實現鐵路土地科學管理和綜合開發(fā)利用的思考

□黨政宏

一、現階段鐵路土地管理和開發(fā)規(guī)劃現狀

新世紀以來我國鐵路逐步走向市場化，土地綜合開發(fā)成為鐵路投融資體制改革關鍵，鐵路市場化發(fā)展不斷加快，土地綜合經營開發(fā)具有較強的市場吸引力，且在城鎮(zhèn)化發(fā)展中成為了建設引資以及城市規(guī)劃的重點內容。

對于鐵路市場化發(fā)展來講，各方面的體制以及機制障礙較多，為保證鐵路土地開發(fā)能順利突破體制障礙，需要做好關于鐵路土地利益方面的調整，這就需要中央政府推動城市規(guī)劃體制以及國土管理等多個領域的改革，且要實現鐵路自身的深化改革，才能將土地綜合開發(fā)和管理落實到實處，推動鐵路經營、運輸的市場化發(fā)展。

“十二五”規(guī)劃完后，國內鐵路部門建設效果明顯增加，政府部門提供了大量資金和物力用于提供高速鐵路網建設，鐵路運輸的優(yōu)勢也逐步展現出來，為滿足城市化發(fā)展需求，鐵路部門的投資越來越大，進一步加重了相關部門的負擔，鐵路土地綜合管理和利用開發(fā)，是推動鐵路部門現代化以及市場化發(fā)展的關鍵，將以往的閑置資源轉變能解決運輸問題的經濟效益，在加強鐵路整體管理效益的同時，還有效推動了鐵路運輸走向市場化?，F階段在國家和市場的支持下，鐵路土地作用得到了進一步提升，但在開發(fā)利用和綜合管理方面還存在不少問題，為實現鐵路可持續(xù)和鐵路事業(yè)走向市場化發(fā)展，需要創(chuàng)新以往的鐵路土地管理和開發(fā)利用。

二、鐵路土地管理和開發(fā)規(guī)劃面臨的問題

鐵路土地是鐵路發(fā)展運輸生產中必備的物質基礎，為了維護鐵路運輸安全，鐵路用地管理中需要深化對土地的管理和開發(fā)，深入分析鐵路用地管理機制的不足，結合鐵路改革發(fā)展的總體目標，以優(yōu)化管理結構和提升科技管理，從而創(chuàng)新鐵路用地管理機制。

(一)土地歸屬權以及資產問題突出。我國土地面積較大，各省市之間的鐵路網線錯綜復雜，且站點也隨著近年來鐵路網絡健全而逐步增加，總土地資產模糊不清。現階段鐵路線路總長超出了十萬公里，且還出現了普速和高速鐵路之分，這些就導致鐵路沿線土地規(guī)劃出現了爭議，土地歸屬權以及總土地資產模糊不清，嚴重制約了鐵路土地的開發(fā)。雖然鐵路部門依據國家有關鐵路土地相關的法律法規(guī)實現了對鐵路沿線土地資源的接收、征用以及轉讓等，整理出現一大批的鐵路土地資源，實現土地資源整改，但始終還是沒有找出適合土地管理的辦法，且相關鐵路部門歸屬問題沒有及時處理好，導致土地資源分配紊亂，基層運輸站段中混亂的分配方式也致使沿線部分土地閑置。

(二)閑置土地綜合利用開發(fā)效益低下。目前其開發(fā)和管理主要有以下固定模式，第一，就是自己用，修建完善的排水系統(tǒng)或者是用于綠化和穩(wěn)固路基等；第二，是應用于城市規(guī)劃，依據現階段城市化發(fā)展的需求，這些土地具有較強的開發(fā)價值，因為城區(qū)車站以及鐵路沿線一大批土地被閑置，但是土地的價位較高，面積大，社會變遷十分迅速，城市規(guī)劃對這片土地比較青睞。

(三)清理違規(guī)鐵路用地難度較大。雖然我國頒布了相關政策以及法律法規(guī)用于保護鐵路用地，但是近年來鐵路用地違法占用現象普遍，鐵路土地非法占用不僅有個人以及單位，部分地方政府也占用了鐵路用地，且這種現象屢屢發(fā)生。由于鐵路部門土地管理人員不具備執(zhí)法功能，對于很多違法現象無法采用有效手段進行懲治，重新進行土地管理和綜合開發(fā)利用規(guī)劃，是解決當前鐵路土地非法占用的有效途徑之一。

三、新時代背景下鐵路土地管理與開發(fā)創(chuàng)新

為加強我國鐵路土地管理和綜合開發(fā)利用，在未來較長的一段時間內需要繼續(xù)完善土地管理制度和土地資源合理配置和使用，特別需要優(yōu)化閑置土地資源的利用和開發(fā)，因此發(fā)揮鐵路的外部經濟功能提高土地利用資源，勢在必行。為此，從整體利益出發(fā)，實施統(tǒng)一開發(fā)更有利于鐵路資產的不斷保值增值。

(一)提升鐵路土地經濟效益和開發(fā)價值。針對現階段鐵路土地開發(fā)存在的問題，需要發(fā)揮鐵路所在地外部經濟作用，推動鐵路進一步面向市場，實現土地綜合開發(fā)，讓鐵路土地開發(fā)參與到城鎮(zhèn)化建設發(fā)展中，鐵路企業(yè)要針對經濟效益，在鐵路車站周邊進行土地綜合開發(fā)，利用鐵路建設提高土地的價位，實現土地升值，從而進一步促進鐵路外部經濟內化。鐵路車站周邊和沿線實現土地高密度的綜合開發(fā)，引導人口和經濟圍繞鐵路形成高度集聚、充分依托鐵路客運網絡實現鐵路車站的綜合開發(fā)，在鐵路土地周邊構建“車站城市”綜合體，提高鐵路土地的經濟效益和開發(fā)價值。

(二)在嚴峻挑戰(zhàn)中把握機會。國家出臺支持鐵路建設實施土地綜合開發(fā)特殊政策，其力度遠大于一般土地開發(fā)，這對于鐵路來講是難得的發(fā)展機遇。同時，由于涉及眾多關聯(lián)政策的配套和調整，政策落地需要創(chuàng)新和突破，這是鐵路土地開發(fā)工作面臨的巨大挑戰(zhàn)。尤其近年來國內經濟不樂觀、以土地開發(fā)為主的房地產市場處在調整期，鐵路建設拉動經濟發(fā)展的效應還將進一步持續(xù)，加快鐵路建設與鐵路土地開發(fā)滯后矛盾將更加突出。從鐵路內部而言，也面臨項目實施主體缺乏內在動力、專業(yè)人員不足、開發(fā)資金短缺，風險防范壓力加大、系統(tǒng)部門聚力和主動作為意識不強等挑戰(zhàn)。因此，鐵路土地綜合開發(fā)要理清工作思路，明確工作方向，結合鐵路供給側結構性改革，依法取得鐵路持續(xù)發(fā)展的土地資源，積極推進鐵路土地綜合開發(fā)工作，攻堅克難，創(chuàng)新發(fā)展。

(三)在合作共贏中尋求發(fā)展。鐵路土地綜合開發(fā)是一項全新的工作，要做好這項政策性較強的工作，用好用足政策是前提，合作共贏是關鍵。從國內外鐵路、地鐵周邊土地綜合開發(fā)成功案例中不難看出，成功項目都是鐵路方、社會資本和地方政府通力合作的結果，只有合作共贏，共同開發(fā)，才能順利推進。土地綜合開發(fā)必定大量涉及協(xié)調地方政府，特別是國土、規(guī)劃部門等多個環(huán)節(jié)，如果不能取得地方政府的大力支持，將很難取得進展。而地方政府支持鐵路土地綜合開發(fā)的前提是符合地方規(guī)劃要求，并有利于地方經濟發(fā)展。目前，與地方政府就土地綜合開發(fā)具體項目的對接，特別是涉及地方控制性規(guī)劃調整等事項難度很大，成效甚微。路地雙方由于立足點不同，對國家政策的理解偏差很大，很難達成共識。這也是目前有些項目推進緩慢的主要原因。因此，必須充分學習、理解、執(zhí)行好國家支持政策，加強對內對外，特別是與地方政府部門的溝通協(xié)調，在現行法律法規(guī)及相關政策依據下推進土地綜合開發(fā)。

(四)完善鐵路土地管理制度。鐵路部門需要積極完善鐵路土地管理制度，逐步提高鐵路土地管理的人員職責，充分展現出土地資產屬性和土地使用權利，依據鐵路多元化發(fā)展趨勢，進行鐵路土地處置收益的合理分配。完善配置好鐵路用地內部資源，發(fā)展土地臨時借用和資產處置等，為土地資源利用和開發(fā)的多種模式構建提供依據。

四、結語

鐵路土地科學管理和綜合開發(fā)尚處在摸索階段，特別是土地綜合開發(fā)涉及多領域、多部門，作為一項開創(chuàng)性的工作，更要增強創(chuàng)新和主動意識。主觀上要積極探索，大膽實踐，不斷積累經驗，完善科學管理和綜合開發(fā)的思路和推進措施。