié)同推進軍民融合發(fā)展已經(jīng)成為廣泛共識，并且被納入了國家重大戰(zhàn)略規(guī)劃， 但如何通過優(yōu)化政策激勵機制來推動相關(guān)政策的貫徹落實卻是各級政府面臨著的重大挑戰(zhàn)。中共十九大明確提出了“切實推動軍民融合向縱深發(fā)展”的要求，從政策激勵機制優(yōu)化的角度而言， 要實現(xiàn)這一要求具體可從以下三方面進行努力。

3.1 厘清利益相關(guān)者之間的權(quán)利與利益關(guān)系

軍民融合不同于一般產(chǎn)業(yè)技術(shù)領(lǐng)域發(fā)展， 其一方面要發(fā)展政府的主導作用， 另一方面要發(fā)展市場機制的作用[15]。 在政府主導和市場調(diào)節(jié)之間如何厘清利益相關(guān)者的權(quán)利和利益關(guān)系邊既是制約軍民融合發(fā)展的基礎(chǔ)因素，也是促進軍民融合發(fā)展的基礎(chǔ)因素。打破軍民分割格局根本出路在改革創(chuàng)新[16]，而改革創(chuàng)新的關(guān)鍵突破口在權(quán)利和利益關(guān)系的解構(gòu)和重構(gòu)。長期以來，政府在軍民融合發(fā)展過程中處于絕對的主導性地位，市場機制作用較弱， 民用企業(yè)在合作過程處于弱勢地位。顯然這種局面不利于企業(yè)積極性、主動性和創(chuàng)造性的發(fā)揮， 不利于軍用和民用互利共贏目標的實現(xiàn)。 顯然，國家主導并不是所有領(lǐng)域都主導，而是對軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略層次、全局性問題的主導，如若將國家主導的觸角延伸至本該由市場可以解決的領(lǐng)域最終會影響軍民融合的質(zhì)量和效益[17]。

故而，從政府和市場的關(guān)系角度看，厘清利益相關(guān)者之間的權(quán)利與利益關(guān)系首先要重構(gòu)政府和市場在軍民融合發(fā)展過程中的職責權(quán)限，一方面政府應(yīng)當由直接的行政干預(yù)者轉(zhuǎn)向間接的服務(wù)監(jiān)督者，為軍民融合發(fā)展營造公平的市場環(huán)境， 推動相關(guān)利益主體合法權(quán)益的有效保障； 另一方面企業(yè)應(yīng)當自覺遵守軍民融合發(fā)展的相關(guān)法律法規(guī)，積極地在公平競爭中獲得自身發(fā)展的有利環(huán)境。從具體的利益相關(guān)主體看，軍民融合發(fā)展過程中的高校、科研院所、地方政府和各類企業(yè)的合理利益訴求應(yīng)當?shù)玫焦疥P(guān)照，都能夠在平等協(xié)商的環(huán)境中得到自身的創(chuàng)新發(fā)展，從而推動互利共贏局面的實現(xiàn)。

3.2 構(gòu)建基于軍民融合發(fā)展的協(xié)同創(chuàng)新平臺

不同主體在軍民融合發(fā)展過程中有著不同的利益訴求， 需要建立高效的協(xié)同創(chuàng)新機制來整合和回應(yīng)不同主體的利益訴求（包括政府、國家實驗室、軍方及軍方所屬科研院所、大學及其附屬研究機構(gòu)、企業(yè)及其研發(fā)中心等）。有學者基于對比分析提出軍民融合要在戰(zhàn)略上協(xié)同、技術(shù)與標準上協(xié)同、法規(guī)上協(xié)同、信息上協(xié)同；有學者基于主體結(jié)構(gòu)提出要在軍民用技術(shù)特性、產(chǎn)業(yè)組織形態(tài)、 政府引導和市場機制作用等四方面進行協(xié)同機制改進和優(yōu)化。綜合來看，這些主張的目的都在于構(gòu)建基于軍民融合發(fā)展的協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展環(huán)境， 以實現(xiàn)軍用和民用的優(yōu)勢互補，充分推動科學技術(shù)創(chuàng)新的實踐轉(zhuǎn)化以及科學技術(shù)自身的創(chuàng)新加速。

正如國家軍民融合發(fā)展“十三五”專項規(guī)劃中所指出的那樣，要以推動科技創(chuàng)新資源的共享共建為核心，健全中央與地方、 軍地各部門之間的工作會商與協(xié)同機制， 統(tǒng)籌軍用和民用重大科研基地和基礎(chǔ)設(shè)施的布局建設(shè)。 國內(nèi)外實踐證明，只有高度重視融合與協(xié)同，才能實現(xiàn)創(chuàng)新效率的最大化[18]，軍民融合發(fā)展過程中的協(xié)同創(chuàng)新自然也不能例外。從內(nèi)容構(gòu)成看，構(gòu)建基于軍民融合發(fā)展的協(xié)同創(chuàng)新平臺至少應(yīng)包括三方面：一是加強合作團隊的建設(shè)， 促進多方主體力量的共同參與；二是完善融合發(fā)展的機制建設(shè)，促進融合的規(guī)范化和法治化；三是推動平臺機構(gòu)的資源整合，成立協(xié)同創(chuàng)新的交叉機構(gòu)。

3.3 完善促進軍民融合發(fā)展的政策配套體系

軍民融合發(fā)展是一項龐雜的系統(tǒng)工程， 需要完善的政策配套體系支撐。當前，我國在促進軍民發(fā)展方面已經(jīng)進行了諸多的實踐改革和探索， 并且積累了諸多的具體經(jīng)驗，但在這些經(jīng)驗并沒有得到充分的總結(jié)和研究，及時上升為支撐軍民融合發(fā)展的政策舉措。在軍民融合發(fā)展的過程中， 縱向和橫向的政策配套體系的完善需要包括政府、國家實驗室、軍方及軍方所屬科研院所、大學及其附屬研究機構(gòu)、企業(yè)及其研發(fā)中心等在內(nèi)的各方主體的積極參與。 但現(xiàn)實的問題是由于這種完善的政策配套體系尚未建立，導致各方主體的利益訴求無法得到充分關(guān)照，存在合法權(quán)益得不到有效維護的諸多困境。

4 結(jié)語

因此，有學者認為促進軍民融合發(fā)展需要消除體系分離的法律制度障礙，完善配套立法、建立軍事需求管理法律制度和風險評估法律制度[19]。 事實上，從軍民融合發(fā)展的現(xiàn)實困境看， 完善我國軍民融合發(fā)展的配套政策支持體系已經(jīng)非常迫切。綜合來看，現(xiàn)階段應(yīng)當在以下三方面進行政策配套體系的完善： 首先要完善軍民融合發(fā)展的利益分配政策， 確保各方主體在軍民融合發(fā)展過程中的利益得到公平合理維護； 其次要完善軍民融合發(fā)展的權(quán)力監(jiān)督政策， 確保各方主體在軍民融合發(fā)展過程中能夠遵法守規(guī)， 避免權(quán)力亂用和尋租；最后要完善軍民融合發(fā)展的考核評估政策，根據(jù)評估結(jié)果確立相應(yīng)的資源支持機制， 以確保軍民融合發(fā)展的質(zhì)量和效益。