從新公共管理到整體性治理

□李 聰

21世紀(jì)中需要從新角度以及新方法整合傳統(tǒng)的碎片化管理體制，增進(jìn)政府工作的整體理性治理效益，切實(shí)實(shí)現(xiàn)管理制度的整合，并圍繞政府機(jī)構(gòu)和管理需求建立與之對應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制，以公民需求為導(dǎo)向，在系統(tǒng)全局思維統(tǒng)領(lǐng)下圍繞治理藥物整合和協(xié)調(diào)推動(dòng)管理體制改革，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)、破除定勢思維影響，圍繞學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)切實(shí)展開各項(xiàng)措施，從而取代新公共管理體系，逐步革新政府管理模式。

一、新公共管理走向整體性治理的歷程

自從20世紀(jì)80年代西方各國引進(jìn)新公共管理實(shí)踐模式后，政府管理都是圍繞公共服務(wù)進(jìn)行管理，但隨著社會(huì)不斷地發(fā)展新公共管理的局限性也逐步展現(xiàn)出來，美國在此背景下為了實(shí)現(xiàn)部門高效管理和聯(lián)動(dòng)，從新公共管理上構(gòu)建了新公共服務(wù)體系，構(gòu)建新型的公共行政模式，但是英國學(xué)者對新公共服務(wù)分析后指出，新公共服務(wù)和新公共管理都無法滿足新時(shí)代發(fā)展要求，在此基礎(chǔ)上提出了整體性治理。Per-ry Hicks認(rèn)為整體性治理才是公共行政的發(fā)展趨勢，這一點(diǎn)也在我國得到了證實(shí)。整體性治理的產(chǎn)生背景主要是有兩個(gè)，一是新公共管理的局限性導(dǎo)致其逐步衰落，二是信息技術(shù)發(fā)展為其治理提供了技術(shù)支撐，進(jìn)而在新公共管理基礎(chǔ)上正在不斷地實(shí)施整體性治理，以滿足群眾發(fā)展需求，進(jìn)一步提高行政管理效果。在知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代中，Perry Hicks提出的整體性治理模式，逐步取締了新公共管理理念，在各項(xiàng)管理工作中產(chǎn)生了積極作用，正在逐步整合傳統(tǒng)的碎片化管理體制，以建立一種新型整體管理模式，推動(dòng)政府管理工作從碎片化管理走向整體性治理，在實(shí)踐工作中展現(xiàn)出自身的價(jià)值。

二、新公共管理與整體性治理的對比

(一)新公共管理的優(yōu)缺點(diǎn)。新公共管理的優(yōu)勢有三點(diǎn)。

1.分散性。通過結(jié)構(gòu)以及結(jié)構(gòu)和部分等，將權(quán)力以及權(quán)限等進(jìn)行均分，保證行政內(nèi)部各部門之間相互平衡，各部門之間則是通過綜合性協(xié)調(diào)保證一致步伐，但是不同的控制形式對部門管理效果不同，實(shí)際管理中很難達(dá)到一致預(yù)期管理效果，不適合現(xiàn)代化管理要求。

2.內(nèi)良性競爭機(jī)制的構(gòu)建。管理中將購買者和提供者分開，將等級(jí)式資源分布轉(zhuǎn)變?yōu)楦偁帣C(jī)制，這種資源供應(yīng)更加公平，從而達(dá)到資源供應(yīng)的多樣化。

3.激勵(lì)機(jī)制的重用。在新公共管理中激勵(lì)機(jī)制應(yīng)用范圍極廣，通過具體的績效獎(jiǎng)勵(lì)和多勞多得理念，以提高工作積極性。但是這些優(yōu)勢隨著時(shí)代的進(jìn)步，導(dǎo)致政府內(nèi)部變得無序以及分散，信息技術(shù)發(fā)展背景下這樣的工作實(shí)踐模式無法滿足實(shí)際需求。

(二)整體性治理的價(jià)值。整理性治理的到來在信息技術(shù)推動(dòng)下，實(shí)現(xiàn)了實(shí)踐實(shí)施和整體優(yōu)化。

1.信息技術(shù)是整體性治理的核心。信息技術(shù)成為了當(dāng)下公共服務(wù)系統(tǒng)的重要環(huán)節(jié)，是串聯(lián)整個(gè)部分管理和互動(dòng)的管理，也是整體性治理實(shí)現(xiàn)對技術(shù)基礎(chǔ)。信息技術(shù)是整體性治理的核心，此技術(shù)在政府工作中的應(yīng)用，改變了傳統(tǒng)的工作方式，將以往公民的個(gè)性信息紙質(zhì)記載，改變?yōu)楝F(xiàn)階段的以電子信息系統(tǒng)進(jìn)行檔案管理和資源整合。

2.目前政府工作是以信息技術(shù)為主導(dǎo)。信息技術(shù)地位的提升，以往政府以登記官僚為中的結(jié)構(gòu)架設(shè)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐孕畔⒓夹g(shù)為主的結(jié)構(gòu)形式，信息分析技術(shù)也逐步融入到政府管理的各個(gè)領(lǐng)域中。

3.信息技術(shù)提高了政府工作能力。信息技術(shù)應(yīng)用在于抓取信息，并且實(shí)現(xiàn)對信息的分析，這樣以來就能夠?qū)⑿畔①Y源應(yīng)用到政府決策和各層次管理中，保證政府決策和管理更加符合現(xiàn)代化要求，進(jìn)一步提升了政府工作效率，讓群眾能夠享受到更加便捷、快速以及優(yōu)質(zhì)化的政府服務(wù)。

4.信息技術(shù)影響了政策。政策變化中信息技術(shù)的出現(xiàn)，提高了政府工作能力，基于信息技術(shù)的功能改變了信息技術(shù)系統(tǒng)，這樣就會(huì)對政策造成影響，可以說目前多數(shù)政策都是在信息技術(shù)實(shí)施和制定的。為此，整體性治理才能切實(shí)落實(shí)在實(shí)際政府行政工作中，達(dá)到整體性治理的目標(biāo)，但要進(jìn)一步推廣和做好整體性治理，還需要重新優(yōu)化政府行政管理結(jié)構(gòu)。

(三)整體性治理的主要思想。整體性治理的主要思想中重新整合是核心，對于整體性治理而言，重合性整合的概念是區(qū)別整體性治理和整合的區(qū)別所在，基于登力維的觀點(diǎn)，重新整理是新公共管理的對立面，一共有6個(gè)特點(diǎn)和內(nèi)涵。

1.逆部門化和碎片化。英國在合并以及功能相近機(jī)構(gòu)重新組合后形成了部門化組織，取締了以往的準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)，并且重新無競爭限制的地方機(jī)構(gòu)上建立以合作及社區(qū)為基礎(chǔ)的結(jié)構(gòu)，這樣以來就將以往工作體系的結(jié)構(gòu)重新打亂了，注重于整體性管理。

2.大部門式治理。這種管理是以往的中心要素，但在實(shí)際工作中，新時(shí)代下將信息技術(shù)融合其中，實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步政府內(nèi)部管理和優(yōu)化，取代了傳統(tǒng)的工作模式，旨在將以往季度分散化的無效轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)效性管理。

3.重新政府化。這方面杰出的代表是美國28,000名機(jī)場安全人員從私人承包商轉(zhuǎn)移到了邦文官系統(tǒng)，政府正在將一些以往承包出去的項(xiàng)目逐步回收，再次實(shí)現(xiàn)政府化管理，這種改革的目的在于實(shí)現(xiàn)整體性集中化管理，實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部上下聯(lián)動(dòng)和左右互通，圍繞管理工作重新制定相應(yīng)的內(nèi)容，進(jìn)一步優(yōu)化政府工作的治理結(jié)構(gòu)。

4.恢復(fù)和重新加強(qiáng)中央過程。這個(gè)是對新公共管理碎片化管理造成問題提出來的針對性措施。將以往重復(fù)的、多頭的等級(jí)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)秩序的整體性管理體系，清除冗余部門和工作體系，尤其是在信息技術(shù)領(lǐng)域需要變革電子項(xiàng)目，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的全面化。

5.壓縮成本。成本主要是壓縮行政成本，這是布什政府的聯(lián)邦績效努力中提出的內(nèi)容，在英國中得到了更多的關(guān)注，這一部分是要從長遠(yuǎn)角度減少相應(yīng)的行政崗位，例如文官等，精簡政府人員人數(shù)，實(shí)現(xiàn)高效工作和壓縮成本。

6.重塑公務(wù)支撐的服務(wù)提供鏈。用現(xiàn)代化較新的技術(shù)為政府工作提供生產(chǎn)力，需要重新設(shè)計(jì)公務(wù)支撐功能、事務(wù)處理系統(tǒng)等直接承擔(dān)或者是外包等，達(dá)到集中采購和專業(yè)化發(fā)展的目的。

三、結(jié)語

從新公共管理產(chǎn)生發(fā)展到整體性治理模式這個(gè)過程中，要讓政府工作實(shí)現(xiàn)上下一體、左右聯(lián)動(dòng)的管理，資源更加集中化、管理走向全局化，整合好內(nèi)部的資源和管理工作，全面展開推動(dòng)政府管理體系以及工作體系的革新。本文主要是分析從新公共管理到整體性治理過程中，政府管理體制以及管理思想的變化，并深入分析整體性治理模式的優(yōu)勢、作用等，為政府部門改革提供較強(qiáng)的借鑒意義。