國外政府預(yù)算制度的經(jīng)驗與借鑒

李 欣

內(nèi)容提要：本文以發(fā)達經(jīng)濟體中的美國、英國、德國、日本和韓國的政府預(yù)算制度為觀察對象，從總結(jié)其經(jīng)驗、分析其成因入手，提出對中國的借鑒和啟示。

本文研究的政府預(yù)算制度是指貫穿政府年度預(yù)算編制、審議、批準全過程的政府預(yù)算制度體系。研究和學(xué)習(xí)國外政府預(yù)算制度可以從更廣闊的視角審視我國預(yù)算制度存在的問題并提出切實可行的改革建議。因此，本文主要以發(fā)達經(jīng)濟體中的美國、英國、德國、日本和韓國的預(yù)算制度為觀察對象，通過總結(jié)其經(jīng)驗、分析其成因，進而提出對中國的借鑒和啟示。

一、政府預(yù)算制度的國際經(jīng)驗

發(fā)達經(jīng)濟體的政府預(yù)算制度歷經(jīng)長期的發(fā)展，在實踐過程中有很多經(jīng)驗和教訓(xùn)值得借鑒，因此下文從制度層面、技術(shù)層面、特有經(jīng)驗三個角度總結(jié)了發(fā)達經(jīng)濟體政府預(yù)算制度的經(jīng)驗。

（一）制度層面

1.政府預(yù)算制度被約束在法律的框架之下

國家的任何制度都要受到法律的制約，在法律的框架下實施，政府預(yù)算制度也是如此。一般來說，國家的憲法中就有對預(yù)算制度的規(guī)定，如美國的《憲法》、德國的《基本法》等等，此外還有專門的法律來規(guī)范預(yù)算和預(yù)算編制，如日本的《財政法》、美國的《預(yù)算和會計法案》、德國的《德國聯(lián)邦預(yù)算法》等等，最后各國還有多部其他相關(guān)法律規(guī)范預(yù)算制度。

以美國為例，美國《憲法》規(guī)定：除非法律規(guī)定，否則不得動用國庫；只有國會有權(quán)征稅用于國防和公共福利；總統(tǒng)應(yīng)向國會提交預(yù)算，總統(tǒng)有權(quán)向國會建議其認為必要的開支；法條通過成為法律前，必須提交給總統(tǒng)，如果總統(tǒng)批準該法條，則其成為法律，如果總統(tǒng)否決，則只有兩院三分之二以上多數(shù)票贊成才能使該法條成為法律①楊華柏：《美國的預(yù)算法律制度》，《中外法學(xué)》1994年第5期。。美國專門的規(guī)范預(yù)算的相關(guān)法律為1921年頒布的《預(yù)算和會計法案》（Budget and Accounting Act 1921），法案規(guī)定：總統(tǒng)每年向國會提交一份預(yù)算，建立預(yù)算局（the Bureau of the Budget）協(xié)助總統(tǒng)完成預(yù)算編制工作，1970年預(yù)算局更名為預(yù)算管理辦公室（the Office of Management and Budget，OMB）①Allen Schick著，茍燕楠譯：《聯(lián)邦預(yù)算——政治、政策、過程》，中國財政經(jīng)濟出版社2011年版，第12-16頁。何廉、李銳著：《財政學(xué)》，商務(wù)印書館，2011年版，第478-479頁。。此外，與預(yù)算相關(guān)的法律還有1974年《國會預(yù)算和扣押控制法案》（Congressional Budget and Impoundment Control Act）、1990年《預(yù)算執(zhí)行法案》（Budget Enforcement Act）等等。

2.預(yù)算編制周期長，審議所需時間差異大

各國政府編制年度預(yù)算的時間周期從5個月到1年不等，用時最少的日本耗時5個月左右，之后依次是英國、韓國和德國用時分別增加1個月左右，美國用時最多接近1年（見表1）。預(yù)算編制一般先由財政部或其他預(yù)算編制部門發(fā)布預(yù)算編制指導(dǎo)文件，再由各政府部門和機構(gòu)申報預(yù)算，之后各政府部門和機構(gòu)與財政部共同討論擬定編制原則，最后協(xié)商完成預(yù)算編制工作，也就是通常所說的兩上兩下。

各國議會審議預(yù)算所需時間差異較大，美國政府預(yù)算草案在財政年度開始前8個月左右就已經(jīng)提交議會審議，英國從政府提交預(yù)算草案到議會審議通過所需的時間也是8個月，德國是4個月，日本和韓國大約是2個多月（見表1）。一般來說，預(yù)算審議都需要經(jīng)歷演講、聽證、辯論等過程，在經(jīng)歷一讀、二讀、三讀后最終投票通過，預(yù)算在財政年度開始前通常能夠得以通過，但有時預(yù)算爭論過于激烈而不能按時通過，會以臨時預(yù)算等形式開始新的財政年度。

表1 各國預(yù)算編制的主要時間節(jié)點

3.預(yù)算具有法律效力，但立法形式在各國間存在差異

預(yù)算審議時間的差別體現(xiàn)了預(yù)算通過方式的差異。在美國和英國，預(yù)算通過后以法律形式頒布和實施，美國的預(yù)算最終形成收入法案（revenue legislation）、授權(quán)法案（authorizing legislation）和撥款法案（appropriation acts），英國的預(yù)算最終形成財政法案（Finance Bill）和撥款法案，因此耗時較長。在德國、日本和韓國，預(yù)算草案經(jīng)議會審議批準后成為年度預(yù)算案，具有法律效力。

4.預(yù)算報告的涵蓋范圍及詳細程度各國間存在較大差別

各國預(yù)算報告涵蓋范圍和詳細程度存在較大差異，比較而言，美國、德國和日本的預(yù)算報告是由多份文件組成的合集，文件總篇幅較大，內(nèi)容詳細，而英國和韓國的預(yù)算報告相對而言文件數(shù)量和篇幅少一些，內(nèi)容不是那么詳細，當(dāng)然這也只是比較而言，即便如此英國的預(yù)算報告也是由2份合計近萬字的文件、1份86頁的文件和43份其他輔助文件組成（見表2）。

表2 各國預(yù)算報告的內(nèi)容比較

5.預(yù)算的調(diào)整和結(jié)轉(zhuǎn)有一定之規(guī)

預(yù)算在實施過程中一般都會發(fā)生不同程度的調(diào)整，各國對預(yù)算調(diào)整都有專門的規(guī)定，而這些規(guī)定在各國間較為相似，總的來說，同一項目的同一經(jīng)濟類別內(nèi)的調(diào)整一般可以由支出部門在一定情況下自行酌情調(diào)整，而跨類別的調(diào)整需要報預(yù)算編制部門批準，而對于預(yù)算追加或者新的支出項目就需要重新走一遍預(yù)算程序。而就預(yù)算結(jié)余資金是否可以結(jié)轉(zhuǎn)下一財年繼續(xù)使用，各國也都有具體規(guī)定。

以英國為例，在同一經(jīng)濟類別和項目內(nèi)，具體支出部門可以統(tǒng)籌經(jīng)費的使用，例如一個支出部門的水費有結(jié)余而電費不足，那么可以用撥付的水費支付電費。但是在經(jīng)濟類別之間改變資金用途則需要財政部的批準，例如將補貼資金用于商品和服務(wù)的購買或者將用于一個項目的資金轉(zhuǎn)到另一個項目就需要財政部的批準才可以實施。而對于追加預(yù)算或者確立新的支出項目，則需要先報財政部審核后，再報議會審批，其程序與正式預(yù)算相同。對于資金結(jié)轉(zhuǎn)的規(guī)定是，經(jīng)常性支出必須在規(guī)定的財年內(nèi)使用，資本性支出根據(jù)年終“靈活性計劃”在中央政府規(guī)定的限額5%以內(nèi)的資本性支出可以結(jié)轉(zhuǎn)至下一財年使用。①廖曉軍主編：《國外政府預(yù)算管理概覽》，經(jīng)濟科學(xué)出版社2016年版，第23-25頁。

6.績效與政府預(yù)算的聯(lián)系仍然不夠緊密

績效預(yù)算是預(yù)算的重大發(fā)展，對政府支出事前設(shè)定績效目標，事中和事后進行績效評估，評估結(jié)果直接影響支出的撥付和預(yù)算調(diào)整，一直是績效預(yù)算要實現(xiàn)的目標，但是其實際應(yīng)用的難度很大，各國都鮮有應(yīng)用。

雖然各國都在紛紛探索績效預(yù)算，但是主要都在探索和嘗試的階段。例如，美國在20世紀開始探索績效預(yù)算，在1993年頒布《政府績效法案》（Government Performance and Result Act）。法案規(guī)定，各行政機構(gòu)要上交戰(zhàn)略性計劃和績效報告，要提供所有的預(yù)算信息以備國會制定政策和支出決策時使用②馬洪范等著：《政府預(yù)算報告的國際比較與借鑒》，中國財政經(jīng)濟出版社2018年版，第75頁。。該法案開啟了預(yù)算管理的一個新篇章，支出與支出的績效之間建立了聯(lián)系，績效報告成為提交給國會的報告中不可缺少的一部分，但是績效與支出之間還沒有清晰的關(guān)聯(lián)關(guān)系。

績效預(yù)算做得較好的是法國。法國的預(yù)算報告“預(yù)算導(dǎo)向辯論”（Le Débat d'Orientation Budgétaire，DOB）（預(yù)算組織法第48條）分為兩卷，第一卷“公共財政的政策辯論準備報告”（DOFP）主要闡述經(jīng)濟前景和政府的財政策略，第二卷專門詳細闡述每個計劃相關(guān)的任務(wù)與年度預(yù)算計劃，以及目標與績效指標清單。①馬洪范等著：《政府預(yù)算報告的國際比較與借鑒》，中國財政經(jīng)濟出版社2018年版，第15-16頁。

7.法律保障和推進預(yù)算的公開透明

很多國家逐漸認識到公布財政信息是政府的義務(wù)，是強化財政管理所必須的，因此開始通過立法保障和推進預(yù)算的公開透明。這些法律包括新西蘭《1994年財政責(zé)任法案》、澳大利亞的《預(yù)算誠信章程》以及英國《1998年財政穩(wěn)定法典》②國際貨幣基金組織編著：《財政透明度》，人民出版社2001年版，第44-45頁。。此外，很多國家還有關(guān)于信息公開的相關(guān)法律。目前，預(yù)算公開在很多國家已經(jīng)貫徹在預(yù)算的全過程之中，按照公開時點的不同，預(yù)算公開可以分為編制后公開、審議中公開及審議通過后公開。

以英國為例，1998年，英國修訂并通過了《1998年財政法》（Finance Act 1998）和《1998年財政穩(wěn)定法典》（the Code for Fiscal Stability 1998）。法律強調(diào)了5大原則，其中的第1個原則就是透明原則，該原則要求預(yù)算必須透明和公開、保證公眾能夠充分了解預(yù)算、在議會審議通過后公開發(fā)表預(yù)算③廖曉軍主編：《國外政府預(yù)算管理概覽》，經(jīng)濟科學(xué)出版社2016年版，第18頁。。英國對于信息的公開和保護還有專門的法律或規(guī)定，它們是《2000年信息自由法案》（the Freedom of Information Act 2000，縮寫 FOIA）、《2018年信息保護法案》（the Data Protection Act 2018，縮寫 DPA）、《2004年環(huán)境信息條例》（the Environmental Information Regulations 2004，縮寫EIR）。按照這些法律和規(guī)定的要求，英國的預(yù)算過程中分3個時點公開預(yù)算：一是在財政大臣把編制的預(yù)算草案提交給議會的同時，財政部網(wǎng)站會公開發(fā)表預(yù)算草案；二是預(yù)算草案在議會審議過程中，公眾可以參加公開的辯論會；三是預(yù)算在審議通過后形成的財政法案和撥款法案也都是公開的。此外，公眾還可以通過多種方式向財政部提交預(yù)算建議（budget representation），表達對政府政策的意見以及對新財年的預(yù)算草案提交具體的預(yù)算建議，財政大臣和政府各部門和機構(gòu)的部長們也會聯(lián)系媒體推介預(yù)算草案。

（二）技術(shù)層面

政府預(yù)算的發(fā)展已經(jīng)開始涉及到很多技術(shù)層面的問題，例如對經(jīng)濟和財政指標的核算、政府會計原則的選擇和使用、對經(jīng)濟和財政的預(yù)測、績效衡量的指標和權(quán)重等等，因此，下文從技術(shù)層面總結(jié)發(fā)達經(jīng)濟體政府預(yù)算制度的經(jīng)驗。

1.權(quán)責(zé)發(fā)生制原則的應(yīng)用

在企業(yè)全面引進權(quán)責(zé)發(fā)生制會計原則的同時，政府會計也在向權(quán)責(zé)發(fā)生制方向發(fā)展，英國在政府會計領(lǐng)域就采用權(quán)責(zé)發(fā)生制原則。英國1995年正式在政府部門引入資源會計和預(yù)算（RAB），它是一種以權(quán)責(zé)發(fā)生制為核算基礎(chǔ)的中央政府會計與預(yù)算，即采用權(quán)責(zé)發(fā)生制進行政府預(yù)算的編制、預(yù)算執(zhí)行的會計處理和政府財務(wù)報告的編制，目的是更全面、系統(tǒng)地反映公共部門運行的成本和資源耗費的成本。2000年頒布的《2000年政府資源與賬戶法案》確定了權(quán)責(zé)發(fā)生制在政府會計和預(yù)算中的地位。在2000年左右，英國政府會計全面采用權(quán)責(zé)發(fā)生制原則。目前，英國政府各部門、主要的政府基金、地方政府均推行資源會計與預(yù)算。①中國財政部國際司：《國際司：英國公共財政管理》，中國財政部網(wǎng)站，http：//gjs.mof.gov.cn/pindaoliebiao/cjgj/201406/t20140625_1104296.html。

通過英國的財政總量指標可以看出權(quán)責(zé)發(fā)生制原則的特點，其考慮的重點是費用而不再是支出，在確認收支時按權(quán)責(zé)發(fā)生制原則計量，在計量投資時考慮了折舊（見表3）。英國的財政總支出的名稱為管理總支出（total managed expenditure），這個指標是經(jīng)常性支出、凈投資和折舊之和，凈投資和折舊合起來就是總投資。其赤字指標凈借款（net borrowing）是管理總支出與經(jīng)常性收入之間的差額，在考慮到資產(chǎn)的購買和出售后得到凈現(xiàn)金需求（net cash requirement），它反映政府對資金的實際需求。而反映當(dāng)年真實赤字的指標是經(jīng)常性預(yù)算赤字（current budget deficit），它是經(jīng)常性支出加上折舊減去經(jīng)常性收入。而且與其他國家一樣，英國的赤字指標也會進行周期性調(diào)整，剔除了經(jīng)濟周期性因素的赤字指標能真實反映財政政策的方向和力度。

表3 英國財政指標概覽

事實證明，權(quán)責(zé)發(fā)生制使各政府部門和機構(gòu)可以集中關(guān)注服務(wù)的提供、產(chǎn)出和成果，也使議會的控制得到進一步加強，監(jiān)督和審查可以更多關(guān)注重要事項，更為快捷地發(fā)現(xiàn)高質(zhì)量的數(shù)據(jù)，對政府業(yè)務(wù)進行復(fù)雜的成本分析，為在不同的支出方案之間進行政策選擇提供更充分的信息。而且，對公共部門提供的服務(wù)與私人部門提供的服務(wù)可以進行更為直接的比較，有利于政府部門總體效益和管理效率的提高?？傊?，權(quán)責(zé)發(fā)生制的建立對于確定合理的預(yù)算撥款規(guī)模、制定科學(xué)的績效規(guī)劃、調(diào)整未來績效目標等提供了關(guān)鍵性支撐。②中國財政部國際司：《國際司：英國公共財政管理》，中國財政部網(wǎng)站，http：//gjs.mof.gov.cn/pindaoliebiao/cjgj/201406/t20140625_1104296.html。

2.以預(yù)測為基礎(chǔ)編制多年滾動預(yù)算

宏觀指標的變化對預(yù)算編制有重大影響，例如經(jīng)濟狀況的變化會影響稅收收入，如果政府采用應(yīng)對手段還會進一步對稅收收入產(chǎn)生影響，經(jīng)濟狀況的變化還會對支出產(chǎn)生直接影響，如影響社會救濟支出、失業(yè)補助、就業(yè)幫扶支出等等，而一些非經(jīng)濟的因素如人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)，也對政府收支如養(yǎng)老金支出產(chǎn)生直接影響，因此對宏觀指標進行預(yù)測是多年滾動預(yù)算編制的起點。

以英國為例，英國在2010年成立預(yù)算責(zé)任辦公室（Office for Budget Responsibility，縮寫OBR），是一個獨立機構(gòu)，由它為財政部（HMT）提供獨立和官方的預(yù)測，財政部根據(jù)其預(yù)測編制預(yù)算③詳情可參考王朝才、張曉云、馬洪范等著：《部分國家中期預(yù)算制度》，中國財政經(jīng)濟出版社2016年版，第二章英國。。在OBR成立之前，預(yù)測由財政部自己來做，改為由獨立機構(gòu)進行預(yù)測的好處是預(yù)測結(jié)果的市場認可度更高。目前OBR預(yù)測的宏觀數(shù)據(jù)主要分為七類，分別是：英國經(jīng)濟、GDP構(gòu)成（支出法）、國際收支余額、通貨膨脹、勞動力市場、家庭、世界經(jīng)濟，每類數(shù)據(jù)又包括一些主要的指標，例如英國經(jīng)濟包括 5項指標，它們是：GDP、人均 GDP、GDP指數(shù)（2016=100）、名義 GDP、產(chǎn)出缺口（與潛在產(chǎn)出相比），所有指標以財政年度為單位預(yù)測，預(yù)測期為6年，其中第一年是預(yù)測時的財政年度，第二年是編制的預(yù)算要實施的財政年度①HMTreasury，Autumn Budget 2017：documents，22 November 2017，英國財政部網(wǎng)站，table C.1。。

預(yù)算對財政指標進行多年度預(yù)測既可以反映宏觀指標對財政的影響，還可以反映當(dāng)前財政政策以及準備實施的財政政策對財政產(chǎn)生的影響，可以更為全面和直觀地反映財政面臨的短期和中期風(fēng)險，像美國預(yù)測期長達10年甚至更長，可以更好地反映和控制財政的中長期風(fēng)險。英國對財政指標進行多年預(yù)測的機構(gòu)還是OBR，其預(yù)測的主要指標分為6大類，分別是：收入和支出、財政強制及附加目標、赤字、融資、選擇的資產(chǎn)負債表指標、穩(wěn)定與增長公約指標，每類又分多項具體指標，以赤字類指標來說具體包括5項指標：公共部門凈借款、經(jīng)常性預(yù)算赤字、經(jīng)周期調(diào)整的經(jīng)常性預(yù)算赤字、原發(fā)赤字、經(jīng)周期調(diào)整的原發(fā)赤字，預(yù)測期也是6年。另外，對總支出即管理總支出另有更為詳細的預(yù)測。②HMTreasury，Autumn Budget 2017：documents，22 November 2017，英國財政部網(wǎng)站，table C.2、table C.6。

在預(yù)測的基礎(chǔ)上，美國、英國、德國、韓國的政府預(yù)算都是多年滾動預(yù)算，只是涵蓋的財政年度長短不同，如果把預(yù)算實施的財政年度稱為第一個財政年度的話，美國政府預(yù)算是10年期滾動預(yù)算，另3個國家是5年期滾動預(yù)算（見表2），預(yù)算實施的財政年度的預(yù)算在審議通過后具有法律效力，其他財政年度的預(yù)算只是作為預(yù)算審議的參考。

3.反映財政政策改變對財政的影響

一般來說，各國的預(yù)算會將預(yù)算中所做出的政策決定對預(yù)算收支的影響單獨列出，以便增進對預(yù)算的了解并幫助審議。例如英國2017年秋季預(yù)算的文件之一《2017年秋季預(yù)算：文件》（Autumn Budget 2017：documents）的預(yù)算報告部分的第二章的標題就是政策決定，用了4頁紙的篇幅專門對預(yù)算中做出的政策決定對財政的影響進行了全面的反映，文中主要通過表格（該文件中的表2.1）形式表達，表格反映出預(yù)算所做的政策決定有9類共69項，每項政策的性質(zhì)都會標明，說明其是支出還是稅收方面的政策，另外還列出了每項政策對當(dāng)前財年、預(yù)算實施財年及其之后4個財年的財政收支產(chǎn)生的影響。③HMTreasury，Autumn Budget 2017：documents，22 November 2017，英國財政部網(wǎng)站，P27～30。

4.預(yù)算涵蓋范圍擴展到公共部門

國家的政府預(yù)算已經(jīng)不是僅反映中央（或聯(lián)邦）政府或者整個政府的財政狀況，已經(jīng)開始擴展到公共部門，英國、日本、韓國的預(yù)算都是如此，原因是大量存在的國有企業(yè)使得單純反映政府財政狀況已經(jīng)不能全面如實反映國家的財政狀況。以英國為例，英國編制的政府預(yù)算實際上是英國公共部門預(yù)算，其涵蓋范圍除政府外（既包括中央政府也包括地方政府），還包括非金融類國有企業(yè)、英格蘭銀行（英國的央行）以及其他國有金融機構(gòu)。這是因為二戰(zhàn)后，英國重要企業(yè)被大量國有化，因此政府預(yù)算已經(jīng)無法全面如實反映國家的財政狀況。

（三）特有經(jīng)驗

1.美國國會獨立編制預(yù)算并對經(jīng)濟進行預(yù)測

美國國會在預(yù)算審議過程中與總統(tǒng)進行博弈，爭取或者說爭奪預(yù)算權(quán)，期間議會取得的一個標志性成果是1974年《國會預(yù)算和扣押控制法案》（Congressional Budget and Impoundment Control Act）。該法案要求建立國會預(yù)算流程，成立參眾兩院各自的預(yù)算委員會（House and Senate budget committees）和國會預(yù)算辦公室（the Congressional Budget Office），國會開始獨立編制預(yù)算，建立了預(yù)算藍圖、預(yù)測方法、支出評估程序、支出優(yōu)先順序和國會預(yù)算編制流程。雖然預(yù)算主導(dǎo)權(quán)仍然在總統(tǒng)手中，但是國會在與總統(tǒng)的博弈中有了自己的立場和觀點，有了更多的主動權(quán)，預(yù)算開始成為總統(tǒng)和國會博弈的戰(zhàn)場。①肖鵬：《美國聯(lián)邦預(yù)算管理法律體系演變與啟示》，《財貿(mào)研究》2009年第6期。

2.英國曾經(jīng)一年編制兩份預(yù)算

英國曾經(jīng)在一年中編制兩份預(yù)算，分別是秋季預(yù)算和春季預(yù)算，2017年春季預(yù)算是英國的最后一本春季預(yù)算，目前只編制一份秋季預(yù)算，一般在10月或者11月份頒布。在一年編制兩份預(yù)算時，英國財政部每年分春、秋兩季各編制一份預(yù)算，兩份預(yù)算報告在內(nèi)容、框架和涵蓋的年限上基本一致，春季預(yù)算是對秋季預(yù)算的更新，從2017年秋季預(yù)算開始，英國每年只編制秋季預(yù)算不再編制春季預(yù)算。其實取消春季預(yù)算對英國來說也不是首次，之前英國就曾經(jīng)取消過春季預(yù)算的編制。

3.英國的“冬季補充預(yù)算”

英國在一年編制兩份預(yù)算時，在提交秋季預(yù)算的同時還會同時提交“冬季補充預(yù)算”②劉明慧：《外國財政制度》，東北財經(jīng)大學(xué)出版社2008年版，第108-109頁。，其經(jīng)議會審議通過后，將為下一年4月開始的新財政年度最初幾個月提供撥款。這是因為，英國的財政年度開始于4月，而預(yù)算經(jīng)議會審議通過財政法案和撥款法案后，再經(jīng)女王簽署要到8月，因此在財政年度開始到法案簽署前有4個多月的時間，期間的支出要通過“冬季補充預(yù)算”實現(xiàn)。

二、對國外政府預(yù)算制度的思索

上文總結(jié)了發(fā)達經(jīng)濟體政府預(yù)算制度的經(jīng)驗，但是如果利用國外的經(jīng)驗為中國的實踐服務(wù)，必須加深對國外預(yù)算制度的認識，分析在這些國家中政府預(yù)算制度根植的政治土壤對政府預(yù)算制度的影響，以及找尋政府預(yù)算制度與國家管理水平、管理能力之間的關(guān)系。

（一）政府預(yù)算制度有深刻的政治烙印

政府預(yù)算編制屬于政府事務(wù)，但是政府必須向議會負責(zé)向國民負責(zé)，因此政府預(yù)算制度與一國的政治制度密切相關(guān)。美國實行總統(tǒng)制，總統(tǒng)和議會分別由選舉產(chǎn)生，在其實行的三權(quán)分立的政治制度中行政權(quán)屬于總統(tǒng)而立法權(quán)屬于國會。這導(dǎo)致總統(tǒng)所在的黨派與國會中占絕大多數(shù)席位的黨派可能不同，中期選舉更是增加了總統(tǒng)與國會關(guān)系的復(fù)雜性。因此美國總統(tǒng)編制的預(yù)算草案在國會的審議進程相對更為艱難，國會有預(yù)算編制權(quán)、審議權(quán)，總統(tǒng)對國會形成的法條有否決權(quán)，如果總統(tǒng)行使否決權(quán)，那么只有國會三分之二以上多數(shù)票贊成，該法條才可以成為法律①楊華柏：《美國的預(yù)算法律制度》，《中外法學(xué)》1994年第5期。。而對于英國、德國、日本、韓國這些實行議會民主制的國家，由于是議會占最多席位的黨派的黨魁單獨或者與其他黨派聯(lián)合組閣（當(dāng)所占席位沒有超過半數(shù)時），內(nèi)閣或者財政部編制的預(yù)算草案在議會審議通過幾乎沒有問題，甚至不需要經(jīng)過太多修改。因此，在實行議會民主制的這些國家，預(yù)算草案在議會審議通過所需的時間經(jīng)常較短，英國所需時間較長是因為頒布法案的原因而不是對預(yù)算草案有很多修改或者質(zhì)疑。

聯(lián)邦制國家和單一制國家在預(yù)算編制上也存在顯著的不同。美國是聯(lián)邦制國家，州和地方政府有很大自主權(quán)，因此三級政府分別編制各自的預(yù)算，各自的議會審議批準各級政府編制的預(yù)算草案，因此美國政府預(yù)算是美國聯(lián)邦政府的預(yù)算。德國也是聯(lián)邦制國家，實行聯(lián)邦、州、縣市三級管理，實行分級管理的財政體制，各級政府均有自己獨立的預(yù)算，分別對各自的議會負責(zé)。英國是單一制國家，其政府預(yù)算不僅是整個政府的預(yù)算還是包括國有企業(yè)的公共部門預(yù)算。日本和韓國又略有不同，這兩個國家都是單一制國家，它們的一個中央部門負責(zé)編制中央本級預(yù)算，另有一個中央部門負責(zé)編制中央與地方轉(zhuǎn)移支付預(yù)算，地方本級的預(yù)算由地方政府的相關(guān)部門編制。②馬洪范等著：《政府預(yù)算報告的國際比較與借鑒》，中國財政經(jīng)濟出版社2018年版，各國分報告。

（二）政府預(yù)算制度與預(yù)算管理的發(fā)展階段相關(guān)

1.政府預(yù)算由年度預(yù)算發(fā)展為多年滾動預(yù)算

由于對財政可持續(xù)性的關(guān)注，政府不能僅關(guān)心單一財年的財政狀況，而是必須關(guān)注當(dāng)前財政政策、法律、未來的經(jīng)濟狀況對財政狀況的中長期影響。因此，20世紀60年代以來，一些歐美發(fā)達國家開始在中期或中長期預(yù)測基礎(chǔ)上編制多年滾動預(yù)算。英國在1963年開始編制“公共支出調(diào)查”（public expenditure survey，縮寫PES）③亞洲開發(fā)銀行著，財政部科研所譯（現(xiàn)更名為：中國財政科學(xué)研究院）：《政府支出管理》，人民出版社2001年版，第361頁。，是5年期的滾動預(yù)算，英國1998年開始編制更為正式的多年滾動預(yù)算，目前編制的預(yù)算也是5年期的滾動預(yù)算。德國和韓國的預(yù)算也是5年期滾動預(yù)算，美國政府預(yù)算是10年期滾動預(yù)算。

2.預(yù)算文件逐漸增加，內(nèi)容不斷豐富

各國預(yù)算從文件數(shù)量和篇幅的變化上有文件數(shù)逐漸增加和內(nèi)容不斷豐富的趨勢。以美國為例，1995財年，克林頓政府時期，預(yù)算是4份文件的合集，這4份文件的名稱分別為：（1）美國（聯(lián)邦）政府預(yù)算；（2）（預(yù)算的）附件；（3）預(yù)算分析；（4）歷史圖表。2019財年美國聯(lián)邦政府預(yù)算是10份文件的匯編，這10份文件的名稱分別為：（1）《美國（聯(lián)邦）政府預(yù)算》；（2）《（對預(yù)算的）分析和透視》；（3）《（預(yù)算的） 附件》；（4）《重大節(jié)約和改革》；（5）《歷史表格》；（6）《關(guān)于聯(lián)邦政府信貸信息的補充文件》；（7）《分類分析》；（8）《預(yù)算授權(quán)的余額》；（9）《公共預(yù)算數(shù)據(jù)庫》；（10）《2019財年預(yù)算中的長期項目》。文件數(shù)由4份擴展成10份，新增了6份文件，反映的內(nèi)容更為全面④美國預(yù)算管理辦公室網(wǎng)站信息整理，https：//www.whitehouse.gov/omb/budget。。

預(yù)算各文件的內(nèi)容總體呈現(xiàn)不斷豐富的趨勢。例如，美國里根總統(tǒng)在1986年2月提交的《1987財年美國聯(lián)邦政府預(yù)算》的篇幅大約有10頁左右⑤財政部綜合計劃司：《外國（地區(qū)）政府預(yù)算報告選編》，黑龍江科學(xué)技術(shù)出版社，1991年版。。而奧巴馬總統(tǒng)在2016年2月提交的《2017財年美國（聯(lián)邦）政府預(yù)算》共182頁。特朗普總統(tǒng)在2018年提交的《2019財年美國（聯(lián)邦）政府預(yù)算》共160頁。這三份報告的主旨相同，主要都是闡述在未來新的財年政府準備做什么和為什么這么做的問題，由此可以看出預(yù)算編制和管理對預(yù)算各文件的內(nèi)容有逐步細化的要求，文件內(nèi)容越來越詳細。①美國預(yù)算管理辦公室網(wǎng)站，https：//www.whitehouse.gov/omb/budget。

3.預(yù)算編制和管理受國家整體技術(shù)水平和管理能力的限制

預(yù)算編制能力受客觀條件、技術(shù)水平和預(yù)測能力等的制約，因此有時難以達到預(yù)算編制和管理的全部要求。例如，得益于技術(shù)水平的發(fā)展，對財政收支的短期預(yù)測和中長期預(yù)測的準確性有了很大提高，預(yù)算的準確性更有保障。但是也應(yīng)該看到，對宏觀形勢的變動、財政收入的預(yù)測及與宏觀形勢變化緊密相關(guān)的支出項目的預(yù)測上，受技術(shù)水平和預(yù)測能力的限制，預(yù)測還難以或者說不可能做到精確，因此還必須在編制預(yù)算時給預(yù)算留有空間。另外，績效管理也是一個難點，績效指標和（或）權(quán)重設(shè)置的科學(xué)性和合理性也存在很多可以提升的空間，其實際應(yīng)用更是困難。

三、對中國的啟示與借鑒

在總結(jié)發(fā)達經(jīng)濟體政府預(yù)算制度經(jīng)驗、對發(fā)達經(jīng)濟體政府預(yù)算制度的政治基礎(chǔ)和發(fā)展過程進行分析的基礎(chǔ)上，提出如下對中國政府預(yù)算制度的建議。

（一）提升政府預(yù)算的法制性

發(fā)達經(jīng)濟體的政府預(yù)算制度，無論是預(yù)算的整個程序還是最終形成的相關(guān)法案或者預(yù)算案，都是在法律的框架下，嚴格遵守各項法律。比較而言，我國預(yù)算法制性不足主要體現(xiàn)在三個方面：一是全國人大審議并通過預(yù)算草案在3月份，而財政年度從1月1日就開始了，因此這段期間的支出沒有經(jīng)過全流程的預(yù)算審議過程，法律支撐較弱；二是預(yù)算的追加或者新增也沒有同預(yù)算案一樣經(jīng)過完整的預(yù)算審議過程；三是收入方面的立法嚴重不足。對于第一個方面可以通過借鑒英國的“冬季補充預(yù)算”來解決。對于第二個方面，對預(yù)算追加或者新增支出需要與預(yù)算草案采用相同的審議程序才可以保證其有足夠的法律支撐。對于第三個方面即稅收立法的問題，還是要走法制化的道路，逐步將所有稅種都進行立法，而不是用條例替代法律，加強預(yù)算的法制性和強制性。對于有的稅種，不宜在稅法中全部規(guī)定死，那么可以借鑒英國收入方面的永久性法案和每年頒布財政法案相結(jié)合的做法，實現(xiàn)預(yù)算收入的有法可依、有法必依，同時又保證在稅率等方面的靈活性。

（二）預(yù)算報告內(nèi)容服從目的

在實行議會民主制的國家，由于執(zhí)政黨在議會席位上享有優(yōu)勢，由財政部編制以內(nèi)閣名義提交的預(yù)算草案在議會通過的難度不大，可能經(jīng)較小改動或者基本沒什么改動就會得以頒布，議會對預(yù)算的審議并不是行政機構(gòu)與議會的戰(zhàn)場。因此預(yù)算報告的內(nèi)容和形式不是行政機構(gòu)追求的重點，預(yù)算報告只要能充分反映內(nèi)閣的政策方針和明確預(yù)算的各主要內(nèi)容即可。中國政府預(yù)算草案是財政部代表國務(wù)院編制，不存在政府與全國人大之間的博弈，目前面臨的主要問題是讓預(yù)算草案如何更易讀、易懂和方便審議。因此按照預(yù)算報告內(nèi)容服從目的的原則考慮，美國這樣實行總統(tǒng)制國家的預(yù)算報告的借鑒意義不大，英國等實行議會民主制國家的預(yù)算報告是可以參考借鑒的樣本。

（三）擴充預(yù)算草案的內(nèi)容

如前文所述，美國、德國和日本的預(yù)算報告內(nèi)容更豐富、更詳細，英國和韓國比較而言要簡單些，但就算是最簡單的英國的預(yù)算也包括4類文件，其中2份文件共1萬字，1份文件有86頁，還有43份其他輔助文件。反觀我國的預(yù)算報告，2017年提交全國人民代表大會審議的《關(guān)于2016年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2017年中央和地方預(yù)算草案的報告》①根據(jù)新華社公開的版本，下一年的報告也是根據(jù)新華社公開的版本。分為3個部分：（1）上年預(yù)算執(zhí)行情況；（2）本年預(yù)算草案；（3）本年財稅改革，全文共1萬5千多字。2018年3月提交全國人民代表大會審議的《關(guān)于2017年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2018年中央和地方預(yù)算草案的報告》全文近2萬字，仍然分3個內(nèi)容相同的部分，但是可以看出很多亮點和改進，一是篇幅有所增加，二是數(shù)據(jù)更為詳細，特別是財政政策落實情況方面的數(shù)據(jù)明顯較之前的預(yù)算報告更為詳實，三是預(yù)算草案中增加了財政收支形勢分析，收支政策分成六類重點更為突出。但從文件數(shù)量、文件總篇幅、詳細程度上看，與文中所述的發(fā)達經(jīng)濟體還有較大差距。因此，在預(yù)算報告內(nèi)容服從目的的宗旨下，鑒于我國預(yù)算草案內(nèi)容過于簡單，應(yīng)該從便于全國人大代表理解和審議的角度考慮加以擴充。

（四）整合預(yù)算信息

文中所述的發(fā)達經(jīng)濟體的預(yù)算都是綜合的整體預(yù)算，美國和德國是聯(lián)邦政府預(yù)算，英國、日本和韓國是包括了國有企業(yè)的公共部門預(yù)算。而我國目前的預(yù)算被分成了一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算，缺乏對四本預(yù)算的整合，不能清晰地反映政府的財政狀況，另外也缺少國家資源變動表（或稱國家資產(chǎn)負債表）與之進行對照。因此我國有必要對四本預(yù)算進行整合，另外從中長期來看，需要探索編制國家資源變動表。

（五）提升全國人大代表的審議能力

政府預(yù)算由議會審議，下文以美國為例梳理美國國會兩院與預(yù)算相關(guān)的各委員會。在美國，1802年成立“眾議院賦稅委員會”（House Ways and Means Committee），1865年成立“眾議院撥款委員會”（House Appropriations Committee），1816 年成立“參議院財政委員會”（Senate Finance Committee），1867年成立“參議院撥款委員會”（Senate Appropriations Committee），1974年參眾兩院各自成立了自己的預(yù)算委員會（House and Senate budget committees）和國會預(yù)算辦公室（the Congressional Budget Office）。這些國會的內(nèi)部機構(gòu)都說明美國國會有機構(gòu)和人員來支撐預(yù)算審議工作。在我國，預(yù)算草案提交全國人大審議前會先提交給全國人大常務(wù)委員會16個專業(yè)委員會中的“財政經(jīng)濟委員會”和“預(yù)算工作委員會”這2個專業(yè)委員會征求意見，他們的意見會反映到最終提交的預(yù)算草案中去。我國的全國人大代表中多數(shù)不是預(yù)算專業(yè)人士，沒有專業(yè)的助手協(xié)助，審議期限又太短，審議權(quán)難以充分實現(xiàn)。因此應(yīng)該考慮從全國人大常委會和全國人大代表兩個維度提升全國人大對預(yù)算的審議能力。

（六）加強預(yù)測能力，盡快編制多年滾動預(yù)算

文中所述發(fā)達經(jīng)濟體都是編制多年滾動預(yù)算，預(yù)測期限一般為5年，美國為10年。我國的預(yù)算草案只是本財年的預(yù)算，無法看出本財年的政策決定對今后財年會產(chǎn)生的影響，無法體現(xiàn)宏觀指標未來的變動對財政的影響，因此難以估計未來的財政狀況及解決代際公平的問題。因此，從中長期來看，我國有必要在加強中期財政規(guī)劃編制能力的基礎(chǔ)上，繼續(xù)提高和加強對宏觀指標和財政指標的預(yù)測能力，并在此基礎(chǔ)上以其他條件不變?yōu)樵瓌t編制中期預(yù)算，并把中期預(yù)算的結(jié)果在年度預(yù)算中加以反映。