政府與社會資本合作（PPP）模式研究綜述

任春玲

（1.長春金融高等專科學校 科研處，吉林 長春 130028；2.吉林省農(nóng)村金融改革研究中心，吉林 長春 130028）

政府與社會資本合作（Public-Private-Partnership，簡稱PPP）模式是指公共部門和私人部門之間就提供公共產(chǎn)品而建立的各種合作關(guān)系。PPP模式通過有效發(fā)揮公共部門和社會資本的各自優(yōu)勢來合理安排和解決公共產(chǎn)品與服務供給中所存在的問題，包括資金、技術(shù)、管理等方面。自產(chǎn)生以來，PPP模式已經(jīng)被廣泛應用于諸多行業(yè)：如城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、教育、交通運輸、市政工程、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護、養(yǎng)老等，極大地推進了公共產(chǎn)品的供給速度和效率。政府與社會資本合作模式研究是一項理論課題，也是一項實踐課題，是該模式能否規(guī)范發(fā)展及促進公共服務提質(zhì)增效的關(guān)鍵。關(guān)于政府與社會資本合作模式，目前，以之為題的專著還很少，但其相關(guān)問題，如政府與社會資本合作模式的內(nèi)涵、風險分擔、推廣路徑、資產(chǎn)證券化以及在行業(yè)領(lǐng)域中的具體運用等，學界不乏相關(guān)研究。對這些研究進行梳理，無疑有利于政府與社會資本合作模式研究的深入開展及其在實踐領(lǐng)域中的有效運用。

一、國外研究動態(tài)與現(xiàn)狀

PPP模式最早起源于英國，之后迅速在全球公共產(chǎn)品領(lǐng)域得到了大范圍的應用和推廣。伴隨PPP模式的推廣，國外學者也紛紛從不同角度對PPP模式展開了研究。主要包括以下幾個方面：

（一）PPP模式內(nèi)涵研究

關(guān)于PPP模式，目前世界上還沒有形成一個公認的解釋。Public-Private-Partnership的譯法有很多種，包括公私伙伴關(guān)系、民間開放公共服務、公私合作伙伴模式、公私機構(gòu)的伙伴合作、公共民營合作制等。皮樂遜和麥克彼德（1996）認為，PPP模式是指公共部門與私營部門之間訂立長期合同，約定私營部門實體代表公共部門實體建設(shè)或管理公共部門的基礎(chǔ)設(shè)施，并通過該基礎(chǔ)設(shè)施向社會提供各種服務。聯(lián)合國發(fā)展計劃署（1998）認為，PPP模式是指基于某個基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務項目，政府、營利性企業(yè)和非營利性組織之間形成了一種相互合作的關(guān)系。美國PPP國家委員會（2002）認為，PPP模式是一種介于外包和私有化之間的方式，用私人資源對公共基礎(chǔ)設(shè)施進行設(shè)計、建設(shè)、投資、經(jīng)營和維護，并以此向社會公眾提供公共服務，滿足社會需求。歐盟委員會（2003）認為，PPP模式是公共部門和私人部門之間通過建立合作關(guān)系，共同向社會公眾提供公共項目或服務的一種形式。Sami Ullah Bajwa等（2018）則從當代組織理論視角出發(fā)，提出將PPP模式的公私合作伙伴關(guān)系理解為相互依存型（I-form）組織，確定了基于PPP的I-form組織所面臨的三種相互依賴關(guān)系。

雖然這些機構(gòu)和學者分別從不同角度對PPP模式的內(nèi)涵進行了闡釋，沒有達成一致共識，但對其闡釋進行分析，我們不難發(fā)現(xiàn)，PPP模式存在如下幾個共同的特征：其一，PPP模式中公共部門與私營部門之間要進行多方面的合作，每個闡釋中都包含了合作，也就是說合作是PPP項目開展的前提；其二，公共部門與私營部門之間合作的目的是為了建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施或提供公共服務，滿足社會公眾對公共產(chǎn)品的需求；其三，公共部門與私營部門在提供公共產(chǎn)品的合作中，要利益共享、風險共擔。

（二）PPP模式應用研究

PPP模式從產(chǎn)生以來，被廣泛應用到交通運輸?shù)榷喾N行業(yè)，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，都有效提升了這些行業(yè)公共產(chǎn)品的供給能力，但同時也產(chǎn)生了一些問題。為此，學者們針對PPP模式在實踐中運用的相關(guān)問題也進行了研究。Brooks、Liebman、Schelling（1984）探索了跨國公司如何以私營方式參與發(fā)展中國家公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目問題，并研究了在這種公私合作中，公共部門與私營部門應具有的權(quán)利和應履行的職責與義務。Koppenjan（2005）分析了PPP模式在荷蘭基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務提供實施過程中存在的問題。Duran和Bernadette（2006）提出PPP模式對于城市軌道交通、市政工程等方面的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有良好的應用效果。Garvin（2010）結(jié)合英國、西班牙、葡萄牙以及澳大利亞等國家利用PPP模式的先進經(jīng)驗，分析了北美地區(qū)利用PPP模式推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的優(yōu)勢。Jahn和Abdul（2010）研究了PPP模式在馬來西亞基礎(chǔ)設(shè)施項目中的應用，深入剖析了PPP模式在實際應用中所暴露的問題，探究了項目成功和失敗的原因。Papajohn、Cui和Bayraktar（2010）指出不同國家和地區(qū)，應因地制宜，根據(jù)項目地的法律、經(jīng)濟等基本情況制定PPP項目具體實施方案。Sounman Hong（2016）研究了公私合作對韓國城市軌道交通運營成本效率的影響，發(fā)現(xiàn)與完全由公共部門運營的項目相比，沒有證據(jù)表明私人經(jīng)營能導致公眾成本明顯下降。Laura Garrido、Thais Rangel等（2017）選擇西班牙公路PPP項目案例進行了實證分析，發(fā)現(xiàn)歐盟的財政支持對PPP項目的經(jīng)濟績效具有積極影響。Marlies Hueskes等（2017）對25個弗蘭德基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目進行了研究，發(fā)現(xiàn)可持續(xù)性因素在這些項目中的作用有限，可持續(xù)性被忽視的原因是難以制定衡量社會可持續(xù)性的標準，他們還基于案例研究提出了有利于激發(fā)可持續(xù)性考慮的治理工具。[1]Huanming Wang等（2019）利用2002—2015年138個發(fā)展中國家的4 560個PPP項目，運用Tobit回歸模型，研究了私人合作伙伴對私人投資所承擔的治理環(huán)境責任和風險的互動效應。[2]

（三）PPP模式風險管理研究

PPP模式復雜，涉及多方利益，且項目周期長，其風險既存在于項目設(shè)計和建設(shè)環(huán)節(jié)，也存在于運營管理全過程，既有顯性的，也有隱性的，需要密切關(guān)注。國外學者針對這方面的研究頗多。Rutgers和Haley（1996）提出PPP項目中的風險應由項目實施中掌控力強的一方承擔。Hartman和Snelgrove（1997）認為PPP項目的風險會隨著項目的外界條件和參與方的變動而改變，風險分擔機制要隨之進行動態(tài)調(diào)整。Claude和Antonio（1997）的研究則表明參與方的風險偏好在一定程度上也會對其風險分擔產(chǎn)生影響。Jonathan和Ramamurti（2003）列舉了PPP模式常見的風險，并結(jié)合項目特點分別闡述了PPP項目參與方所面臨的主要風險。Akbiyikli和Eaton（2004）指出，PPP項目中的系統(tǒng)性風險是可以提前預判的，各參與方應該盡量識別和分析風險，并對風險進行量化，在此基礎(chǔ)上采取相應措施防范風險，建立風險分擔機制。Li、Akintoye和Edwards等（2005）研究發(fā)現(xiàn)，導致PPP項目失敗的關(guān)鍵因素是私人資本能力是否充足以及風險分擔機制是否公平，提出PPP項目中的宏觀和微觀風險應該由公共部門承擔或公私共擔，中觀風險由私人部門承擔。Lam、Wang和Lee等（2007）認為應該根據(jù)參與方相關(guān)的各類標準和規(guī)則建立PPP項目風險量化標準，評價項目風險，并據(jù)此設(shè)計了量化指標，構(gòu)建了分析模型。Hakeem Adedayo Owolabi、Lukumon Oyedele等（2019）采用混合方法評估了新興市場國家利用PPP模式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施所面臨的政治、發(fā)起人、特許權(quán)和法律等方面的風險，提出了“風險和銀行能力框架”模型，為新興市場國家PPP項目申請貸款時能獲得外國資金青睞提供了關(guān)鍵參數(shù)。[3]Yinglin Wang、Huaizhu Oliver Gao和Jicai Liu（2019）建立了一個博弈模型，研究鼓勵投資者對政府合作采取積極態(tài)度的機制，降低PPP模式中私人資本的道德風險，發(fā)現(xiàn)盲目增加獎罰金額并不是指導投資者行為的有效途徑，在項目的不同階段采用靈活的激勵機制，既能有效地影響投資者與政府合作的意愿，又能最大限度地提高投資者從項目中獲得的利益。[4]

（四）PPP項目監(jiān)管研究

開展項目監(jiān)管是保持PPP項目規(guī)范實施、高效有序推進的重要手段，是防范化解PPP項目現(xiàn)實和潛在風險的必然要求，有效的項目監(jiān)管能促進PPP項目順利運作。國外學者關(guān)于PPP項目監(jiān)管的研究主要集中在監(jiān)管主體、監(jiān)管方式和監(jiān)管機制構(gòu)建等方面。Robinson B（2001）提出制定PPP項目收入分配方案的有效方式是進行公眾投票，但需要完善的監(jiān)管機制相配合。Lohmann Christian和R?tzel Peter G（2014）對德國的PPP項目進行了實證研究，發(fā)現(xiàn)防范私人機會主義行為的有效途徑是政府對項目實施有效監(jiān)管。Mota J和Moreira A C（2015）對歐洲的PPP項目進行了分析，發(fā)現(xiàn)影響項目成功的主要因素之一是監(jiān)管依據(jù)，包括政府的監(jiān)管水平、法律法規(guī)的完善程度以及市場競爭水平等。Dong Z、Wang M和Yang X（2016）對美國和中國的交通運輸PPP項目進行了比較，發(fā)現(xiàn)政府監(jiān)管在PPP項目實施過程中發(fā)揮著重要作用。Sanni A O（2016）研究了尼日利亞的PPP項目，發(fā)現(xiàn)在決定項目成功的因素中政府的監(jiān)管力度作用明顯。

二、國內(nèi)研究動態(tài)與現(xiàn)狀

國內(nèi)關(guān)于政府與社會資本合作（PPP）模式的研究尚處于起步階段，相關(guān)研究成果近幾年來雖然較多，但研究尚處于淺層階段，深度還遠遠不夠。關(guān)于期刊論文，截至2019年6月17日，在CNKI上以PPP模式為篇名進行中文文獻精確檢索，檢索到的文章數(shù)量為3 858篇；以PPP項目為篇名進行精確檢索，檢索到的文章數(shù)量為4 785篇。最早的PPP文章出現(xiàn)在2002年，只有1篇，絕大部分文章都是2014年以后的，這與當年我國開始大力推廣PPP模式高度吻合。國內(nèi)關(guān)于政府與社會資本合作（PPP）模式的研究主要集中于以下幾個方面：

（一）PPP模式應用研究

國內(nèi)學者關(guān)于PPP模式應用的研究非常多，成果顯著，涉及PPP項目的各個領(lǐng)域。白雪華等（2003）介紹了PPP模式的定義、發(fā)展過程、機構(gòu)層次和運作特點，并分析了PPP模式應用于土地整理的優(yōu)缺點和應注意的問題。[5]王全新（2005）探討了PPP模式的理論背景及其在國外的應用，并闡述了適合我國基礎(chǔ)設(shè)施的PPP模式的具體合約形式、參與方和運作程序。唐祥來（2005）認為我國應對高等教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進行PPP項目試點，政府為此要營造良好的法制環(huán)境，同時還要協(xié)調(diào)參與方之間的利益，充分發(fā)揮服務功能。趙丕（2008）對PPP模式在鐵路建設(shè)融資中的應用進行了研究，認為PPP模式可以破解鐵路建設(shè)融資難題，降低鐵路營運風險。周陽（2010）構(gòu)建了包括政府/政府公共管理部門、政府授權(quán)投資機構(gòu)、PPP項目公司、外國投資者、公共產(chǎn)品消費者、相關(guān)利益體六方參與主體在內(nèi)的城市水務業(yè)外商投資PPP運作模式及相應的運作流程、實現(xiàn)路徑。宋逢明和冷慧卿（2010）對PPP模式在我國森林保險經(jīng)營模式中的應用進行了探索。王暉（2014）在論證養(yǎng)老機構(gòu)引入PPP模式的必要性和可行性的基礎(chǔ)上，剖析了云南省養(yǎng)老機構(gòu)引入PPP模式需要解決的關(guān)鍵問題。唐大鵬等（2016）從大健康產(chǎn)業(yè)的重要性和PPP模式的有效性入手，提出大健康產(chǎn)業(yè)需要借助PPP模式實現(xiàn)融資模式根本性創(chuàng)新，構(gòu)建具有大健康產(chǎn)業(yè)特色的綠色發(fā)展金融服務體系。何海英等（2016）對PPP模式在生活垃圾治理項目中的應用進行了研究，提出政府應加大與社會資本間合作，通過完善合作相關(guān)法律制度等為生活垃圾的治理提供科學的理論指導。余治青和李碩（2016）就目前PPP模式在村莊公共物品供給中的應用進行了研究，提出了建設(shè)社會監(jiān)督系統(tǒng)等優(yōu)化PPP模式運行的建議。汪嵐（2017）結(jié)合國內(nèi)外應用PPP模式發(fā)展圖書館建設(shè)經(jīng)驗，分析了應用PPP模式推動公共圖書館創(chuàng)新發(fā)展存在的問題，并提出了相應的對策建議。解定駿（2018）闡述了采用PPP模式建設(shè)智慧城市項目的必要性和可行性，對智慧城市建設(shè)項目與PPP模式結(jié)合過程中的相關(guān)問題進行了深入探討研究，并提出相應的解決方式。余新龍（2018）對PPP模式在湖南省綠色農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的應用進行了研究，認為PPP模式能有效彌補湖南省綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展的短板。潘華和劉江娥（2019）分析了我國濕地生態(tài)補償中引入PPP模式的必要性和可行性。[6]黃文杰（2019）探討了PPP融資模式在磁浮工程建設(shè)中的運作思路及應用流程。

（二）PPP模式風險管理研究

在PPP模式的研究發(fā)展過程中，風險問題一直都是研究熱點。國內(nèi)學者從不同角度對PPP模式的風險管理進行了深入研究。李永強和蘇振民（2005）從政府部門、私營企業(yè)等角度分析了PPP項目風險，并通過實例對PPP的實施進行了有益的分析。彭華和向俊宇（2006）分析了影響PPP項目私營企業(yè)風險分配的因素，提出了更為合理的風險分配原則。汪文雄和李啟明（2008）從私營方角度出發(fā)，運用模糊群決策理論與物元理論，將基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的風險分為政治與法律風險、經(jīng)濟風險、信用風險、建設(shè)風險和運營管理風險5個方面，構(gòu)建了風險預警模型。徐建平等（2008）以江西南昌首批PPP項目為例，分析了商業(yè)銀行在PPP模式下面臨的風險，并提出應盡早介入融資磋商、強化擔保措施等控制商業(yè)銀行風險的應對措施。王程和王大為（2010）采用馬科維茨模型對廉租房項目PPP模式的風險分擔進行了量化分析，構(gòu)建了廉租房項目PPP模式風險分擔模型。陳通等（2011）運用因子分析法確定出影響PPP項目成敗的關(guān)鍵性風險因素，提出防范項目風險應對這些因素進行重點監(jiān)控。杜亞靈和閆鵬（2013）認為，PPP項目履約中再談判的根源在于投資人關(guān)系專用性投資所引發(fā)的締約風險，提出信任對PPP項目締約風險防范至關(guān)重要，應依據(jù)PPP項目締約過程中信任的動態(tài)演化規(guī)律來制定風險控制策略。和軍和呂京京（2014）分析了我國水務PPP項目的風險分擔問題，提出防范風險要在公共部門和私營部門之間合理確定風險分擔方式和比例，同時還要不斷提高公私雙方應用PPP的能力。溫來成等（2015）認為大規(guī)模推進PPP項目容易產(chǎn)生財政風險，應建立科學、全面的PPP項目財政風險監(jiān)管機制，制定有效的監(jiān)管制度、流程和技術(shù)方法，并提出了加強我國PPP模式財政風險監(jiān)管的政策建議。王海鑫等（2015）將模糊層次分析法與DEMATEL法相結(jié)合分析了PPP項目各風險因素的綜合影響程度，結(jié)果表明參與方要重點關(guān)注政策持續(xù)風險、融資風險、法律變更風險、合同文件沖突風險和不可抗力風險。林凱（2016）構(gòu)建了PPP項目動態(tài)集成化風險管理模式。李娟芳（2017）引入層次分析法（AHP），構(gòu)建了PPP項目層次結(jié)構(gòu)模型，并通過具體案例說明了該方法的有效性。陳少強（2018）認為PPP現(xiàn)行財政風險流量管理模式存在缺陷，應在流量管理基礎(chǔ)上引入存量管理，將二者有機結(jié)合起來。胡憶楠等（2019）采用風險核對表法對“一帶一路”沿線國家的基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目進行研究，分析項目中所存在的各種風險，提出加強政治合作、健全共同監(jiān)督管理機制、推進地區(qū)間國際合作等應對措施。[7]

（三）PPP項目監(jiān)管研究

在運用PPP模式提升公共福利質(zhì)量和供給效率的過程中，如果政府不能實施有效監(jiān)管，極有可能導致各種矛盾和利益沖突。國內(nèi)學者分別針對PPP項目監(jiān)管立法、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管機制構(gòu)建和監(jiān)管信息化等方面展開了研究。曾瑩瑩和成虎（2008）分析了PPP項目私營部門的財務監(jiān)管問題，針對PPP項目的建設(shè)階段和運營階段提出了具體的監(jiān)管手段。方周妮（2010）將博弈論的聲譽模型引入到PPP項目政府監(jiān)管的研究中，構(gòu)建了監(jiān)管模型，并針對建立政府監(jiān)管機制提出了合理化的建議。申寬寬（2012）引入治理、不完全契約等理論研究了PPP項目，從市場準入與退出、項目實施、產(chǎn)品或服務的定價等幾個方面設(shè)計了PPP項目監(jiān)管機制。孫建強和沈浩（2013）提出通過政府部門的經(jīng)濟性監(jiān)管與社會性監(jiān)管可以規(guī)制城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項目中私營部門的“敗德行為”。陳紅等（2014）構(gòu)建了PPP項目監(jiān)管和尋租博弈模型，從信息披露、法律環(huán)境、競爭機制和事后懲罰等方面提出了監(jiān)管對策。陳婉玲（2015）認為在基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式中，應該引入獨立的專業(yè)化的監(jiān)管機構(gòu)，執(zhí)行市場監(jiān)管職能，政府則負責政策制定和項目實施。溫來成等（2015）研究了PPP模式的財政風險監(jiān)管問題，提出了專設(shè)PPP管理機構(gòu)和人員、建立監(jiān)管業(yè)務流程、管理制度、技術(shù)和方法等管控政府財政風險的政策建議。溫來成（2016）認為地方政府誠信是PPP項目成敗的關(guān)鍵，應從明確信用監(jiān)管主體、提高誠信監(jiān)管技術(shù)和規(guī)范合同管理等方面加強地方政府誠信監(jiān)管。何雪鋒和王秀霞（2017）基于不完全信息下的PPP項目運營與政府監(jiān)管構(gòu)建了非對稱博弈模型，分析出博弈一方會隨著對方策略選擇的不同而改進自身策略選擇。趙金煜等（2019）采用KMRW聲譽模型構(gòu)建了養(yǎng)老PPP項目監(jiān)管博弈模型，發(fā)現(xiàn)社會資本方會根據(jù)博弈階段的特征決定是否繼續(xù)合作，提出了針對社會資本方行為的具體監(jiān)管措施。[8]

三、研究前景與展望

PPP模式的研究已經(jīng)取得了一定的成果，為后續(xù)研究奠定了基礎(chǔ)，但總體而言，PPP模式的研究內(nèi)容還呈零散狀態(tài)，沒有形成一個完整的體系。由于PPP模式具有涉及領(lǐng)域廣、參與人眾多、項目周期長等特點，因此，未來PPP模式的研究應隨PPP項目實踐的推進進一步完善和深化，主要應從以下三個方面著手：

（一）關(guān)于PPP項目資本金的研究應進一步深入

2017年末以來，資本金問題成為制約PPP項目落地的主要因素。在此之前，市場主體普遍采用明股實債、小股大債的模式來滿足項目資本金的要求。PPP項目整改之后，所有項目均需要嚴格執(zhí)行法定資本金比例，且提出要對項目資本金進行穿透式審查，這不僅給參與PPP的企業(yè)造成重大損失，也限制了社會資本和金融機構(gòu)之間以市場化的方式協(xié)商解決資本金比例這一中國國情之下的創(chuàng)新實踐。如何解決PPP項目的資本金問題成為PPP模式發(fā)展中至關(guān)重要的一環(huán)，今后學界應該對此展開廣泛的研究，不斷探尋合法合規(guī)的項目資本金來源途徑。

（二）關(guān)于PPP項目績效考核機制的研究應不斷加強

績效考核是PPP項目中政府向社會資本付費的主要依據(jù)。不論是政府付費還是可行性缺口補助項目，績效考核都被要求作為付費或?qū)PP合同約定的價格進行調(diào)整的機制，同時也是評價社會資本提供公共服務質(zhì)量及效率的依據(jù)，是PPP項目中利益和風險分配的核心。[9]目前，學界關(guān)于PPP項目績效考核的研究還很少，截至2019年6月25日，在CNKI上以“PPP績效考核”為篇名進行精確搜索，搜索到的文獻數(shù)量只有14篇，因此應不斷加強此方面的研究，為PPP模式的有效推進提供理論支撐。

（三）關(guān)于PPP模式規(guī)范發(fā)展的研究應成為新熱點

2017年以來，財政部、國資委等部門相繼發(fā)布了一系列文件，嚴格規(guī)范PPP項目管理。尤其是財辦金[2017]92號文、國資發(fā)財管[2017]192號文及資管新規(guī)的接連出臺，給PPP市場帶來了巨大震動。不言而喻，未來PPP項目運作必然回歸合法合規(guī)和理性的通道上，PPP模式必然由重規(guī)模轉(zhuǎn)向重質(zhì)量發(fā)展。截至2019年6月25日，在CNKI上以“PPP規(guī)范發(fā)展”為篇名進行精確搜索，搜索到的文獻數(shù)量僅為60篇，系統(tǒng)深入的研究還沒有，因此，未來規(guī)范推進我國PPP模式發(fā)展問題必然會成為PPP模式學界新的研究熱點。