野外科研活動(dòng)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)內(nèi)部控制探析

■//何小冬

野外科研活動(dòng)是資源環(huán)境類科研機(jī)構(gòu)工作人員主要從事的活動(dòng)。與其他類別的科研機(jī)構(gòu)不同，資源環(huán)境類科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行的諸如實(shí)驗(yàn)測(cè)試、觀測(cè)計(jì)量、樣本采集、開采發(fā)掘、井下取樣、工程管理、儀器組裝等工作必須大量在生活條件艱苦，無(wú)人或人煙稀少，氣候條件惡劣的野外地區(qū)進(jìn)行，正是基于這種特殊性，相對(duì)于室內(nèi)科研活動(dòng)，野外科研活動(dòng)具有更多的不確定因素。

相較于上世紀(jì)80、90年代，進(jìn)入21世紀(jì)之后野外需要通過經(jīng)濟(jì)行為解決的問題愈來愈多，僅就野外觀測(cè)儀器架設(shè)一項(xiàng)就產(chǎn)生了占地費(fèi)、生態(tài)保護(hù)費(fèi)、開挖費(fèi)等以前未曾發(fā)生過的費(fèi)用。同時(shí)，對(duì)于這些新的經(jīng)濟(jì)行為，原有的管理制度已明顯難以發(fā)揮作用。

科研事業(yè)單位如何在變化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下做好野外科研活動(dòng)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的管理，內(nèi)部控制建設(shè)無(wú)疑是解決問題的關(guān)鍵。通過內(nèi)部控制體系的建設(shè)，將預(yù)算控制、收支控制、采購(gòu)控制、資產(chǎn)控制、基建控制、合同控制等手段融入到野外科研活動(dòng)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)管理當(dāng)中，防范可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，保證財(cái)務(wù)信息的真實(shí)完整。

一、現(xiàn)狀與問題

野外科研活動(dòng)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的管理是具有歷史傳承的。科學(xué)事業(yè)單位為了自身經(jīng)濟(jì)的安全，風(fēng)險(xiǎn)的防控，經(jīng)過30多年的發(fā)展，幾代管理人員和科研人員一并探索出很多有效的保護(hù)財(cái)產(chǎn)安全、保障會(huì)計(jì)信息真實(shí)完整，防止經(jīng)濟(jì)舞弊的管理方法，也制定了許多管理制度，如野外差旅費(fèi)開支規(guī)定、野外臺(tái)站收支管理辦法等。這些制度發(fā)揮了很好的內(nèi)控管理作用，有效地防止了經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

2012年12月財(cái)政部印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)范》），各類行政事業(yè)單位都開始根據(jù)《規(guī)范》制定本單位的內(nèi)控管理制度。但從現(xiàn)實(shí)來看內(nèi)控制度的建設(shè)不同程度地存在著一些問題和風(fēng)險(xiǎn)。

（一）野外考察真實(shí)性問題

確認(rèn)野外考察活動(dòng)真實(shí)與否這個(gè)問題在二十世紀(jì)90年代以前能夠很好地解決。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡時(shí)期，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為落后，野外用裝備、物資、車輛等比較緊缺，野外人員的安全難以充分的保障，所以野外考察活動(dòng)開始前準(zhǔn)備比較充分，各項(xiàng)登記管理工作十分完備，科研人員對(duì)活動(dòng)的過程管理也相當(dāng)謹(jǐn)慎，所以當(dāng)時(shí)確認(rèn)野外考察活動(dòng)不需要做更多的工作，舞弊風(fēng)險(xiǎn)極小。

二十世紀(jì)90年代末，尤其進(jìn)入21世紀(jì)后我國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速增長(zhǎng)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展迅猛，交通、通訊、食宿的條件達(dá)到了以前難以想象的水平，一次野外考察再用不著大費(fèi)周折。與此同時(shí)，隨著市場(chǎng)行為對(duì)科研活動(dòng)的滲透，人們逐漸對(duì)經(jīng)濟(jì)利益看重。無(wú)論是客觀原因還是主觀原因，都導(dǎo)致了野外考察真實(shí)性的舞弊風(fēng)險(xiǎn)大大提高，造成了嚴(yán)重后果。第一，內(nèi)部控制管理的難度增加。由于管理人員以往僅僅依靠交通、住宿發(fā)票等法定票據(jù)確認(rèn)活動(dòng)真實(shí)性的方法已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠用，說明材料、自制單據(jù)、佐證照片等新的確認(rèn)形式逐漸增加，一張財(cái)務(wù)單據(jù)后附的材料越來越厚，參與簽字審批的人員越來越多。科研人員野外考察的報(bào)銷手續(xù)非常繁瑣，一件事情要“跑幾個(gè)部門，反復(fù)幾次”。第二，簽字人員的增多導(dǎo)致權(quán)責(zé)不明。管理人員、科研人員對(duì)增加簽字環(huán)節(jié)的原因不清楚，出現(xiàn)問題難以追責(zé)。第三，審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的增加。由于管理手段的匱乏，日常內(nèi)部管理很難保證沒有“漏網(wǎng)之魚”。面對(duì)各類經(jīng)濟(jì)審計(jì)，這些“漏網(wǎng)之魚”往往很可能變成“定時(shí)炸彈”。

（二）現(xiàn)金收付管理問題

野外科研活動(dòng)收付現(xiàn)金現(xiàn)象普遍且金額較大。造成此現(xiàn)象的原因有三：一是野外地區(qū)不具備城市里便利的資金收付手段，即便在我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的今天，大部分野外地區(qū)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)仍以現(xiàn)金收付為主；二是野外地區(qū)自然環(huán)境復(fù)雜，很多業(yè)務(wù)都是“一錘子買賣”，現(xiàn)金被認(rèn)為是最安全的支付手段；三是野外經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的對(duì)象人員一般文化水平不高，甚至有些人不識(shí)字，不會(huì)使用手機(jī)便捷功能的情況極為普遍，只能以現(xiàn)金支付達(dá)成交易。

（三）各類人員管理問題

據(jù)統(tǒng)計(jì)，參與野外科研活動(dòng)的人員主要分為六類：（1）在職職工；（2）在讀研究生；（3）長(zhǎng)期臨時(shí)聘用人員；（4）退休返聘專家；（5）項(xiàng)目參與專家（外單位）；（6）一般臨時(shí)聘用人員。

在職職工是參與此類活動(dòng)的主體，其管理較為規(guī)范，人員活動(dòng)有規(guī)律，內(nèi)部控制工作較為容易開展；在讀研究生是野外科研活動(dòng)的主力軍之一，有野外工作能力的培訓(xùn)教育，但是此類人員年輕，且一般在3-4年后可能離開單位，流動(dòng)性較大；長(zhǎng)期臨時(shí)聘用人員一般由野外臺(tái)站聘用，較為熟悉單位的管理制度，有一定的經(jīng)濟(jì)管理意識(shí)，但是與單位駐地城市聯(lián)系較少，日常管理工作一般由野外臺(tái)站科研人員完成；退休返聘專家熟悉單位的管理規(guī)章制度，但由于年齡較大、行動(dòng)不便捷，安全風(fēng)險(xiǎn)較大；項(xiàng)目參與專家因沒有在本單位管理，管理上有可能出現(xiàn)“兩邊取酬”的風(fēng)險(xiǎn)；一般臨時(shí)聘用人員多為文化水平不高的外出務(wù)工人員或當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民，流動(dòng)性很大，人員身份有時(shí)都難以確認(rèn)。

整體來看，與室內(nèi)科研活動(dòng)人員管理的單純性不同，野外科研活動(dòng)參與人員類型較多，人員之間的經(jīng)濟(jì)行為十分復(fù)雜。隨著科研組織活動(dòng)的發(fā)展，（3）（5）（6）類人員的數(shù)量也逐年遞增，內(nèi)部控制管理的難度也日漸加大。如何在統(tǒng)一管理和個(gè)性管理之間找到平衡，是野外科研活動(dòng)人員管理的重中之重。

（四）野外補(bǔ)助管理問題

野外補(bǔ)助是科研單位發(fā)放給野外科研活動(dòng)人員的一項(xiàng)艱苦補(bǔ)助，也是對(duì)其野外艱苦地區(qū)生活的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。目前，野外補(bǔ)助的管理存在四類問題。

第一，野外補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于工資的增長(zhǎng)速度。據(jù)老一輩科研人員反映，在二十世紀(jì)80、90年代科研人員的野外補(bǔ)助收入甚至有時(shí)高于工資。

第二，野外補(bǔ)助的用途及具體補(bǔ)助內(nèi)容不夠明確。按照傳統(tǒng)的說法，野外補(bǔ)助屬于野外艱苦環(huán)境下工作的一攬子補(bǔ)助，但是艱苦程度、內(nèi)容具體包括什么沒有說清楚。2013年12月31日，財(cái)政部印發(fā)了《中央和國(guó)家機(jī)關(guān)差旅費(fèi)管理辦法》，《辦法》中明確了差旅費(fèi)補(bǔ)助包括伙食補(bǔ)助和交通補(bǔ)助。相對(duì)于城市出差，顯然野外考察要艱苦的多，而且性質(zhì)也不一樣。如果硬說野外補(bǔ)助也是伙食補(bǔ)助和交通補(bǔ)助，明顯不符合實(shí)際情況，比如人員去城市出差一般情況下是沒有健康損耗的，但是去野外地區(qū)比如海拔4000米以上，深入沙漠50公里以上，低氧和強(qiáng)輻射會(huì)對(duì)野外工作人員造成容易發(fā)現(xiàn)和不容易發(fā)現(xiàn)的人體器官損耗。

第三，一般野外地區(qū)與特殊野外地區(qū)（如海拔4000米以上，深入沙漠50公里以上）補(bǔ)助差異不明顯。近十五年來，我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的改善，使得原來一般地區(qū)相較于以前“不那么艱苦了”，而特殊地區(qū)仍然十分艱苦，甚至危險(xiǎn)。但是根據(jù)相關(guān)規(guī)定，一般地區(qū)與特殊地區(qū)的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)差別并不大。

第四，駐臺(tái)站補(bǔ)助沒有明確在哪種情況下發(fā)給哪類人員。由于駐臺(tái)站補(bǔ)助較野外補(bǔ)助偏低，很多科研人員舍棄成本更低的臺(tái)站住宿，反而住宿在價(jià)格更高的農(nóng)家或賓館。

（五）資產(chǎn)材料管理問題

野外資產(chǎn)材料的管理思路沒有從室內(nèi)管理跳出來是最大問題。野外資產(chǎn)材料的驗(yàn)收、入庫(kù)、出庫(kù)、報(bào)廢管理仍然是高風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)。與室內(nèi)管理不同，野外地區(qū)的設(shè)備架設(shè)鋪陳、材料采購(gòu)使用因與單位駐地遙遠(yuǎn)，無(wú)法進(jìn)行常規(guī)的出入庫(kù)管理。為了達(dá)成審計(jì)整改的要求，管理人員只能在形式上把室內(nèi)資產(chǎn)材料的管理程序套用到野外，這樣造成了野外資產(chǎn)材料的管理手續(xù)繁瑣，但是與控制風(fēng)險(xiǎn)的初衷大相徑庭。

（六）施工項(xiàng)目管理問題

為達(dá)成某種科研條件或采集某種樣本，科研人員需要在野外進(jìn)行施工活動(dòng)，如建蓋房屋、鋪設(shè)道路、實(shí)驗(yàn)系統(tǒng)施工組裝、冰芯樣本打鉆采集等。因野外地區(qū)的特殊性，施工項(xiàng)目管理存在以下困難：（1）項(xiàng)目往往難以取得完備的手續(xù)；（2）工程價(jià)格很難在市場(chǎng)上詢價(jià)；（3）施工自然條件不穩(wěn)定，經(jīng)常不能按照計(jì)劃、預(yù)算進(jìn)度推進(jìn)；（4）工人流動(dòng)性大，且勞務(wù)價(jià)格波動(dòng)大；（5）工程甲方控制力弱，施工過程監(jiān)督成本高；（6）野外工程修繕、儀器修購(gòu)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行與驗(yàn)收管理套用城區(qū)的管理辦法，如果產(chǎn)生了經(jīng)濟(jì)糾紛（如工程或儀器質(zhì)量達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)），甲方單位就非常被動(dòng)。

（七）野外車輛管理問題

野外地區(qū)道路情況復(fù)雜，車輛管理的好壞直接影響到科研任務(wù)的成敗，有時(shí)甚至關(guān)系到科研人員的人身安全，目前野外車輛管理主要有三類問題。

首先，專業(yè)司機(jī)配備不夠，車輛出行安全下降，租車成本高。原計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，科研單位一般配置專業(yè)司機(jī)車隊(duì)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，原有的車隊(duì)式管理機(jī)制慢慢在消亡，新的配備專業(yè)司機(jī)的管理機(jī)制又沒有形成，導(dǎo)致要么租車要么科研人員自己充當(dāng)司機(jī)。近年來，研究所的租車費(fèi)用逐年遞增，同時(shí)出行安全也得不到保障。

其次，車輛購(gòu)置標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行限制，形式“一刀切”，車輛安全性能下降，人員安全保障能力下降，執(zhí)行任務(wù)能力下降。隨著國(guó)家政府采購(gòu)管理的改革，行政事業(yè)單位的公務(wù)用車管理納入了“三公”經(jīng)費(fèi)管理，同時(shí)明確了車輛購(gòu)置標(biāo)準(zhǔn)，但野外科研用車不是一般意義上的公務(wù)用車，車輛不僅用于乘坐人員，而且需要搭載科研儀器、基本生活物品，長(zhǎng)時(shí)間行駛在路面條件非常艱險(xiǎn)的道路（有時(shí)甚至沒有道路），所以車輛的性能要求遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于通常在城市道路或高速公路行駛的載人車輛。

第三，車輛購(gòu)置指標(biāo)太少，不能滿足實(shí)際需要。國(guó)家車改管理執(zhí)行過程中嚴(yán)格控制了購(gòu)置指標(biāo)，新增購(gòu)車數(shù)量必須與報(bào)廢車輛數(shù)量掛鉤。因?yàn)橐巴庥密噷?duì)于車輛的損耗大于一般用車，所以車輛能夠正常安全行駛的時(shí)間低于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，如越野車國(guó)家規(guī)定為15年，實(shí)際正常使用7-8年后，車況已經(jīng)達(dá)不到野外安全行駛的條件，但又不能報(bào)廢，造成事實(shí)上野外出車時(shí)無(wú)車可用。

（八）野外臺(tái)站控制管理問題

野外臺(tái)站的控制管理較為薄弱，隨著臺(tái)站數(shù)量增加、規(guī)模增大，管理能力沒有跟進(jìn)。具體體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：第一，野外臺(tái)站一般離單位駐地較遠(yuǎn)，單位的很多內(nèi)部控制手段很難平行移植，臺(tái)站自然形成的管理辦法發(fā)揮著主要作用，但是隨著經(jīng)濟(jì)環(huán)境的改變，這些方法難以有效抵御風(fēng)險(xiǎn)；第二，野外臺(tái)站的規(guī)模在所在地相當(dāng)于一個(gè)單位，但是沒有規(guī)范的組織架構(gòu)進(jìn)行內(nèi)部管理和對(duì)外協(xié)調(diào)，各種管理風(fēng)險(xiǎn)較高；第三，野外臺(tái)站基本沒有配備專業(yè)的管理人員，管理事務(wù)不是科研人員兼職處理就是長(zhǎng)期臨時(shí)聘用人員代為辦理，人員的不固定，造成野外活動(dòng)管理職責(zé)不清，內(nèi)部牽制機(jī)制不健全，不能確保野外臺(tái)站財(cái)產(chǎn)物資和貨幣資金的安全完整；第四，根據(jù)行政事業(yè)單位銀行賬戶管理辦法，野外臺(tái)站不能開立銀行賬戶，導(dǎo)致很多經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)只能通過現(xiàn)金收付實(shí)現(xiàn)，單位無(wú)法通過銀行結(jié)算這項(xiàng)有力的手段加強(qiáng)監(jiān)督檢查，初衷是降低風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)控辦法反而引起了不應(yīng)有的管理風(fēng)險(xiǎn)。

二、改進(jìn)建議

根據(jù)上述野外科研活動(dòng)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)內(nèi)部控制現(xiàn)狀與風(fēng)險(xiǎn)的分析，筆者認(rèn)為，野外科研活動(dòng)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的管理要建立具有自身特點(diǎn)的內(nèi)控制度。

（一）建立野外科考領(lǐng)隊(duì)和后勤管理制度

領(lǐng)隊(duì)負(fù)責(zé)整個(gè)野外科研活動(dòng)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的管理，統(tǒng)一管理物資、資金、記錄，負(fù)責(zé)與外界的溝通，防止可能出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。制度當(dāng)中要明確整個(gè)管理流程上各個(gè)管理人員和科研人員的具體責(zé)任，職責(zé)劃分要清晰，權(quán)責(zé)要對(duì)等，并形成牽制機(jī)制。

（二）建立野外科研活動(dòng)管理日志制度

領(lǐng)隊(duì)負(fù)責(zé)日志的逐日登記工作，記錄每日的科研活動(dòng)和取得的科研數(shù)據(jù)，使整個(gè)野外科研活動(dòng)的管理流程得以體現(xiàn)。日志可以作為證明野外科研活動(dòng)真實(shí)性的材料和野外經(jīng)濟(jì)事務(wù)真實(shí)性的佐證依據(jù)。也著力解決了野外地區(qū)特殊情況下發(fā)票難以取得時(shí)、支付現(xiàn)金時(shí)的財(cái)務(wù)報(bào)銷問題。

（三）健全規(guī)范單位紙質(zhì)原始憑證的管理制度

對(duì)于自制的材料采購(gòu)憑證、畜力租用憑證、勞務(wù)費(fèi)發(fā)放憑證、野外補(bǔ)助發(fā)放憑證等難以取得發(fā)票或需要現(xiàn)金支付的情況下，統(tǒng)一格式的說明或者自制的原始憑證可以作為佐證的真實(shí)性的材料，同時(shí)提高管理效能。

（四）盡快出臺(tái)科研用車管理政策

用市場(chǎng)化的辦法解決專業(yè)司機(jī)不足的問題，通過招標(biāo)的形式確定車輛租用或勞務(wù)公司并與其簽訂長(zhǎng)期合同，建立相對(duì)固定、長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)合作關(guān)系，保障每次出行都有專業(yè)司機(jī)專職駕駛，以此保護(hù)科研人員的人身安全，同時(shí)降低交通成本。

（五）提高野外補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)

主要包括增加健康補(bǔ)助；提高特殊地區(qū)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，加大一般地區(qū)補(bǔ)助與特殊地區(qū)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)之間的差額；野外住宿費(fèi)用實(shí)行包干制；明確駐臺(tái)站補(bǔ)助發(fā)放的對(duì)象和條件等等。

（六）工程修繕、儀器修購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行與驗(yàn)收管理制度的制訂要“接地氣”

野外管理環(huán)境的不確定性導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施過程很難按部就班，計(jì)劃經(jīng)常趕不上變化，建議此類制度應(yīng)補(bǔ)充有關(guān)如何處理因野外特殊情況產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)糾紛的管理流程和方法。

（七）建立既有共性又有個(gè)性的野外臺(tái)站內(nèi)部控制制度

由于野外臺(tái)站是大部分野外科考活動(dòng)的物資吐納地，人員出發(fā)歸隊(duì)的集結(jié)地，科研資料的收集地，經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)發(fā)生的結(jié)算地，信息交流的中轉(zhuǎn)地，單位很多內(nèi)部控制管理的實(shí)施都是通過臺(tái)站完成的，所以應(yīng)制定統(tǒng)一的野外臺(tái)站組織管理辦法，明確臺(tái)站管理人員或者兼職管理工作的科研人員的職責(zé)，規(guī)范長(zhǎng)期聘用人員的合同管理，加強(qiáng)臨時(shí)雇傭人員的日常管理。通過規(guī)范人、財(cái)、物的管理，充分發(fā)揮野外臺(tái)站在野外科研活動(dòng)當(dāng)中的控制作用。

（八）與財(cái)政主管部門積極溝通，通過網(wǎng)上銀行的功能，能夠監(jiān)控臺(tái)站日常資金流動(dòng)，減少現(xiàn)金的收支