特朗普政府中亞政策的新趨勢分析

□吳文兵

美國政府2017年之后的中亞政策核心是阿富汗局勢、有重點選擇的中亞外交以及推動區(qū)域整合的經(jīng)濟(jì)意圖。

一、盡早擺脫阿富汗負(fù)擔(dān)是美國政府現(xiàn)在的優(yōu)先選擇

在剛上任時，特朗普政府中亞政策的優(yōu)先目標(biāo)仍然是維護(hù)阿富汗的政治穩(wěn)定和鞏固反恐形勢。時任國務(wù)卿蒂勒森2017年10月23日在阿富汗空軍基地接受訪問時，特別強(qiáng)調(diào)美國已經(jīng)明確表示支持阿富汗,支持一個主權(quán)獨立、統(tǒng)一和民主的阿富汗,為和平、繁榮和自力更生開辟道路，必須拒絕任何恐怖主義組織或任何極端分子在這個世界的任何部分的安全避難所。就區(qū)域伙伴的努力方向，蒂勒森指出“我們還希望與區(qū)域伙伴合作,確保該區(qū)域不存在任何威脅。這是一個很大的區(qū)域努力,正如你看到的是在戰(zhàn)略本身推出的。因此,我們要求其他人也拒絕對在該地區(qū)任何地方的恐怖分子提供安全避難所?！笨梢?，反恐與維護(hù)阿富汗政局穩(wěn)定，是特朗普當(dāng)局最為重視的政策目標(biāo)。

2019年1月，美國和塔利班談判代表達(dá)成了一項框架草案，其中塔利班承諾禁止恐怖組織在阿富汗境內(nèi)活動，以換取美軍最終撤出阿富汗。對美國而言，中亞國家對于阿富汗局勢的戰(zhàn)略意義在于，這些國家可能對阿富汗的穩(wěn)定和新絲綢之路戰(zhàn)略的成功至關(guān)重要，該戰(zhàn)略旨在幫助阿富汗成為南亞和中亞之間的貿(mào)易十字路口。越來越多的貿(mào)易正在從阿富汗流向中亞各國并通過中亞各國，阿富汗從這種貿(mào)易中收取過境費和關(guān)稅。因此，美國中亞政策最現(xiàn)實的決策思維前提就是阿富汗局勢穩(wěn)定和順利從阿富汗脫身，這是最優(yōu)先目標(biāo)。

二、美國對中亞外交進(jìn)行重點調(diào)整

特朗普政府在外交層面更加注重人口最多、新更換領(lǐng)導(dǎo)人的烏茲別克斯坦以及面積最大、綜合實力比較突出的哈薩克斯坦。

2017年整整一年，美國高層在與中亞的外交聯(lián)系當(dāng)中極少出現(xiàn)。這是由于特朗普才剛上任，中亞不是其優(yōu)先關(guān)注的對象。

2018年1月16～18日，哈薩克斯坦總統(tǒng)納扎爾巴耶夫?qū)γ绹M(jìn)行訪問是最近美國中亞外交的一個突出的首腦峰會。特朗普對納扎爾巴耶夫重申了在政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、不擴(kuò)散和阿富汗問題上美國的基本立場，表示對哈薩克斯坦諸多方面的贊賞和支持。

至于烏茲別克斯坦，美國專家認(rèn)為，該國政治變化令他們感到興奮。這是因為在卡里莫夫去世后，米爾濟(jì)約耶夫所推行的政策和改革是面向市場、貨幣可兌換，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，貿(mào)易擴(kuò)展。美國在這種背景下，在外交層面提升對烏茲別克斯坦的重視。2018年5月15～17日烏茲別克斯坦總統(tǒng)米爾濟(jì)約耶夫?qū)γ绹M(jìn)行了三天的國事訪問。訪問期間，美國與烏茲別克斯坦簽署了《烏茲別克斯坦和美國：開啟戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的新時代》的文件，以外交文件的形式進(jìn)一步顯示了對烏茲別克斯坦的重視，訪問期間簽署了一攬子文件。

三、繼續(xù)推動區(qū)域合作框架構(gòu)建

C5+1結(jié)構(gòu)是奧巴馬政府推動美國中亞的合作框架。特朗普政府并沒有廢除這一平臺，反而成為一個更加活躍的政府間合作制度基礎(chǔ)，這一框架包括了安全、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境。2018年7月20～23日,美國政府官員在哈薩克斯坦阿拉木圖和烏茲別克斯坦塔什干會見了來自五個中亞共和國的高級代表團(tuán),進(jìn)行了三個C5+1工作組——環(huán)境、經(jīng)濟(jì)互聯(lián)和安全工作的討論。分別涉及經(jīng)濟(jì)互聯(lián)互通、中亞區(qū)域電力市場項目以及區(qū)域反恐和邊境安全合作。

在貿(mào)易與投資談判方面，2018年10月16日，美國、烏茲別克斯坦、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦和土庫曼斯坦政府高級官員舉行了美國中亞貿(mào)易和投資框架協(xié)定理事會會議，主要討論貿(mào)易和投資環(huán)境問題，涉及知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)和執(zhí)法、海關(guān)、標(biāo)準(zhǔn)、衛(wèi)生和植物檢疫措施。

四、對于中亞區(qū)域重大基礎(chǔ)建設(shè)工程轉(zhuǎn)移到商業(yè)操作模式

從美國曾經(jīng)積極推動“新絲綢之路愿景”和一些重點基礎(chǔ)建設(shè)項目來看，美國也已經(jīng)采用了商業(yè)化和非直接干預(yù)手段。CASA-1000和TAPI項目都遠(yuǎn)未完工，甚至部分項目招投標(biāo)都沒有進(jìn)行。目前在亞洲開發(fā)銀行TAPI項目(土庫曼——阿富汗——巴基斯坦——印度天然氣管道)被明確列為終止?fàn)顟B(tài)(Status:Closed)。

CASA-1000項目主要融資機(jī)構(gòu)為世界銀行。2018年底的世行評估文件總體來看比較認(rèn)可其項目進(jìn)展，認(rèn)為該項目的實施進(jìn)展順利，在過去幾個月中取得了可持續(xù)的進(jìn)展；CASA項目問題協(xié)調(diào)行動基礎(chǔ)設(shè)施的主要合同已經(jīng)簽署并正在生效。但對于未來項目的執(zhí)行仍然提出了風(fēng)險警告，首當(dāng)其沖的就是政治與治理風(fēng)險，評估報告都認(rèn)為是高風(fēng)險等級。

總體而言，美國在中亞區(qū)域的大型基礎(chǔ)設(shè)施項目有一定程度進(jìn)展，但美方已經(jīng)不再直接參與。

特朗普政府的全球戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型是美國中亞政策調(diào)整的最為重要的原因。2017版《美國國家安全戰(zhàn)略報告》非常明顯地將美國的全球戰(zhàn)略重新確定為傳統(tǒng)的大國戰(zhàn)略競爭，其主要防范的就是中國與俄羅斯。這就使得中亞的反恐戰(zhàn)略地位非常明顯地體現(xiàn)為下降。2017年上臺執(zhí)政的特朗普政府一直到2018年也沒有出臺明確的中亞政策，甚至連美國國務(wù)院負(fù)責(zé)中亞與南亞事務(wù)的助理國務(wù)卿都長期空缺，這個職務(wù)一直是由第一副助理國務(wù)卿威爾斯代理。

從中長期看，由于美國戰(zhàn)略重點轉(zhuǎn)移和關(guān)注焦點縮小，中亞對于美國而言必然是一個逐步收縮的趨勢，從戰(zhàn)略重點轉(zhuǎn)移來看，即使是美國國務(wù)院南亞與中亞司負(fù)責(zé)人都明確表示，美國在南亞和中亞地區(qū)的優(yōu)先事項是重申美國對一個自由和開放、以規(guī)則為基礎(chǔ)的印度——太平洋區(qū)域的承諾,特朗普總統(tǒng)在亞太經(jīng)合組織峰會上的大港演講中明確了這一點。突出美國作為一個印度——太平洋區(qū)域國家，強(qiáng)調(diào)對這一地區(qū)的繁榮有著關(guān)鍵的利益。于中亞，阿富汗局勢始終是最為關(guān)注的焦點。2018年3月27日在塔什干阿富汗問題會上，美國主管政治事務(wù)的副國務(wù)卿小托馬斯.香農(nóng)就表示，“我們將繼續(xù)支持阿富汗政府及其安全部門。正如我們?nèi)娜獾刂С职⒏缓拐暮推匠h一樣,我們和我們的北約盟國和伙伴也充分致力于確保阿富汗政府有能力剝奪塔利班任何通往勝利的軍事道路?！逼渲髦挤磸?fù)強(qiáng)調(diào)：和平進(jìn)程、安全合作和區(qū)域連通性。但美國對阿富汗和平進(jìn)程已經(jīng)顯示出了明顯的妥協(xié)和談判傾向，副助理國務(wù)卿威爾斯在第二次喀布爾和平與安全合作進(jìn)程會議上就很明確地說，特朗普總統(tǒng)宣布的《南亞戰(zhàn)略》是一項基于條件的戰(zhàn)略,向塔利班表明,他們無法在戰(zhàn)場上實現(xiàn)目標(biāo),但必須在與阿富汗政府的談判桌上解決合理的不滿。因此，美國中亞戰(zhàn)略在已經(jīng)明確退出阿富汗戰(zhàn)爭的前提下，推進(jìn)阿富汗內(nèi)部和平進(jìn)程。