淺析娛樂場所的執(zhí)法監(jiān)管困境與實(shí)踐對策

王向明 臨沂市蘭山區(qū)文化市場綜合執(zhí)法大隊(duì)

“加強(qiáng)對娛樂場所的管理，保障娛樂場所的健康發(fā)展”是《娛樂場所管理?xiàng)l例》賦予各級文化行政部門的職責(zé)，也是公民對管理機(jī)構(gòu)的期待。目前，娛樂市場由于規(guī)章制度的滯后與不完善，少數(shù)娛樂經(jīng)營者鉆了法規(guī)的漏洞，使得娛樂市場良莠不齊，雖然極大地滿足了人民群眾不同層次的娛樂需求，但娛樂市場突兀發(fā)展帶來的隱患問題也引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。

一、臨沂市蘭山區(qū)娛樂市場現(xiàn)狀

臨沂市蘭山區(qū)登記在冊的合法娛樂經(jīng)營場所共44家，沒有登記且未經(jīng)文化部門許可的娛樂場所有大約50家，這些娛樂場所多數(shù)未取得《消防合格證》，少部分設(shè)置在商住樓內(nèi)或者學(xué)校附近而不符合娛樂場所的設(shè)立條件。非法設(shè)置的娛樂場所數(shù)量眾多，是典型的“劣幣驅(qū)逐良幣”，給合法經(jīng)營造成極大沖擊，同時(shí)也給社會(huì)帶來極大安全隱患。

二、娛樂市場的執(zhí)法監(jiān)管困境

(一)行政法規(guī)、地方法規(guī)和規(guī)章出臺時(shí)間跨度大，造成前后不合

《娛樂場所管理?xiàng)l例》頒布于2006年3月1日，其中第七條規(guī)定，娛樂場所不得設(shè)在居民區(qū)、學(xué)校、醫(yī)院、機(jī)關(guān)周邊，但出臺時(shí)并未對周邊距離作出具體的規(guī)定。而2010年7月30日修訂的《山東省未成年人保護(hù)條例》在第三十一條規(guī)定，中小學(xué)校園周圍外延直線距離二百米以內(nèi)，不得開設(shè)營業(yè)性歌舞娛樂場所、電子游戲場所等；已開辦的，應(yīng)當(dāng)限期遷移或者停業(yè)。2013年3月11日文化部施行的《娛樂場所管理辦法》第六條明確，娛樂場所與學(xué)校、醫(yī)院、機(jī)關(guān)距離及其測量方法由省級人民政府文化主管部門規(guī)定。國務(wù)院《條例》與文化部《辦法》中間有九年的時(shí)間跨度，其間符合《條例》而不合《辦法》的事實(shí)發(fā)生，導(dǎo)致了一些非法娛樂場所的客觀存在。

(二)行政處罰依據(jù)欠缺

目前，文化行政部門對擅自從事娛樂場所經(jīng)營活動(dòng)的監(jiān)管依據(jù)是《娛樂場所管理?xiàng)l例》第四十一條，其規(guī)定擅自從事娛樂場所經(jīng)營活動(dòng)的，由文化主管部門或者公安部門依法予以取締，具體到如何“取締”則由《無照經(jīng)營查處取締辦法》來明確。在2017年10月1日前，文化行政部門依據(jù)《國務(wù)院法制辦公室關(guān)于〈娛樂場所管理?xiàng)l例〉具體應(yīng)用問題的復(fù)函》，查處娛樂場所無證經(jīng)營行為時(shí)，依照《無照經(jīng)營查處取締辦法》第十四條、第十五條、第十六條的規(guī)定實(shí)施處罰。但2017年10月1日后出臺了新的《無證無照經(jīng)營查處辦法》，原《辦法》第十四、十五、十六條已取消，導(dǎo)致文化行政部門在查處擅自從事娛樂場所經(jīng)營活動(dòng)時(shí)缺少相應(yīng)的法律法規(guī)依據(jù)支撐，無法根本性的解決這一難題。

(三)“取締”無配套措施，實(shí)際執(zhí)行困難

根據(jù)《娛樂場所管理?xiàng)l例》第四十一條規(guī)定，對擅自從事娛樂場所經(jīng)營活動(dòng)的，應(yīng)當(dāng)依法予以取締。但在實(shí)際執(zhí)法操作中，文化行政部門“取締”違法娛樂場所，沒有具體的可操作措施。根據(jù)《無照經(jīng)營查處取締辦法》，工商行政部門取締有法可依，商事制度改革后，實(shí)施“先照后證”制度，工商行政部門成了事實(shí)的登記機(jī)構(gòu)，對原無照娛樂場所，工商部門予以補(bǔ)登記就可以完事，不再依《無照經(jīng)營查處取締辦法》執(zhí)行取締。工商執(zhí)照登記不等于合法，要“取締”違法設(shè)立的娛樂場所，文化行政部門被推到了取締非法活動(dòng)的最前沿。

三、探索解決問題的途徑

(一)完善法律法規(guī)，保障行政處罰有法可依

實(shí)施行政處罰最核心的原則就是法定原則，包含實(shí)施行政處罰的主體法定、依據(jù)法定、程序合法。黨的十九大提出要引領(lǐng)依法治國新時(shí)代，全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，不斷開創(chuàng)依法治國新局面。因此，現(xiàn)階段亟待完善法律法規(guī)對于擅自從事娛樂場所經(jīng)營活動(dòng)的規(guī)定，做到行政處罰有法可依。

(二)科學(xué)制定法律法規(guī)，保障法律法規(guī)具備可執(zhí)行性、可操作性

《無照經(jīng)營查處取締辦法》第十四條對于擅自從事娛樂場所經(jīng)營活動(dòng)的行政處罰做出了明確的規(guī)定，然而新的《無證無照經(jīng)營查處辦法》第五條對于“取締”沒有具體可行的條文闡釋，缺乏執(zhí)行層面的規(guī)定。這需要宏觀層面制定和修改的法律法規(guī)立得住、行得通、切實(shí)管用，讓法律條文在執(zhí)行層面具備可執(zhí)行性、可操作性。

(三)聯(lián)合執(zhí)法，確保立法完善前能夠依法做好無證經(jīng)營娛樂場所的監(jiān)管工作

1.充分利用各種媒介向社會(huì)進(jìn)行法治宣傳和警示公告

在廣播電視臺、報(bào)紙、微信公眾號、微博等平臺大力宣傳娛樂場所相關(guān)的關(guān)法律法規(guī)，向全社會(huì)公開娛樂場所設(shè)置條件，同時(shí)向市民發(fā)布警示公告，告誡市民違規(guī)經(jīng)營娛樂場所的社會(huì)危害及安全隱患。

2.聯(lián)合執(zhí)法，形成有效震懾

消防安全是設(shè)立娛樂場所的硬指標(biāo)，消防不過關(guān)，消防部門可以依法予以查封；噪音擾民，環(huán)保、城管部門可依環(huán)保法規(guī)進(jìn)行處置；公安部門可以對娛樂場所存在的盈利性陪侍進(jìn)行處罰，情節(jié)嚴(yán)重的可以做刑事處理。這些法律措施及手段是文化綜合執(zhí)法所不具備的。通過上述部門的聯(lián)合執(zhí)法，可以有效地打擊“三無”娛樂場所的蔓延勢頭，形成高壓震懾，最終推動(dòng)娛樂市場健康有序發(fā)展。

3.建立娛樂場所“黑名單”公示制度

娛樂場所是為滿足人民群眾文化娛樂消費(fèi)需求的，絕不允許其存在各種安全隱患。在現(xiàn)有法律法規(guī)不足以取締違法場所的情況下，文化行政部門應(yīng)當(dāng)對娛樂場所進(jìn)行審慎篩查，將“消防安全不合格、經(jīng)常性違規(guī)”的場所列入“黑名單”公布于眾，并采取關(guān)停等強(qiáng)制措施，督促其退出娛樂市場。