二線、三線城市TOD發(fā)展模式探析
——以包頭市為例

周偉

（中國城市建設(shè)研究院有限公司，北京100120）

1 包頭市概況

1.1 包頭市軌道交通發(fā)展概況

包頭市是內(nèi)蒙古自治區(qū)第一大城市，是呼包鄂城市群的重要中心城市，其GDP 總量甚至高于內(nèi)蒙古自治區(qū)首府呼和浩特，僅次于鄂爾多斯，位于自治區(qū)第二位。包頭市是我國重要的工業(yè)城市，包鋼、稀土高新區(qū)遠(yuǎn)近聞名，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，包頭市籌備并上報(bào)申請(qǐng)建設(shè)軌道交通，并最終獲得批復(fù)，于2017 年開工建設(shè)。但是，隨著國家和內(nèi)蒙古自治區(qū)對(duì)城市負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)防控工作要求的下發(fā)，與其他國內(nèi)籌備修建地鐵的城市一樣，包頭市地鐵項(xiàng)目于2018 年停工?？梢哉f這次停工對(duì)包頭市乃至國內(nèi)大多數(shù)類似城市都敲響了警鐘，即建設(shè)軌道交通等重大項(xiàng)目政府必須量力而行，核心意義是要注意金融風(fēng)險(xiǎn)防控、保障項(xiàng)目建成后的可持續(xù)發(fā)展，不能由于項(xiàng)目建設(shè)使政府背上巨額的債務(wù)負(fù)擔(dān)。

1.2 包頭市軌道交通發(fā)展現(xiàn)階段應(yīng)對(duì)策略

在認(rèn)識(shí)到以上問題后，包頭市政府及軌道公司積極進(jìn)行反思和補(bǔ)救工作，一方面著手處理政府債務(wù)，使政府財(cái)政預(yù)算收入趨于健康穩(wěn)定；另一方面，積極學(xué)習(xí)國內(nèi)外地鐵城市的先進(jìn)發(fā)展理念，意在通過探尋軌道交通沿線土地綜合開發(fā)的方式，為建設(shè)地鐵籌備資金來源和可持續(xù)發(fā)展資金保障，期望能有效化解和降低政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，以期待地鐵早日恢復(fù)開工。

2 包頭市TOD模式發(fā)展研究探索

2.1 厘清發(fā)展制約因素

包頭市軌道交通發(fā)展主要受政策機(jī)制、財(cái)政資金和開發(fā)運(yùn)營3 大方面的影響。

政策機(jī)制方面：政府領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)尚未完全認(rèn)識(shí)到自身城市發(fā)展與TOD 模式的契合關(guān)系，對(duì)TOD 帶動(dòng)促進(jìn)城市發(fā)展的認(rèn)識(shí)程度不足，對(duì)軌道交通建設(shè)和相關(guān)保障促進(jìn)政策制定力度不足，工程建設(shè)準(zhǔn)備不足，暫時(shí)停工的事實(shí)也從側(cè)面反映出此類問題，就下一步如何改進(jìn)推動(dòng)遲遲未有具體措施，工程的不確定性嚴(yán)重影響了軌道交通沿線城市開發(fā)商的熱情，造成各項(xiàng)城市開發(fā)建設(shè)工作進(jìn)展緩慢。

財(cái)政資金方面：雖然從國家制定的新的軌道交通建設(shè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)看，包頭市處于滿足建設(shè)輕軌但尚未達(dá)到滿足建設(shè)地鐵的標(biāo)準(zhǔn)，但包頭市軌道交通建設(shè)早已由國務(wù)院批準(zhǔn)，符合法定程序。但對(duì)于未來大量的建設(shè)資金需求和運(yùn)營成本，財(cái)政資金的保障并不充裕，因此，政府應(yīng)盡快處理債務(wù)狀況，使政府保持健康穩(wěn)定的財(cái)政狀況，同時(shí)，預(yù)留足夠的資金用于軌道交通發(fā)展。另一方面，在引進(jìn)民間資本方面力度不足，相關(guān)措施研究不到位，應(yīng)積極借鑒香港和其他發(fā)達(dá)城市的經(jīng)驗(yàn)，靈活調(diào)動(dòng)民間資本，通過合作放大政府資本金能發(fā)揮的最大社會(huì)效應(yīng)。

開發(fā)運(yùn)營方面：相比于一線城市和發(fā)達(dá)二線城市，包頭市對(duì)于具有開發(fā)運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)的有實(shí)力的開發(fā)商吸引力度不足，而自身軌道交通建設(shè)公司雖然按照市場(chǎng)規(guī)律組建，但相關(guān)經(jīng)驗(yàn)欠缺、專業(yè)技術(shù)力量不足，因此，從前期開發(fā)到后期運(yùn)營都缺少相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，而落實(shí)政府戰(zhàn)略意圖、協(xié)調(diào)民間資本介入、統(tǒng)籌資金回籠再投入、運(yùn)營維護(hù)可持續(xù)發(fā)展都是軌道交通建設(shè)公司的核心任務(wù)，也是落實(shí)TOD 發(fā)展理念最關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

2.2 確立以TOD為核心的發(fā)展模式

包頭市城市骨架大、空間格局開闊，昆青、新都市區(qū)和東河3 大片區(qū)未來對(duì)于交通聯(lián)系需求非常巨大，以TOD 理念將軌道交通建設(shè)和城市發(fā)展銜接是最合理的選擇，因此，從各級(jí)政府到軌道建設(shè)公司都應(yīng)及早確立以TOD 為理念的發(fā)展模式，積極研究制定相關(guān)政策、規(guī)劃和開發(fā)措施，抓住軌道建設(shè)的大好機(jī)遇，以TOD 理念統(tǒng)籌軌道交通建設(shè)、周邊地塊開發(fā)、交通組織銜接和公共空間建設(shè)，為包頭市未來發(fā)展確立良好的發(fā)展基礎(chǔ)[1]。

2.3 制定站點(diǎn)周邊重點(diǎn)發(fā)展策略

放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，結(jié)合當(dāng)下，在統(tǒng)籌布局未來發(fā)展的同時(shí)，要盡早制定已確定站點(diǎn)的周邊用地發(fā)展策略，做到先行先試，為將來大部分軌道交通站點(diǎn)的開發(fā)積累經(jīng)驗(yàn)。

2.3.1 加強(qiáng)土地開發(fā)強(qiáng)度

TOD 發(fā)展理念的一大核心思路是要增強(qiáng)站點(diǎn)核心范圍內(nèi)的土地開發(fā)強(qiáng)度，包頭市以站點(diǎn)周邊800m 范圍內(nèi)的用地進(jìn)行高強(qiáng)度開發(fā)最為適宜，如當(dāng)代菁英國際站，應(yīng)以北部居住、商業(yè)等地塊進(jìn)行高強(qiáng)度開發(fā)，提高項(xiàng)目容積率，增強(qiáng)站點(diǎn)與用地的通道連接，將高強(qiáng)度商業(yè)混合用地布置于站點(diǎn)周邊，以增加土地利用率、提高土地商業(yè)開發(fā)價(jià)值。

2.3.2 增強(qiáng)用地功能混合

TOD 發(fā)展理念的另一核心思路是增強(qiáng)站點(diǎn)周邊的用地混合，將多種功能集中于站點(diǎn)周邊，從而使居民在綜合出行、社交工作、教育醫(yī)療、娛樂休閑等多種功能需求在同一空間得到滿足，從而降低出行成本、提高社區(qū)活力，促進(jìn)職住平衡，提高商業(yè)街區(qū)活力。多種功能的混合，有利于土地出讓與后期開發(fā)，是促進(jìn)土地市場(chǎng)良性循環(huán)、健康發(fā)展的重要手段[2]。

2.3.3 優(yōu)化布局交通銜接

改善交通狀況、促進(jìn)綠色出行、提高出行效率是TOD 理念的初衷，也是我國現(xiàn)階段實(shí)施軌道交通建設(shè)的基本目的。優(yōu)化公共交通站點(diǎn)布局銜接，實(shí)現(xiàn)地鐵、公交、微循環(huán)巴士、住租車、公共自行車等多種出行方式的立體化銜接，要特別注重進(jìn)行微循環(huán)巴士的開發(fā)探索，目前，我國多個(gè)城市都在嘗試應(yīng)用，其核心思路是解決地鐵站點(diǎn)到居住社區(qū)的“最后一公里”問題，實(shí)際結(jié)果顯示，微循環(huán)巴士以其線路短而精準(zhǔn)、發(fā)車頻率高、調(diào)配靈活等優(yōu)勢(shì)，對(duì)促進(jìn)地區(qū)交通擁堵改善方面作用明顯，如北京城市副中心，在與地鐵站點(diǎn)銜接的公交站點(diǎn)，開通了若干條微循環(huán)巴士，通過大數(shù)據(jù)平臺(tái)統(tǒng)一調(diào)配，在早晚高峰期采取高頻率的短途運(yùn)送，精準(zhǔn)高效的解決了高峰期傳統(tǒng)公交擁擠不堪的局面，因此，在交通銜接方面應(yīng)積極開發(fā)此類公交形式。

2.3.4 控制土地供應(yīng)節(jié)奏

包頭市軌道交通建設(shè)目前處于停滯階段，包頭市政府應(yīng)轉(zhuǎn)變視角，利用這一時(shí)期，加強(qiáng)自身土地儲(chǔ)備市場(chǎng)的前景研究，特別是針對(duì)未來軌道交通站點(diǎn)周邊的土地，通過與軌道站點(diǎn)建設(shè)的步調(diào)銜接，在恰當(dāng)時(shí)期進(jìn)行有節(jié)奏的提前收儲(chǔ)，適度供應(yīng)，以此降低土地收儲(chǔ)成本，同時(shí)，將站點(diǎn)建設(shè)的土地增值潛力體現(xiàn)于土地出讓環(huán)節(jié)中，使政府、軌道公司、開發(fā)企業(yè)能夠服務(wù)設(shè)施的建設(shè)中。

2.4 加強(qiáng)投融資模式創(chuàng)新

新時(shí)期我國加強(qiáng)了城市金融風(fēng)險(xiǎn)防控力度，也進(jìn)一步促使城市發(fā)展改變了以往不惜成本大規(guī)模投資的歷史，新形勢(shì)下，加強(qiáng)投融資模式創(chuàng)新是解決各地政府資金瓶頸的最有效方式。包頭市應(yīng)在軌道交通建設(shè)方面進(jìn)行兩手準(zhǔn)備：（1）調(diào)控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高財(cái)務(wù)健康狀況；（2）吸引接納社會(huì)資本，在軌道交通建設(shè)及站點(diǎn)周邊用地開發(fā)方面進(jìn)行多方嘗試。通過調(diào)整規(guī)劃用地指標(biāo)及公共服務(wù)配套體系，吸引有實(shí)力的企業(yè)參與站點(diǎn)和周邊用地的綜合開發(fā)，適度推行BOT+PPP 融資開發(fā)策略，保障軌道交通建設(shè)和運(yùn)營能夠平穩(wěn)可持續(xù)發(fā)展。

2.5 出臺(tái)土地開發(fā)特許政策

通過相關(guān)實(shí)地項(xiàng)目、調(diào)研及研究，包頭市的軌道站點(diǎn)周邊土地可分為3 類策略進(jìn)行開發(fā)：（1）對(duì)于與軌道交通建設(shè)密切相關(guān)的地塊，包括軌道下穿、站點(diǎn)下穿、軌道工程實(shí)施銜接等地塊，直接給予軌道公司特許經(jīng)營開發(fā)權(quán)，將地塊開發(fā)與軌道交通建設(shè)綁定，其意義在于既可以保障軌道交通建設(shè)過程中的統(tǒng)一建設(shè)管理、施工安全和有效銜接，有可以將部分土地開發(fā)收益用于反哺軌道交通建設(shè)。（2）將軌道站點(diǎn)周邊開發(fā)潛力較大的地塊與軌道交通設(shè)施的銜接設(shè)施或周邊的公共設(shè)施建設(shè)相綁定作為土地出讓條件，此外，將軌道公司作為該類地塊的首要合作開發(fā)企業(yè)，形成軌道公司+地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合開發(fā)。（3）將其他地塊進(jìn)行有收儲(chǔ)供應(yīng)節(jié)奏控制的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)開發(fā)，鼓勵(lì)有實(shí)力的開發(fā)企業(yè)參與。

3 思考和建議

3.1 緊跟發(fā)展趨勢(shì)，明確發(fā)展方向

隨著我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展，交通擁堵、環(huán)境污染等以大城市為代表的城市病正在逐步向二線、三線城市蔓延，而產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要帶動(dòng)、城市空間需要整合、交通需求需要滿足、公共空間有待完善等問題又?jǐn)[在眼前，因此，從城市、產(chǎn)業(yè)、交通、公共服務(wù)等方面都需要找到合理的促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力，那么在有條件進(jìn)行軌道交通建設(shè)的城市，TOD 發(fā)展模式正是迎合這一趨勢(shì)的最佳選擇，是未來城市可持續(xù)發(fā)展的重要方向。

3.2 加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、注重規(guī)劃先行

我國已進(jìn)入生態(tài)文明建設(shè)新階段，國土空間規(guī)劃體系的提出為我國城市發(fā)展指明了方向，三區(qū)三線的劃定將使城市由擴(kuò)張蔓延式發(fā)展進(jìn)入集約高效發(fā)展新階段，對(duì)于城市總體空間發(fā)展提出了新的要求。包頭市應(yīng)抓住這一歷史機(jī)遇，以規(guī)劃先行，加強(qiáng)城市發(fā)展頂層設(shè)計(jì)，充分把TOD 理念貫穿到城市發(fā)展總體格局中，通過對(duì)城鎮(zhèn)發(fā)展邊界劃定、城市用地功能布局、城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局、城市交通體系布局等頂層設(shè)計(jì)，建立以公共交通體系為基礎(chǔ)的TOD 發(fā)展模式，強(qiáng)調(diào)軌道交通對(duì)于包頭市的發(fā)展帶動(dòng)作用，加強(qiáng)軌道交通沿線的用地開發(fā)強(qiáng)度和用地功能混合比例，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)向軌道交通沿線布局，促進(jìn)人口向軌道交通沿線集中。對(duì)軌道交通站點(diǎn)周邊用地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃布局，以城市總體空間發(fā)展為視角、以公共服務(wù)設(shè)施供給為目的、以提高土地利用效率為手段，合理規(guī)劃站點(diǎn)與周邊用地的綜合開發(fā)，以多規(guī)合一的視角，協(xié)調(diào)各類規(guī)劃。

3.3 創(chuàng)新融資模式、制定保障政策

資金和政策一直是擺在城市發(fā)展面前的一道難題，如何利用現(xiàn)有資源，通過合理規(guī)劃布局，制定配套政策，從而促進(jìn)融資模式創(chuàng)新，是城市發(fā)展掌舵者的重要責(zé)任。面對(duì)軌道交通的建設(shè)發(fā)展，以BOT+PPP 為主的發(fā)展模式，非常適用于我國現(xiàn)階段二線、三線城市的發(fā)展步伐。但仍需注重因地制宜和靈活變通，如同樣一個(gè)地鐵上蓋的物業(yè)開發(fā)，在深圳這樣一個(gè)項(xiàng)目就可以回收幾十億甚至上百億資金，足夠完成整條地鐵線路的建設(shè)，而在包頭市，是完全難以實(shí)現(xiàn)的，甚至連地鐵上蓋開發(fā)的成本都很難收回，因此，對(duì)于融資模式的不斷創(chuàng)新和應(yīng)用探索是一個(gè)長(zhǎng)久而艱巨的歷史任務(wù)，需要決策者多多制定有利于市場(chǎng)發(fā)展的鼓勵(lì)政策，多多出臺(tái)有利于軌道沿線開發(fā)的特許經(jīng)營政策。

4 結(jié)語

當(dāng)前我國城市正面臨外部環(huán)境變化和自身需求變化，表現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化、投融資環(huán)境變化、國土空間規(guī)劃體系變化、城市發(fā)展動(dòng)力需求、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)需求和公共服務(wù)供給需求，這些需求和變化對(duì)我國城市的下一步發(fā)展影響巨大，特別是二線、三線城市表現(xiàn)尤為明顯，因此，利用自身具備軌道交通建設(shè)的這一優(yōu)勢(shì)，以TOD 理念為核心，以軌道交通建設(shè)和周邊土地開發(fā)為契機(jī)，為城市更新改造、土地集約利用和城市公共服務(wù)供給提供發(fā)展動(dòng)力，是這一時(shí)期的主要趨勢(shì)。而解決政策機(jī)制、財(cái)政資金和開發(fā)運(yùn)營3 大制約因素，將是二線、三線城市發(fā)展TOD 模式的主要著力點(diǎn)，本文也希望通過對(duì)包頭市的研究分析，能為其他有相似特點(diǎn)的城市提供借鑒參考。