公立醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計評價研究評述

■//孫 磊

近年來，隨著國家治理體系日趨完善和改革不斷深化，政府相繼出臺了《關(guān)于實行審計全覆蓋的實施意見》、《公立醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)人員管理暫行辦法》等有關(guān)政策文件，面對新形勢、新變化、新的改革要求，正確定位并客觀、公正、科學(xué)的開展公立醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計評價研究，對強化公立醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督管理和深化公立醫(yī)院改革的監(jiān)督和促進(jìn)作用有著非常重要的理論和現(xiàn)實意義。針對這一領(lǐng)域，學(xué)界開展了大量相關(guān)研究。本研究梳理目前對于公立醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計評價研究進(jìn)展，總結(jié)現(xiàn)有研究的成果和提出目前研究的不足和有待關(guān)注的研究重點，為下一步研究提升奠定文獻(xiàn)基礎(chǔ)。

一、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計概念

1948年，Arthur H Kent在《經(jīng)營審計》一書中最早提出績效審計這一概念。1972年，美國審計總署將績效審計納入法定范圍，確定了以“經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性（3E）”為標(biāo)準(zhǔn)的績效審計模式。隨后在2007年，提出了評價的標(biāo)準(zhǔn)以及應(yīng)通過搜集證據(jù)來確保評價的有效性，并且通過績效審計評價的結(jié)果來提升項目運行效率，達(dá)到成本節(jié)約，提高財務(wù)管理的目的。從國內(nèi)研究來看，劉世林（2011）表示，審計是基于受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系上的一類經(jīng)濟(jì)監(jiān)督機(jī)制，中國特色社會經(jīng)濟(jì)體制則是為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的產(chǎn)生和發(fā)展提供了肥沃土壤。在2003年領(lǐng)導(dǎo)干部審計知識讀本中，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計被定義為我國近期發(fā)生的在國家機(jī)關(guān)以及國有企、事業(yè)單位干部管理權(quán)力的基礎(chǔ)上進(jìn)一步開展的監(jiān)督性活動，其主要內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括經(jīng)濟(jì)決策狀態(tài)、預(yù)算被執(zhí)行的狀況、與預(yù)算有關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動的效益以及法律遵守狀態(tài)、領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間經(jīng)濟(jì)目標(biāo)實現(xiàn)、遵守國家法律法規(guī)狀態(tài)、廉潔自律情況等。

二、醫(yī)療機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計概念與模式的研究

醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程（安宇，2014）。我國對公立醫(yī)院經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作開展的時間較長，對其實施目標(biāo)等內(nèi)容研究的意見較為統(tǒng)一。周永強（1998）提出，醫(yī)院院長的離任審計，是一種全方位的經(jīng)濟(jì)評價、監(jiān)督以及鑒證制度，能夠?qū)﹄x任者進(jìn)行約束，使他們保持清廉守法，自我約束；可以進(jìn)一步的完善管理機(jī)制，提高經(jīng)濟(jì)效益；還能確保國有資產(chǎn)的完整性。以“經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性（3E）”為標(biāo)準(zhǔn)的績效審計模式，提出績效審計對照設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，評級的效力是通過證據(jù)來給予保障，管理機(jī)構(gòu)可根據(jù)績效審計結(jié)果對有關(guān)項目運作進(jìn)行改進(jìn)，進(jìn)而節(jié)省成本，加強財務(wù)能力。張瑩、杜偉釗（2014）表示醫(yī)院經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，也叫做醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)人和醫(yī)院法人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計等，屬于衛(wèi)生體系里的審計含意范疇，是指醫(yī)院、高效、科研部門以及政府衛(wèi)生機(jī)構(gòu)等在國家審計部門及上級內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和指導(dǎo)下，充分考慮自身內(nèi)部的具體工作情況，結(jié)合管理干部權(quán)限，以相關(guān)政策規(guī)范作為依據(jù)，委托單位審計機(jī)構(gòu)統(tǒng)一實施，可以聘用外界專家或是應(yīng)用內(nèi)部審計人員的方式來針對管理范疇內(nèi)的公立醫(yī)院院長和領(lǐng)導(dǎo)隊伍以及相關(guān)干部在任期內(nèi)所履行的經(jīng)濟(jì)責(zé)任狀況展開監(jiān)督，并進(jìn)行客觀而獨立的評估和鑒證，進(jìn)而提供管理咨詢服務(wù)的行為。韓玉秋（2015）認(rèn)為，通過實施醫(yī)院經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，能夠在很大程度上提高醫(yī)院的經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)社會的高效發(fā)展，進(jìn)一步強化醫(yī)院內(nèi)部監(jiān)督。鐘英姿（2015）認(rèn)為，針對公立醫(yī)院的關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)干部實施經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，能夠進(jìn)一步建立和完善問責(zé)機(jī)制，對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行約束，使他們不敢腐敗，嚴(yán)格要求自已，并且使領(lǐng)導(dǎo)干部對醫(yī)院的管理工作更加盡心盡責(zé)，營造良好的就醫(yī)環(huán)境。

在具體操作方面，在具體展開審計工作時，公立醫(yī)院內(nèi)部審計人員常常不知道審什么？具體該如何審，也不知道如何評價（張瑩、杜偉釗，2014）。為了解決現(xiàn)實中的問題，原國家衛(wèi)生部相繼出臺了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計評價有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)：2012年，第一次頒布《衛(wèi)生系統(tǒng)內(nèi)部審計操作指南》，2012年又頒布了三級醫(yī)院院長任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計相關(guān)評價標(biāo)準(zhǔn)，2013年頒布醫(yī)療機(jī)構(gòu)主要領(lǐng)導(dǎo)人在任期間的經(jīng)濟(jì)責(zé)任內(nèi)部審計要點，這些很好的解決了公立醫(yī)院內(nèi)部審計人員常常不知道審什么？如何審以及如何評價的問題，相關(guān)審計人員可以此為依據(jù)來展開審計工作。醫(yī)院經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計評價可試著運用綜合評價的方法，要確保評價客觀、指標(biāo)權(quán)重分值科學(xué)合理。相關(guān)評價指標(biāo)可進(jìn)一步完善為：經(jīng)濟(jì)管理權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)以及經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行權(quán)，還有個人清廉守法等方面。王喬（2009）表示，對醫(yī)院院長在任期間責(zé)任的審計，是為確保院長在國家政策和律法的框架下，正確行使職權(quán)，加強現(xiàn)代醫(yī)院及科學(xué)管理的創(chuàng)新能力。但是，在具體審計過程中，審計人員面對繁雜的醫(yī)院院長工作，往往不知從何處入手，對審計內(nèi)容及項目模糊不清。高小佳（2012）認(rèn)為，醫(yī)院法人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計存在以下三點問題：第一，沒有科學(xué)評價標(biāo)準(zhǔn)，難以評價；第二，經(jīng)濟(jì)責(zé)任難以界定；第三審計成果轉(zhuǎn)化難。

事實上，不僅在公立醫(yī)院運營管理領(lǐng)域，諸多行業(yè)研究均認(rèn)為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計評價工作帶有很強的政策性，具有極高的難度和風(fēng)險，現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計評價存在最顯著的難點有：評價系統(tǒng)無法滿足經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計評價的要求；經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計評價在“新上任官員對舊事不過問”方面，很難發(fā)揮應(yīng)有的作用；一般跨越時間較長的項目很難理清經(jīng)濟(jì)責(zé)任；想要實現(xiàn)高質(zhì)量的審計評價，目前的審計范疇和細(xì)則很難完全滿足；審計資源難以實現(xiàn)科學(xué)、精準(zhǔn)、全面且客觀的審計評價（劉英來，2006）。審計結(jié)果沒有實現(xiàn)完全的公開化，這就導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計與領(lǐng)導(dǎo)干部任用出現(xiàn)脫節(jié)，無法與干部監(jiān)管實現(xiàn)有效對接，這就使得相關(guān)部門的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作存在較大難度（辛旭，2012）。

三、醫(yī)療機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的評價要點研究

公立醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計評價有很強的行業(yè)特點、政策特點，隨著醫(yī)改推進(jìn)和公立醫(yī)院人事制度的深入改革，對應(yīng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計評價體系也相應(yīng)的發(fā)生改變。因此，急需要結(jié)合最新的國家政策、改革推進(jìn)的實際，制定定性與定量指標(biāo)相結(jié)合的審計評價體系。

原國家衛(wèi)生計生委對委直屬和聯(lián)系的事業(yè)單位、社會團(tuán)體和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的主要內(nèi)容是：預(yù)算執(zhí)行和決算情況；財務(wù)收支的真實合法性以及產(chǎn)生的效益情況；專項資金使用及管理情況；針對重點項目的資金投入、建設(shè)以及管理情況；重要的經(jīng)濟(jì)項目機(jī)制制定和落實情況；內(nèi)部控制落實情況；針對下級單位財務(wù)和經(jīng)濟(jì)行為的監(jiān)督和管理狀況；國有資產(chǎn)管理情況及保值增值情況；其他需要審計的事項。

醫(yī)療機(jī)構(gòu)關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任內(nèi)部審計要點中規(guī)定經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計具體內(nèi)容包含：特別重要的經(jīng)濟(jì)決策和相關(guān)責(zé)任目標(biāo)落實以及收到了效果情況、上級經(jīng)濟(jì)相關(guān)政策和決策部署的落實情況以及法律制度遵守情況；有效內(nèi)部控制制定及落實情況；預(yù)算和財務(wù)收支管理情況；采購是否合法以及針對下級單位經(jīng)濟(jì)行為的監(jiān)督和管理狀況；資產(chǎn)投資和保值增值情況；基建及項目維護(hù)管理情況；領(lǐng)導(dǎo)干部本人廉潔守紀(jì)情況等。

在政策指導(dǎo)下，學(xué)界對于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計評價要點研究也逐漸增多。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作的開展不只是一種監(jiān)督方式，更是一種科學(xué)合理的評價方式，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計可針對領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間的經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況實施審計。在具體審計時，重點是對領(lǐng)導(dǎo)干部涉及的重要經(jīng)濟(jì)政策、財政收支和廉潔守紀(jì)守法等方面展開經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計（謝婷婷，2017）。范曉勇（2007）表示，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計具備極強的時代性，其與國家現(xiàn)行相關(guān)政策方針密切相聯(lián)，其審計的項目和內(nèi)容是靈活多變的，具體要結(jié)合國家相關(guān)會議精神以及對目前形勢提出的要求，要遵循和諧友好社會，環(huán)境生態(tài)保護(hù)以及科學(xué)發(fā)展觀的原則來展開經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，進(jìn)而服務(wù)于國家相關(guān)政策和制度，促進(jìn)其落到實處，如此才可使經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作具備頑強的生命力。楊彩敏（2016）認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計評價是針對單位部門所有的經(jīng)濟(jì)活動及相關(guān)資料展開審計，依據(jù)審計結(jié)果，參照審計標(biāo)準(zhǔn)，站在全局的角度來展開全方位的評定。針對被審計單位的守法守紀(jì)情況展開全方位的評價，包含財務(wù)和財政收支的真實合法性以及有效性展開審計，全面評價被審計對象內(nèi)部控制制度的制定及完善情況等。祝曉敏（2010）表示，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計評價體系通常是審計工作發(fā)展的難題。實踐表明，在我國經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計制度不斷完善的過程中，一定要制定符合我國基本國情的科學(xué)化評價指標(biāo)體系。王慧，劉愛東（2009）表示，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計評價指標(biāo)體系的制定要滿足如下基本原則：全面和差異性、定量指標(biāo)與定性指標(biāo)相結(jié)合原則、發(fā)展性原則、可操作性原則。李思敏（2015）認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計評價可以運用logistics判別分析模型、層次分析法、定量評價和定性評價。楊宇明、盧艷（2015）認(rèn)為，考慮經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的內(nèi)容可以從五個角度來詳細(xì)設(shè)計評價指標(biāo)：法紀(jì)和財務(wù)責(zé)任及其評價指標(biāo)設(shè)計、績效責(zé)任及其評價指標(biāo)的設(shè)計、經(jīng)管責(zé)任及其評價指標(biāo)的設(shè)計、社會責(zé)任及其評價指標(biāo)的設(shè)計。

四、研究述評

綜上，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計這一命題是諸多行業(yè)在開展經(jīng)濟(jì)管理、領(lǐng)導(dǎo)干部履職管理時均高度關(guān)注的問題，對于其目的、意義、概念、內(nèi)涵研究較為全面。隨著審計力度的加大、醫(yī)改的深入、公立醫(yī)院精細(xì)化管理程度的提升，以及院長職業(yè)化管理的政策要求擺上日程，公立醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計研究需要更加適合行業(yè)特點以及政策要求，科學(xué)與可操作性兼?zhèn)?，能夠體現(xiàn)促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部廉政履職與推進(jìn)改革導(dǎo)向的評價體系。公立醫(yī)院經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作作為一項政策性極強的工作，在各項改革深入推進(jìn)、不斷深化的時代，現(xiàn)有的研究已不能滿足行業(yè)監(jiān)管者、政策制定者、實際操作者的需要。因此，開展公立醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作研究勢在必行、迫在眉睫，具有重要的理論意義和實踐意義。因為我國現(xiàn)階段還沒有一套完整的具備較強實操性的審計評價方法細(xì)則和指標(biāo)體系，使得相關(guān)審計工作存在較大難度，同時也具備較強的審計風(fēng)險，極大的影響到經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)果和價值發(fā)揮。因而，研究科學(xué)合理、可操作性強的評價指標(biāo)體系，是下一步研究工作的方向和重點。