中美“穿透式監(jiān)管”與“羅斯福金融監(jiān)管”之比較研究

宋 琳 唐 芳

(山東財(cái)經(jīng)大學(xué) 金融學(xué)院，山東 濟(jì)南 250002)

隨著金融自由化、全球化和金融創(chuàng)新的多樣化，資產(chǎn)管理領(lǐng)域頻現(xiàn)多層嵌套、杠桿不清、監(jiān)管套利等亂象，這給各國金融監(jiān)管帶來了極大的挑戰(zhàn)。為應(yīng)對這一挑戰(zhàn)，我國金融監(jiān)管當(dāng)局積極轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，將以往的“牌照式”監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變?yōu)椤按┩甘奖O(jiān)管”，使各種金融產(chǎn)品的資金來源、資金流動(dòng)中間環(huán)節(jié)與資金最終流向清晰地呈現(xiàn)并予以全程監(jiān)管，從而實(shí)現(xiàn)嚴(yán)控資金流向、防控金融風(fēng)險(xiǎn)的目的。

回顧世界金融監(jiān)管的歷史，“穿透式監(jiān)管”并非始自中國。1929年，美國資本市場崩盤，企業(yè)破產(chǎn)、銀行倒閉，工業(yè)生產(chǎn)持續(xù)三年下滑，羅斯福政府通過頒布《格拉斯-斯蒂格爾法案》等金融監(jiān)管法規(guī)、建立金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和改革金融監(jiān)管體制等方式，加強(qiáng)對金融業(yè)的監(jiān)管?？梢哉f，正是通過推出徹底的金融監(jiān)管整肅華爾街的金融投機(jī)，嚴(yán)控金融風(fēng)險(xiǎn)，才為美國走出大蕭條、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇與繁榮奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。目前看，雖然美國總統(tǒng)特朗普迄今尚未兌現(xiàn)其在競選時(shí)恢復(fù)羅斯福金融監(jiān)管法規(guī)的承諾，但是正反兩方面的實(shí)踐表明，羅斯福時(shí)代的嚴(yán)格金融監(jiān)管，是名副其實(shí)的現(xiàn)代金融監(jiān)管制度的奠基石，并且至今仍然具有強(qiáng)大的生命力。這可以從1999年美國廢除羅斯福時(shí)代的金融監(jiān)管法規(guī)后不到十年，便爆發(fā)了大蕭條以來最嚴(yán)重的全球金融危機(jī)這一事實(shí)窺見一斑。

我國當(dāng)前的金融監(jiān)管改革與1933年羅斯福金融監(jiān)管改革面臨相似的問題，也采取了相似的監(jiān)管措施，以期實(shí)現(xiàn)管控資金流向、加強(qiáng)金融風(fēng)險(xiǎn)防控的目標(biāo)。研究和借鑒“羅斯福金融監(jiān)管”的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對完善我國金融監(jiān)管，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文擬通過對中美“穿透式監(jiān)管”與“羅斯福金融監(jiān)管”的比較研究，進(jìn)而對我國“穿透式監(jiān)管”的進(jìn)一步完善提出若干政策建議。

一、對“穿透式監(jiān)管”與“羅斯福金融監(jiān)管”的文獻(xiàn)梳理

金融監(jiān)管是以維護(hù)金融體系安全為目標(biāo)，通過政府直接管制，對金融市場進(jìn)行干預(yù)和監(jiān)管，以彌補(bǔ)金融市場自身之不足，提高資源配置的效率。就我們的觀察，既有金融監(jiān)管文獻(xiàn)分別對中國的“穿透式監(jiān)管”和美國的“羅斯福金融監(jiān)管”進(jìn)行過深入全面的探討。

巴曙松(2016)認(rèn)為，我國的金融監(jiān)管難以適應(yīng)金融危機(jī)后金融結(jié)構(gòu)的變化，金融監(jiān)管體制的改革應(yīng)與金融結(jié)構(gòu)的變化相適應(yīng)，并對金融監(jiān)管體制改革提出具體建議。[注]巴曙松、沈長征：《從金融結(jié)構(gòu)角度探討金融監(jiān)管體制改革》，《當(dāng)代財(cái)經(jīng)》2016年第9期。吳云等(2016)的研究發(fā)現(xiàn)，我國金融監(jiān)管混亂的重要原因是監(jiān)管割據(jù)、監(jiān)管不足以及缺乏宏觀審慎思考，他們主張參考英國等經(jīng)驗(yàn)在我國建立“雙峰型金融監(jiān)管體系”，即設(shè)立行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)對金融市場進(jìn)行監(jiān)管，使央行成為金融宏觀審慎監(jiān)管的核心。[注]吳云、史巖：《監(jiān)管割據(jù)與審慎不足：中國金融監(jiān)管體制的問題與改革》，《經(jīng)濟(jì)問題》2016年第5期。譚人友等(2017)則認(rèn)為，中國的分業(yè)監(jiān)管導(dǎo)致監(jiān)管缺位與監(jiān)管重疊的問題，實(shí)施“穿透式監(jiān)管”可以為目前的問題提供解決措施。“實(shí)質(zhì)重于形式”是該理念的理論基礎(chǔ)，資產(chǎn)端的“穿透”和資金端的“穿透”是該理念的內(nèi)涵。防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)避監(jiān)管盲區(qū)以及適應(yīng)對混業(yè)經(jīng)營監(jiān)管的需求是該理念的目的。[注]譚人友、葉瑤、于濤：《“穿透式”監(jiān)管的內(nèi)涵、目的與實(shí)踐》，《甘肅金融》2017年第9期。蔡玉梅(2017)的研究認(rèn)為，之所以實(shí)行“穿透式監(jiān)管”，是因?yàn)橘Y本市場的杠桿泡沫太多，欺騙投資者、轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)的亂象大量存在，資本市場、傳統(tǒng)商業(yè)銀行、互聯(lián)網(wǎng)金融迫切需要“穿透式監(jiān)管”。[注]蔡玉梅：《聚焦穿透式金融監(jiān)管》，《時(shí)代金融》2017年第25期。財(cái)經(jīng)評論人蔡恩澤(2018)則認(rèn)為，實(shí)施“穿透式監(jiān)管”應(yīng)要求金融機(jī)構(gòu)核查投資人的真實(shí)身份，以降低資本金融市場的風(fēng)險(xiǎn)。[注]蔡恩澤：《以穿透式監(jiān)管應(yīng)對金控公司隱秘發(fā)展》，《新京報(bào)》2018年6月28日。

孔凡保(2002)通過對美國銀行的分業(yè)和混業(yè)經(jīng)營歷史發(fā)展進(jìn)程的闡述，研究了美國政府對資本市場管制的立法目的和進(jìn)程，認(rèn)為羅斯福新政使得美聯(lián)儲的權(quán)利得到了一定程度上的加強(qiáng)，研究結(jié)論認(rèn)為，羅斯福新政奠定了現(xiàn)代美國金融體系的框架，對現(xiàn)代美國金融業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了影響。[注]孔凡保：《羅斯?！靶抡苯鹑诹⒎ㄔu介》，《史學(xué)月刊》2002年第11期。李世安(2016)的研究也認(rèn)為，大蕭條時(shí)期，美國政府對金融體制進(jìn)行改革，穩(wěn)定了貨幣體系，維護(hù)了金融秩序，國家依法進(jìn)行金融監(jiān)管，為美國戰(zhàn)后金融業(yè)健康發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。[注]李世安：《大蕭條時(shí)期的美國金融改革及其影響》，《世界歷史》2016年第3期。楊斌(2017)的研究表明，特朗普政府主張恢復(fù)《格拉斯-斯蒂格爾法案》，即主張恢復(fù)“羅斯福金融監(jiān)管”模式。中國政府應(yīng)該利用美國金融體制改革的有利時(shí)機(jī)，盡快正式制定出適合中國國情，并且超越西方的資本市場模式和市場理論的《格拉斯-斯蒂格爾法案》，從而能夠依法預(yù)防腐敗，從根本上治理資本市場的亂象，維護(hù)投資者、儲戶的財(cái)產(chǎn)安全。[注]楊斌：《中國股市改革、金融監(jiān)管與反腐敗》，《中國礦業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社科版)2017年第4期。

相較于既有文獻(xiàn)對“穿透式監(jiān)管”和“羅斯福金融監(jiān)管”所進(jìn)行的分別研究，本文首次將我國“穿透式監(jiān)管”與美國“羅斯福金融監(jiān)管”進(jìn)行比較研究，并從我國金融監(jiān)管的現(xiàn)狀出發(fā)，借鑒“羅斯福金融監(jiān)管”的成功經(jīng)驗(yàn)，提出深化我國“穿透式監(jiān)管”的相關(guān)政策建議。

二、“穿透式監(jiān)管”與“羅斯福金融監(jiān)管”的概念界定

(一)“穿透式監(jiān)管”

一般來說，“穿透式監(jiān)管”有兩個(gè)層面的含義：一是在由監(jiān)管失效造成多層嵌套的情況下，穿透識別最終投資者是否為“合格投資者”；二是從監(jiān)管比例、投資范圍、風(fēng)險(xiǎn)計(jì)提等角度穿透識別最終投資標(biāo)的資產(chǎn)是否合格。即向上穿透核查投資者，向下穿透核查投資標(biāo)的——底層資產(chǎn)。如圖1所示：

圖1 “穿透式監(jiān)管”的概念

“穿透式監(jiān)管”的核心是使金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)穿透識別資產(chǎn)管理產(chǎn)品的實(shí)質(zhì)，將資金來源、中間環(huán)節(jié)以及最終投向，按照“實(shí)質(zhì)重于形式”的原則穿透連接起來。同時(shí)，按功能導(dǎo)向在法律允許的范圍內(nèi)明確監(jiān)管規(guī)則，優(yōu)化監(jiān)管資源配置，維護(hù)金融安全，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。

(二)“羅斯福金融監(jiān)管”

1929年，美國出現(xiàn)了信貸緊縮和資本市場暴跌，美國大量的公司企業(yè)出現(xiàn)經(jīng)營困難，大量的銀行因?yàn)閿D兌破產(chǎn)倒閉，美國由此進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)大蕭條時(shí)代。直到1933年羅斯福就職美國總統(tǒng)，對金融監(jiān)管體系進(jìn)行了徹底改革，才使得美國的經(jīng)濟(jì)與金融體系的不良狀況得到了緩解，而這完全得益于羅斯福總統(tǒng)對美國金融體系所采取的“雙線”監(jiān)管模式，即分別對銀行、證券體系進(jìn)行監(jiān)管。

對于銀行體系：首先，羅斯福政府在1933年批準(zhǔn)通過了《格拉斯-斯蒂格爾法案》，該法案將商業(yè)銀行和投資銀行進(jìn)行隔離，確立了銀行分業(yè)經(jīng)營的監(jiān)管框架，從源頭上隔離了商業(yè)銀行進(jìn)入證券市場上的投機(jī)資金；其次，為解決大量銀行因擠兌破產(chǎn)帶來的問題，羅斯福政府對銀行機(jī)構(gòu)進(jìn)行合規(guī)性的管理，對于不達(dá)標(biāo)不合規(guī)的銀行加大行政處罰力度，威懾銀行的違規(guī)行為，迫使其審慎經(jīng)營；再次，除了國民銀行和自愿加入聯(lián)儲會(huì)員的州銀行都必須接受美聯(lián)儲的監(jiān)管外，所有吸收存款的美國銀行都必須加入聯(lián)邦存款保險(xiǎn)體系，成為聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司的被保險(xiǎn)人，接受聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司嚴(yán)格的直接監(jiān)管。

對于證券體系：羅斯福政府同樣也采取“立法+建立監(jiān)管組織”的方式進(jìn)行行政監(jiān)管。在1933年、1934年分別通過了《證券法》與《證券交易法》，建立了監(jiān)管的法律依據(jù)。尤其是后者使得美國成立了一個(gè)監(jiān)督股票交易的實(shí)體——證券交易委員會(huì)(SEC)，負(fù)責(zé)對證券體系進(jìn)行全面的監(jiān)管。時(shí)至今日，這個(gè)機(jī)構(gòu)仍然是美國證券監(jiān)管的主要機(jī)構(gòu)之一。如圖2所示：

圖2 “羅斯福金融監(jiān)管”框架

三、“穿透式監(jiān)管”與“羅斯福金融監(jiān)管”的出臺背景比較

(一)我國“穿透式監(jiān)管”出臺背景

1.2015年我國資本市場發(fā)生股災(zāi)。中國資本市場在2015年6月15日至7月9日發(fā)生了嚴(yán)重股災(zāi)，上證指數(shù)最高跌幅達(dá)34.8%。究其原因，這是一場資本市場在制度缺陷、監(jiān)管缺位的情況下有毒資產(chǎn)快速加杠桿和快速去杠桿導(dǎo)致的估值和流動(dòng)性危機(jī)。具體來說，遠(yuǎn)因是配資資金對證券的需求大幅增加，從而形成價(jià)格泡沫增多和破裂。一般認(rèn)為，2015年我國資本市場崩潰前的場外配資金額占流通市值的比例和1929年美國股市崩盤前10%的水平非常接近。較為激進(jìn)的數(shù)據(jù)顯示，進(jìn)入A股市場的傘形信托、股票收益互換、保證金融資、股權(quán)質(zhì)押貸款、P2P、結(jié)構(gòu)化公募基金、線下配資等七種資金超過3.7萬億元，假設(shè)只按1倍杠桿率，配資資金存量也至少是7.5萬億元，超過A股市值的10%，流通市值的30%。近因是中國證監(jiān)會(huì)2015年6月12日突然宣布通過證券“賬戶實(shí)名制”、證券公司外部信息系統(tǒng)接入、規(guī)制場外配資，清理傘形信托和結(jié)構(gòu)化信托等措施規(guī)范投資行為。然而，這些行為直接帶動(dòng)6月15日配資客戶的大幅拋盤，形成股市拐點(diǎn)并造成惡性循環(huán)。

2.資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的多層嵌套和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一致。資產(chǎn)管理行業(yè)長期以來的分業(yè)監(jiān)管導(dǎo)致了“多層嵌套”即資產(chǎn)管理產(chǎn)品投資其他資產(chǎn)管理產(chǎn)品現(xiàn)象的泛濫。例如，在券商資產(chǎn)管理產(chǎn)品、私募投資基金資產(chǎn)管理產(chǎn)品中，部分是銀行理財(cái)產(chǎn)品的嵌套業(yè)務(wù)，由于無法掌握資金規(guī)模、杠桿率等核心監(jiān)管指標(biāo)，所以每層嵌套都可能加杠桿，現(xiàn)行監(jiān)管機(jī)構(gòu)對不同金融機(jī)構(gòu)從事的實(shí)質(zhì)相同或類似的業(yè)務(wù)沒有統(tǒng)一監(jiān)管規(guī)則，從而導(dǎo)致資金流動(dòng)過程中無法實(shí)現(xiàn)對資金的穿透監(jiān)控。

3.金融監(jiān)管立法缺少實(shí)施細(xì)則與金融監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)防范工作不到位。隨著金融創(chuàng)新發(fā)展越來越快，金融機(jī)構(gòu)之間業(yè)務(wù)合作、股權(quán)交叉投資的項(xiàng)目開始增多，監(jiān)管真空和重疊并存問題顯現(xiàn)出來。由于我國現(xiàn)行金融監(jiān)管體系的主體法律是綱目式的，缺少與主體金融法律相配套的實(shí)施細(xì)則，因此提高金融監(jiān)管的可操作性還缺乏法律支撐。同時(shí)，我國金融監(jiān)管對金融風(fēng)險(xiǎn)的檢測、預(yù)警、防范和評價(jià)等機(jī)制還未有效地建立起來，有效利用監(jiān)管信息做好風(fēng)險(xiǎn)防范工作還存在技術(shù)短板。

(二)美國“羅斯福金融監(jiān)管”出臺背景

1.經(jīng)濟(jì)大蕭條時(shí)期，資本市場崩潰給美國原有金融體系乃至整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)造成致命的沖擊。1920年后，美國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入繁榮時(shí)期，資本市場道·瓊斯指數(shù)反復(fù)攀升至1929年9月19日的469點(diǎn)歷史高位，然而，由于戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)的虛假繁榮致使美國遭遇1929年股災(zāi)，當(dāng)年10月29日道·瓊斯指數(shù)一瀉千里，股價(jià)指數(shù)從最高點(diǎn)386點(diǎn)跌至298點(diǎn)，當(dāng)日跌幅達(dá)22%；到1932年7月8日道·瓊斯指數(shù)已跌去歷史高點(diǎn)496點(diǎn)的90%。究其原因，美國這次股災(zāi)主要是經(jīng)過第二次科技革命，現(xiàn)代化生產(chǎn)以生產(chǎn)力為主，但生產(chǎn)關(guān)系、金融體制等方面沒有及時(shí)適應(yīng)生產(chǎn)力進(jìn)行調(diào)整，使得資本主義基本矛盾極度擴(kuò)大，銀行濫發(fā)貸款，交易商唯利是圖，造成金融市場的巨大泡沫，從而給美國原有的金融體系以及整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)以致命沖擊。

2.商業(yè)銀行和投資銀行之間的混業(yè)經(jīng)營引發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)。美國商業(yè)銀行為了追求額外的利潤，繞過法律監(jiān)管通過控股證券公司將資金投放到資本市場獲利。1927年美國頒布新的法案對混業(yè)經(jīng)營放松監(jiān)管，證券、銀行混業(yè)經(jīng)營，使得資本市場和債市得到迅猛發(fā)展。但是，商業(yè)銀行為了高收益而把儲戶的存款大量投放資本市場，使得資本市場產(chǎn)生了巨大的泡沫，當(dāng)泡沫破滅后，美國大量銀行倒閉，中小企業(yè)無法得到貸款而破產(chǎn)，經(jīng)濟(jì)進(jìn)入衰退時(shí)期。

3.經(jīng)濟(jì)大蕭條時(shí)期，胡佛政府的不當(dāng)措施加重了金融危機(jī)。彼時(shí)的胡佛政府，奉行不干預(yù)的自由主義經(jīng)濟(jì)政策，即當(dāng)時(shí)的美國政府和美聯(lián)儲沒有在1929年資本市場暴跌后采取任何實(shí)質(zhì)性的措施干預(yù)經(jīng)濟(jì)。具體表現(xiàn)為：一是美國政府只有口頭表示沒有采取實(shí)際行動(dòng)來實(shí)現(xiàn)金融市場的穩(wěn)定，對由于杠桿交易引發(fā)的股票大量拋售，銀行系統(tǒng)的崩潰倒閉，都沒有采取必要及時(shí)的政府干預(yù)；二是美聯(lián)儲對于1929年的資本市場崩潰沒有及時(shí)采取擴(kuò)張性的貨幣政策，使得市場上流動(dòng)性越來越匱乏。

(三)“穿透式監(jiān)管”與“羅斯福金融監(jiān)管”出臺背景比較

上述分析表明，我國“穿透式監(jiān)管”和美國“羅斯福金融監(jiān)管”具有幾乎相同的背景：

第一，從資本市場崩潰的角度來看，我國2015年的資本市場崩潰主要是在制度缺陷、監(jiān)管失利的情況下給有毒資產(chǎn)加杠桿，資本市場泡沫的急速破裂導(dǎo)致的金融危機(jī)。與之相類似，美國1929年股災(zāi)也是由于銀行發(fā)放大量貸款以及將存款大量投入證券市場造成泡沫，當(dāng)信貸收緊時(shí)，金融危機(jī)爆發(fā)。

第二，從資金流向的角度看，我國由于金融創(chuàng)新的不斷發(fā)展，資產(chǎn)管理產(chǎn)品的類型不斷增加，金融市場出現(xiàn)了一系列“多層嵌套”的問題，資金從商業(yè)銀行資產(chǎn)流向證券、基金及其他金融產(chǎn)品等，由此金融資產(chǎn)無法被穿透和監(jiān)控，從而造成金融風(fēng)險(xiǎn)。與之相類似，美國由于證券、銀行的混業(yè)經(jīng)營使得資金無法被監(jiān)控致使商業(yè)銀行資產(chǎn)大量流入證券市場，造成大量泡沫，泡沫破裂后造成一系列的危機(jī)。

第三，從政府監(jiān)管以及立法角度來看，雖然我國金融市場的自由度較低，受政府干預(yù)程度高，但我國的金融監(jiān)管立法機(jī)制還不夠完善，從而還不能有效做好風(fēng)險(xiǎn)防范工作。對應(yīng)的，胡佛政府奉行的是政府不干預(yù)經(jīng)濟(jì)的原則，在危機(jī)爆發(fā)時(shí)未采取相應(yīng)的措施，致使災(zāi)后經(jīng)濟(jì)陷入大蕭條的境地。

四、“穿透式監(jiān)管”與“羅斯福金融監(jiān)管”的監(jiān)管措施比較

2015年的中國和上世紀(jì)30年代的美國同樣是在面對股災(zāi)和監(jiān)管措施不健全的情況下，經(jīng)歷了金融危機(jī)。中美兩國在金融危機(jī)之后都進(jìn)行了政府干預(yù)并且制定了有針對性的金融監(jiān)管措施來維護(hù)金融市場的穩(wěn)定。中國借鑒了“羅斯福金融監(jiān)管”的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國基本國情制定出了一套符合中國金融市場的金融監(jiān)管措施，其核心指導(dǎo)思想即“穿透式監(jiān)管”。

(一)我國“穿透式監(jiān)管”的監(jiān)管措施

目前我國的監(jiān)管格局是“一委一行兩會(huì)”，所采取的監(jiān)管理念是功能監(jiān)管。具體來說：

第一，新的監(jiān)管體制增強(qiáng)了國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)(下稱“金穩(wěn)委”)在宏觀審慎監(jiān)管方面的作用，這意味著，金融領(lǐng)域進(jìn)一步統(tǒng)一和優(yōu)化了法律法規(guī)體系和宏觀審慎監(jiān)管體系。金穩(wěn)委自成立以來，宏觀上發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融改革發(fā)展和總領(lǐng)監(jiān)管金融業(yè)的作用。同時(shí)，增強(qiáng)了中國人民銀行在制定與執(zhí)行貨幣政策和宏觀審慎監(jiān)管方面的作用，使得貨幣政策、宏觀審慎監(jiān)管和金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)性顯著加強(qiáng)；增強(qiáng)了銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)的微觀審慎保障個(gè)體金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)定、保障消費(fèi)者權(quán)益的作用。

第二，我國金融監(jiān)管理念開始按照經(jīng)營業(yè)務(wù)性質(zhì)劃分監(jiān)管對象方向轉(zhuǎn)變，從行為監(jiān)管即原來的“牌照式”監(jiān)管轉(zhuǎn)向功能監(jiān)管。功能監(jiān)管采取“實(shí)質(zhì)重于形式”的原則進(jìn)行“穿透式監(jiān)管”，把所有目前的銀行、證券、保險(xiǎn)、信托以及其他的機(jī)構(gòu)按照其金融功能，統(tǒng)一進(jìn)行監(jiān)管職能的劃分，向上穿透最終投資者，向下穿透底層資產(chǎn)，達(dá)到及時(shí)預(yù)警和化解潛在風(fēng)險(xiǎn)的目的，從而實(shí)現(xiàn)金融安全。同時(shí)，銀保監(jiān)會(huì)的合并從制度上實(shí)現(xiàn)了功能型的統(tǒng)一監(jiān)管，從而解決了長期以來存在的監(jiān)管職責(zé)不清、監(jiān)管交叉盲區(qū)的問題，為全面預(yù)防系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)筑起了制度性防火墻。

第三，監(jiān)管部門采取了一系列措施對證券投資部門進(jìn)行監(jiān)管，要求“穿透”投資者的證券賬戶，清楚掌握每一個(gè)賬戶的情況，要求“一戶一碼”和賬戶實(shí)名制，設(shè)立資本市場運(yùn)行統(tǒng)計(jì)監(jiān)測中心，建設(shè)監(jiān)管信息集中統(tǒng)一共享的中央監(jiān)管信息平臺。這些措施的目的在于，全面強(qiáng)化上市公司、證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)等各類市場主體監(jiān)管，保持稽查執(zhí)法高壓態(tài)勢，嚴(yán)厲查處內(nèi)幕交易、虛假陳述、操縱市場等違法違規(guī)行為，牢牢守住不發(fā)生重大風(fēng)險(xiǎn)的底線。

第四，通過嚴(yán)格監(jiān)管實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)性去杠桿。一方面通過商業(yè)銀行縮減資產(chǎn)負(fù)債表等方法，收縮影子銀行等融資渠道，降低企業(yè)尤其是國有企業(yè)的杠桿率；另一方面，通過加強(qiáng)對地方政府融資平臺的監(jiān)管，逐步清理地方政府債務(wù)，化解地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。從而對地方政府、產(chǎn)能過剩國企和房地產(chǎn)業(yè)的融資規(guī)模加以限制。

第五，全方位實(shí)行“穿透式監(jiān)管”。如首次從國家層面提出對互聯(lián)網(wǎng)金融的“穿透式監(jiān)管”辦法《互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)整治工作實(shí)施方案》。2018年1月至3月，銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)依次出臺了《商業(yè)銀行股權(quán)管理暫行辦法》、《保險(xiǎn)公司股權(quán)管理辦法》、《證券公司股權(quán)管理規(guī)定(征求意見稿)》，以及2018年4月出臺的《資管新規(guī)》，無一例外的對“穿透原則”進(jìn)行了具體落實(shí)，主要目的即在于通過體制機(jī)制改革創(chuàng)新，提高金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力和水平，實(shí)現(xiàn)加強(qiáng)防范金融風(fēng)險(xiǎn)，落實(shí)金融安全的目標(biāo)。

(二)美國“羅斯福金融監(jiān)管”的監(jiān)管措施

1929-1933年的美國經(jīng)濟(jì)大蕭條，對美國經(jīng)濟(jì)和金融產(chǎn)生了極其嚴(yán)重的破壞性。但是，羅斯福新政實(shí)施后，將凱恩斯主義的國家干預(yù)思想帶入了美國經(jīng)濟(jì)和金融的變革中，金融領(lǐng)域確立了分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的金融體系，由此美國經(jīng)濟(jì)得以逐漸復(fù)蘇。美國“羅斯福金融監(jiān)管”的監(jiān)管措施主要包括以下五個(gè)方面：

第一，“雙線多元”監(jiān)管體制。美聯(lián)儲、聯(lián)邦儲蓄與貸款保險(xiǎn)公司、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司、證券交易委員會(huì)等機(jī)構(gòu)從各自的職責(zé)出發(fā)，各自監(jiān)督和管理負(fù)責(zé)領(lǐng)域，實(shí)施“分業(yè)監(jiān)管”的監(jiān)管方式。該監(jiān)管方式的監(jiān)管格局和結(jié)構(gòu)是：中央和地方兩級都擁有金融監(jiān)管的權(quán)力，形成“雙線”管理格局；每一級又下設(shè)若干監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同完成監(jiān)管任務(wù)，形成“多元”管理結(jié)構(gòu)。這樣，每家銀行時(shí)刻處于交叉監(jiān)管體系的嚴(yán)格監(jiān)管下，增加金融監(jiān)管執(zhí)法中的透明度和嚴(yán)肅性，提高金融依法監(jiān)管效力。

第二，整頓銀行體系。1933年3月6日，美國政府對銀行系統(tǒng)進(jìn)行整頓，宣布銀行停業(yè)，采取措施回籠貨幣，頒布《緊急銀行法》授權(quán)聯(lián)邦儲備銀行增發(fā)鈔票以增加貨幣供應(yīng)量來緩解貨幣荒。

第三，制定“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管”制度。經(jīng)濟(jì)危機(jī)發(fā)生之后，美國經(jīng)濟(jì)金融體系崩潰，國會(huì)議員格拉斯和斯蒂格爾提出，金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營導(dǎo)致很多短期資本為追求高額利潤而面臨較高的信用風(fēng)險(xiǎn)。為此，羅斯福政府通過了《格拉斯-斯蒂格爾法案》，在法律上確立以加強(qiáng)金融安全為導(dǎo)向的“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管”制度來限制銀行投機(jī)資金進(jìn)入證券市場，建立聯(lián)邦儲蓄保險(xiǎn)公司，對2500美元以上的存款進(jìn)行保險(xiǎn)；授權(quán)聯(lián)邦儲蓄委員會(huì)為成員銀行制定最高利率。同時(shí)，配合功能監(jiān)管，對相同功能、相同法律關(guān)系的金融產(chǎn)品按照同一規(guī)則由同一監(jiān)管部門監(jiān)管，從而防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

第四，公開披露信息。1933年5月，美國國會(huì)通過《證券法》，為投資者合理分配的資金提供必要的信息，以法律形式規(guī)定證券交易商要公開披露信息，以保證公平的證券交易。1934年，國會(huì)通過《證券交易所法》，明確規(guī)定證券交易所受制于政府監(jiān)督；設(shè)立證券與交易所委員會(huì)要求股票交易所要在政府登記，要求有股票上市的所有公司提交財(cái)務(wù)報(bào)告；制訂證券交易的各種規(guī)章制度，使投資者了解公司的真實(shí)信息，防止弄虛作假。對證券業(yè)監(jiān)管法案的制定，促進(jìn)了證券業(yè)的健康發(fā)展，維護(hù)了金融秩序的穩(wěn)定。

第五，國家干預(yù)金融監(jiān)管。美國“羅斯福金融監(jiān)管”遵循的是凱恩斯主義的國家干預(yù)思想，一方面加強(qiáng)政府相關(guān)機(jī)構(gòu)對金融領(lǐng)域的監(jiān)管，另一方面，注重國家財(cái)政政策對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)。在國家立法干預(yù)，組織機(jī)構(gòu)監(jiān)管的背景下，羅斯福金融改革從根源上切斷了金融投機(jī)的融資渠道，在投機(jī)者無法獲得信貸而用自有資本承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的情況下，各種資產(chǎn)泡沫就會(huì)得到消減，從而達(dá)到有效緩解大蕭條困境的目的。

(三)“穿透式監(jiān)管”和“羅斯福金融監(jiān)管”監(jiān)管措施的比較

對比我國“穿透式監(jiān)管”和美國“羅斯福金融監(jiān)管”的監(jiān)管措施，可以發(fā)現(xiàn)兩者有許多相似之處：

第一，我國銀保監(jiān)合并后實(shí)施的“穿透式監(jiān)管”，采用的是分業(yè)監(jiān)管向不完全集中監(jiān)管的過渡，而美國上世紀(jì)30年代羅斯福新政時(shí)期實(shí)施的“羅斯福金融監(jiān)管”是分業(yè)監(jiān)管，二者都有分業(yè)監(jiān)管的特點(diǎn)。具體體現(xiàn)在，中美兩國的金融監(jiān)管架構(gòu)相類似，中國實(shí)行的是“一委一行兩會(huì)”的監(jiān)管架構(gòu)，由金穩(wěn)委負(fù)責(zé)宏觀審慎以及統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，央行負(fù)責(zé)執(zhí)行貨幣政策，兩會(huì)在各自負(fù)責(zé)的領(lǐng)域中微觀審慎保證金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)定、保證消費(fèi)者權(quán)益。而美國“羅斯福金融監(jiān)管”是“多元雙線”監(jiān)管架構(gòu)，美聯(lián)儲負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，聯(lián)邦儲蓄與貸款保險(xiǎn)公司、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司、證券交易委員會(huì)等機(jī)構(gòu)從各自的職責(zé)出發(fā)監(jiān)督和管理各自負(fù)責(zé)的領(lǐng)域，發(fā)揮羅斯福政府欲實(shí)施的“分業(yè)監(jiān)管”的監(jiān)管體制功能。

第二，美國“羅斯福金融監(jiān)管”時(shí)期實(shí)行的是功能監(jiān)管模式即對相同功能、相同法律關(guān)系的金融產(chǎn)品按照同一規(guī)則由同一監(jiān)管部門監(jiān)管。美國的這種監(jiān)管方式和中國目前從“牌照式”的行為監(jiān)管向功能監(jiān)管轉(zhuǎn)變后實(shí)施的監(jiān)管方式相類似，具體來說，就是把所有目前的銀行、證券、保險(xiǎn)、信托以及其他的機(jī)構(gòu)按照其金融功能，統(tǒng)一進(jìn)行監(jiān)管職能的劃分，實(shí)現(xiàn)功能型的統(tǒng)一監(jiān)管，從而解決現(xiàn)行體制存在的監(jiān)管職責(zé)不清，監(jiān)管交叉盲區(qū)的問題，預(yù)防系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

第三，中美兩國的金融監(jiān)管措施都對證券部門做出了行為規(guī)范。中國的“穿透式監(jiān)管”要求證券部門對賬戶實(shí)行“一戶一碼”和賬戶實(shí)名制。美國“羅斯福金融監(jiān)管”同樣通過頒布《證券法》、《證券交易所法》等法律對證券公司的投資行為、登記等做出了相應(yīng)的規(guī)定。兩者的監(jiān)管政策不約而同促進(jìn)了各自金融秩序的穩(wěn)定，守住了不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。

第四，我國“穿透式監(jiān)管”和美國“羅斯福金融監(jiān)管”都奉行的是國家干預(yù)主義的思想。從實(shí)踐來看，實(shí)施羅斯福監(jiān)管法規(guī)的年代，《格拉斯-斯蒂格爾法案》使得投資銀行和證券公司分業(yè)經(jīng)營，限制資金的流向，從根源上切斷了金融投機(jī)的各種直接、間接融資渠道，投機(jī)者無法獲得信貸，只能用自有資本承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，所以銀行和證券公司很少破產(chǎn)倒閉，并且催生了沒有任何泡沫并持續(xù)增長十多倍的資本市場，其監(jiān)管效果遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)越于金融自由化時(shí)期。中國也是由政府主導(dǎo)的金融監(jiān)管體制，由“一委一行兩會(huì)”對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。

表1 中美金融監(jiān)管體制的異同

五、“穿透式監(jiān)管”與“羅斯福金融監(jiān)管”的監(jiān)管效果比較

我國“穿透式監(jiān)管”與美國“羅斯福金融監(jiān)管”都對各自金融市場的健康運(yùn)行產(chǎn)生了重要而深遠(yuǎn)的影響。

(一)我國“穿透式監(jiān)管”的金融監(jiān)管效果

我國“穿透式監(jiān)管”措施密集出臺后，目前已經(jīng)取得的積極效果：

其一，從定量的角度看。首先看信貸增速，主要關(guān)注兩個(gè)指標(biāo)：社會(huì)融資規(guī)模(合理水平維持在14%左右)、中小商業(yè)銀行信貸增速(合理水平維持在15%-20%)。

社會(huì)融資規(guī)模：2018年1-7月社會(huì)融資規(guī)模新增10.7萬億，較2017年同期少增1.59萬億元，增速創(chuàng)歷史新低，其中信托貸款、委托貸款、未貼現(xiàn)票據(jù)等表外非標(biāo)通道業(yè)務(wù)大幅收縮(如圖3所示)；社會(huì)融資規(guī)模同比、環(huán)比也都明顯收縮，表明穿透式監(jiān)管初步奏效(如圖4所示)。

圖3 2018年1-7月社會(huì)融資規(guī)模收縮明顯[注]數(shù)據(jù)來源：中國人民銀行，下同 圖4 社會(huì)融資規(guī)模季節(jié)圖表：社會(huì)融資規(guī)模環(huán)比明顯下降

中小商業(yè)銀行信貸增速：2018年1-7月商業(yè)銀行信貸累計(jì)新增104793億元，較2017年同期多增14441.72億元；與2017年相比，2018年1-5月銀行累計(jì)新增信貸增速明顯降低，商業(yè)銀行信貸增速同比、環(huán)比均出現(xiàn)下降(如表2所示)，這表明穿透式監(jiān)管取得初步成效。雖然6-7月份信貸增速有所提升，但監(jiān)管力度并未降低，仍將繼續(xù)實(shí)施穿透式監(jiān)管以控制風(fēng)險(xiǎn)。概括來說，信貸增速下降，即社會(huì)融資規(guī)模、中小商業(yè)銀行信貸增速下降，原因主要來自兩方面：一是《資管新規(guī)》等一系列“穿透式監(jiān)管”制度的實(shí)施，使得金融業(yè)逐漸“脫虛向?qū)崱?，融資方式回歸傳統(tǒng)；二是金融去杠桿和“穿透式監(jiān)管”要求嚴(yán)格，對較多通過表外融資的企業(yè)影響較大。監(jiān)管方式趨嚴(yán)之后，會(huì)導(dǎo)致一些通過影子銀行獲得資金的民營企業(yè)由于前期過度舉債而面臨債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)。

表2 2017年1-7月年中小商業(yè)銀行信貸增速

其次看不良貸款余額和比率。銀保監(jiān)會(huì)最新公布的銀行業(yè)運(yùn)行數(shù)據(jù)顯示，截至2018年二季度末，商業(yè)銀行不良貸款余額為1.96萬億元，不良貸款率為1.86%，相較一季度末的不良貸款余額1.77萬億元和不良貸款率1.75%，均出現(xiàn)一定幅度的回升。也就是說，在一個(gè)季度時(shí)間內(nèi)，我國銀行業(yè)不良貸款率上升了0.11個(gè)百分點(diǎn)，不良貸款余額增加了1829億元。我們分析，出現(xiàn)不良貸款較大程度的“雙升”，主要原因是近一時(shí)期監(jiān)管部門不斷加大對商業(yè)銀行不良貸款處置的督促力度和不良違規(guī)出表的打擊力度，加快了不良貸款的真實(shí)暴露。但是，從長遠(yuǎn)看實(shí)施穿透式監(jiān)管對于經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展無疑會(huì)產(chǎn)生積極效果的。因?yàn)槠髽I(yè)經(jīng)營所需資金一般多由銀行直接通過貸款發(fā)放給企業(yè)，然而礙于銀行貸款繁多的限制條件，所以部分企業(yè)經(jīng)營所需資金就轉(zhuǎn)向了信托、理財(cái)融資?？墒?，當(dāng)對信托、理財(cái)融資這些產(chǎn)品進(jìn)行穿透式監(jiān)管之后，資金流向受到監(jiān)督管控，資金必須經(jīng)過層層穿透式核查才能為企業(yè)所用，即向上需要核查企業(yè)是否為“合格投資者”，向下需要審核信托、理財(cái)資金是否符合“底層資產(chǎn)”的投資范圍等。尤其是，經(jīng)過這一系列篩查后，信用程度較差的企業(yè)很快會(huì)面對投資減少、經(jīng)營出現(xiàn)困難或無法償還銀行貸款，繼而銀行壞賬增加甚至破產(chǎn)的局面。從這個(gè)意義上說，實(shí)施穿透式監(jiān)管之后，留存下來的絕大部分企業(yè)是信用程度高、負(fù)債資產(chǎn)比率低的企業(yè)，而信用程度差、負(fù)債資產(chǎn)比率高的企業(yè)的出局則意味著整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險(xiǎn)降低了。

其二，從定性的角度看。第一，我國“穿透式監(jiān)管”是在“一委一行兩會(huì)”的監(jiān)管框架下進(jìn)行的，通過“金穩(wěn)委”發(fā)揮宏觀審慎功能，以及各個(gè)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對個(gè)體金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)政策的制定，逐步實(shí)現(xiàn)了對各個(gè)金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的規(guī)范以及資金的穿透監(jiān)管，通過防范金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，確保我國金融安全。第二，通過對銀行、證券、信托等金融機(jī)構(gòu)的“穿透式監(jiān)管”從而全面升級監(jiān)管力度，對銀行所有主流業(yè)務(wù)進(jìn)行“地毯式排查”以及對證券業(yè)實(shí)行賬戶實(shí)名制等措施都有效地防止了違法違規(guī)行為的產(chǎn)生，為實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了健康安全的金融環(huán)境。第三，去杠桿措施初見成效。通過對地方政府、產(chǎn)能過剩國企以及房地產(chǎn)業(yè)的融資規(guī)模加以限制以達(dá)到去杠桿的目的，促進(jìn)了實(shí)體經(jīng)濟(jì)的公平競爭、優(yōu)勝劣汰和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，去杠桿尤其是為實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了一個(gè)健康安全的金融發(fā)展環(huán)境。第四，《資管新規(guī)》的出臺為解決資產(chǎn)管理行業(yè)長期存在的“多層嵌套”等金融亂象強(qiáng)化了制度約束。為監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一致的問題提供了統(tǒng)一的可操作的監(jiān)管遵循，更有利于監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的合作協(xié)調(diào)，更有利于金融業(yè)的健康發(fā)展，進(jìn)一步維護(hù)了金融安全。

(二)美國“羅斯福金融監(jiān)管”的金融監(jiān)管效果

羅斯福政府的金融監(jiān)管改革為美國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，走出大蕭條奠定了制度基礎(chǔ)。“羅斯福金融監(jiān)管”的監(jiān)管效果主要體現(xiàn)在以下幾方面：

1.美國“羅斯福金融監(jiān)管”采取的是“雙線多元”監(jiān)管框架，美聯(lián)儲及其他各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)從各自的職責(zé)出發(fā)各自監(jiān)督和管理責(zé)任領(lǐng)域，使每家銀行及證券公司等金融機(jī)構(gòu)時(shí)時(shí)處于體系互相交叉的嚴(yán)格監(jiān)管之下，保持金融監(jiān)管執(zhí)法的透明度和嚴(yán)肅性，提高了金融監(jiān)管的有效性以及依法監(jiān)管的公正性。

2.1933年3月9日，當(dāng)美國國會(huì)通過《緊急銀行法》之后，全美銀行陸續(xù)復(fù)業(yè)，大量儲戶重新把存款存入銀行。該法案促進(jìn)了美國銀行業(yè)的穩(wěn)定經(jīng)營，為實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造了健康穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。1933年6月美國國會(huì)通過《格拉斯-斯蒂格爾法》，該法案實(shí)施后，很快遏制了銀行業(yè)的投機(jī)行為，提高了銀行系統(tǒng)的穩(wěn)定性。羅斯福政府在證券交易方面的改革，一方面規(guī)范了證券交易，一方面打擊了證券交易的投機(jī)行為，使證券業(yè)的發(fā)展逐步走上了健康發(fā)展的道路。

3.美國“羅斯福金融監(jiān)管”將自由放任的經(jīng)濟(jì)亂象納入政府干預(yù)的金融監(jiān)管體系中，很好的發(fā)揮了政府在經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)作用，防止了大量金融泡沫的產(chǎn)生，從根源上杜絕了資金亂流，為美國實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

4.從宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展來看，美國采取“羅斯福金融監(jiān)管”改革措施后，美國GDP在1933年觸底反彈，1937年達(dá)到930億美元，恢復(fù)到了1930年的水平。同一時(shí)期，美國國內(nèi)投資穩(wěn)步增加，就業(yè)率也不斷上升，終于走出了經(jīng)濟(jì)大蕭條的陰影。

(三)“穿透式監(jiān)管”與“羅斯福金融監(jiān)管”監(jiān)管效果比較

中美“穿透式監(jiān)管”與“羅斯福金融監(jiān)管”都對維護(hù)兩國各自的金融安全和金融秩序起到了至關(guān)重要的作用。

第一，我國實(shí)施“穿透式監(jiān)管”和美國“羅斯福金融監(jiān)管”同樣都是對金融監(jiān)管框架進(jìn)行改革。我國實(shí)行“一委一行兩會(huì)”的監(jiān)管框架，通過“金穩(wěn)委”發(fā)揮宏觀審慎功能，從頂層對各個(gè)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定方針政策，并對各個(gè)金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)穿透監(jiān)管，防范金融的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。美國“羅斯福金融監(jiān)管”實(shí)行“雙線多元”的監(jiān)管框架，通過“立法+建立監(jiān)管組織”的方式對金融機(jī)構(gòu)各項(xiàng)業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，在提高金融監(jiān)管效力的同時(shí)，保持了金融監(jiān)管執(zhí)法的透明度和嚴(yán)肅性，提高了依法監(jiān)管的有效性和公正性。

第二，我國對銀行、證券、信托等金融機(jī)構(gòu)的“穿透式監(jiān)管”，通過對銀行所有主流業(yè)務(wù)進(jìn)行“地毯式排查”，以及對證券業(yè)實(shí)行賬戶實(shí)名制等都有效地防止了違法違規(guī)行為的產(chǎn)生，為實(shí)體經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展?fàn)I造了安全的金融環(huán)境。美國國會(huì)通過《緊急銀行法》促進(jìn)了美國銀行業(yè)的穩(wěn)定經(jīng)營，為實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造了健康穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。《格拉斯-斯蒂格爾法》的頒布推動(dòng)了銀行業(yè)真正意義上的平穩(wěn)經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)了證券業(yè)和銀行業(yè)的分業(yè)經(jīng)營，通過對資金流向的嚴(yán)格控制，促進(jìn)了金融業(yè)的有序發(fā)展。

第三，我國“穿透式監(jiān)管”與美國“羅斯福金融監(jiān)管”都通過制定一系列的方針政策以及法律法規(guī)去規(guī)范和落實(shí)其相應(yīng)的金融監(jiān)管改革。這些法規(guī)、政策在一定程度上為兩國銀行、證券及其他金融部門的健康發(fā)展起到了監(jiān)督作用，保證了金融體系運(yùn)行的透明化和制度化，對實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造了健康安全的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

第四，從宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展效果來看，我國在“穿透式監(jiān)管”金融改革背景下，2018年1-7月社會(huì)融資規(guī)模和中小商業(yè)銀行信貸增速下降，預(yù)示經(jīng)濟(jì)增速已經(jīng)處于回調(diào)的通道。我們認(rèn)為，“穿透式監(jiān)管”的積極影響還未充分顯現(xiàn)的原因在于“穿透式監(jiān)管”的實(shí)施僅僅才一年左右，其積極效果既有待觀察也完全可以預(yù)期。當(dāng)年“羅斯福金融監(jiān)管”是在經(jīng)歷了四年多的持續(xù)干預(yù)，美國GDP才恢復(fù)到了1930年的水平，經(jīng)濟(jì)才走上了復(fù)蘇的道路。所以，我們相信假以時(shí)日，“穿透式監(jiān)管”配合金融去杠桿改革必然能完成金融領(lǐng)域防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的任務(wù)，并為我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)向好提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

六、結(jié)論與相關(guān)政策建議

(一)結(jié)論

正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)表明，羅斯福時(shí)期以《格拉斯-斯蒂格爾法》為核心的金融監(jiān)管體系是美國現(xiàn)代金融市場體制名副其實(shí)的奠基石，該法案成功克服了19世紀(jì)30年代的經(jīng)濟(jì)大蕭條并維護(hù)美國資本市場繁榮長達(dá)半個(gè)多世紀(jì)。相反，在1999年廢除羅斯福金融監(jiān)管法規(guī)后不到十年，美國由于監(jiān)管不力爆發(fā)了次貸危機(jī)并先后引發(fā)了全球金融危機(jī)和歐洲債務(wù)危機(jī)。由此可見，“羅斯福金融監(jiān)管”的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)應(yīng)當(dāng)作為我們金融監(jiān)管改革的鏡鑒，只有全面完善我國“穿透式監(jiān)管”的監(jiān)管體制，才能落實(shí)好管理層提出的抑制資產(chǎn)泡沫的政策主張，才能確保金融為實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)，才能有效維護(hù)不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

(二)關(guān)于深化我國“穿透式監(jiān)管”的政策建議

“穿透式監(jiān)管”以風(fēng)險(xiǎn)控制為核心，以資產(chǎn)管理為對象，主要針對各類理財(cái)、投資類資金的來源、投向等各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)施全過程管控，從而實(shí)現(xiàn)金融安全。進(jìn)一步深化的政策建議：

第一，加快建立“穿透式監(jiān)管”對于資產(chǎn)管理產(chǎn)品的統(tǒng)計(jì)監(jiān)測框架，解決由于監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、政策不一致造成的“多層嵌套”問題。借鑒國際LEI經(jīng)驗(yàn)，對資產(chǎn)管理產(chǎn)品統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、分類、數(shù)據(jù)定義和格式。統(tǒng)計(jì)資產(chǎn)管理產(chǎn)品的基本信息、募集信息、資產(chǎn)負(fù)債信息和終止信息，將信息統(tǒng)一錄入到資產(chǎn)管理信息登記系統(tǒng)中，實(shí)現(xiàn)資金鏈的全流程監(jiān)測統(tǒng)計(jì)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的實(shí)時(shí)穿透和風(fēng)險(xiǎn)在線監(jiān)測。

第二，進(jìn)一步健全我國“穿透式監(jiān)管”的宏觀審慎機(jī)制，全面落實(shí)金穩(wěn)委和央行在宏觀審慎方面的主體地位。穿透確定交叉性資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的法律屬性，借鑒“羅斯福金融監(jiān)管”改革的成功經(jīng)驗(yàn)，明確各項(xiàng)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的監(jiān)管規(guī)則和監(jiān)管部門，落實(shí)監(jiān)管主體責(zé)任。按照功能監(jiān)管與機(jī)構(gòu)監(jiān)管相結(jié)合的原則，明確各類資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的監(jiān)管主體、各監(jiān)管部門在資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)穿透監(jiān)管中的職責(zé)，建立健全問責(zé)機(jī)制。

第三，穿透識別各類資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的資金來源和資金運(yùn)用，防范資產(chǎn)管理產(chǎn)品中不當(dāng)關(guān)聯(lián)交易、利益輸送、內(nèi)幕交易和市場操縱等行為。監(jiān)管部門應(yīng)加大對信息披露質(zhì)量的監(jiān)督力度，使監(jiān)管部門、投資者、市場能夠掌握真實(shí)可靠的信息，從而提升市場透明度，維護(hù)投資者的合法權(quán)益。