農(nóng)民政治參與的起點(diǎn)和發(fā)展?fàn)顩r(1978.12～1989.06)

□張 露

一、引言

2018年中國(guó)改革開放迎來(lái)40周年，這40年間中國(guó)波瀾壯闊、滄桑巨變的歷史圖景，為人們展現(xiàn)出未來(lái)的光輝前程。經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí)，中國(guó)仍然是一個(gè)農(nóng)業(yè)人口占大多數(shù)的發(fā)展中國(guó)家。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中提出，我國(guó)社會(huì)主義民主是維護(hù)人民根本利益的最廣泛、最真實(shí)、最管用的民主。基層群眾自治制度是我國(guó)基層民主建設(shè)的主要表現(xiàn)形式，擴(kuò)大農(nóng)民政治參與能夠保障基層民主有序發(fā)展。改革開放后，為適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)狀況的轉(zhuǎn)變，村民自治應(yīng)運(yùn)而生，農(nóng)民開始正式參與到民主政治活動(dòng)之中，揭開了基層民主建設(shè)的帷幕。

習(xí)近平總書記在慶祝改革開放40周年大會(huì)上的講話，將改革開放劃分為四個(gè)階段。1978年12月到1989年6月是改革開放的第一階段，也是農(nóng)民政治參與的起點(diǎn)，特殊的歷史背景下衍生出的各項(xiàng)法律政策，是對(duì)于村民自治的初步探索，其中暴露的問(wèn)題凸顯出當(dāng)時(shí)的社會(huì)矛盾，為我國(guó)基層民主建設(shè)找到突破口。對(duì)改革開放第一階段農(nóng)民政治參與的研究，為理解后續(xù)的農(nóng)民政治參與問(wèn)題起到鋪墊作用。本文將循著改革開放的脈絡(luò)，繼續(xù)將農(nóng)民政治參與的發(fā)展與問(wèn)題加以進(jìn)一步拓深研究。

二、1978～1989年農(nóng)民政治參與的歷史背景

中國(guó)延續(xù)千年的封建專制統(tǒng)治，歷來(lái)奉行“三綱五常”“君君、臣臣、父父”的封建傳統(tǒng)思想。即便是國(guó)民黨統(tǒng)治時(shí)期，高壓政治之下的老百姓也沒(méi)有任何權(quán)力。進(jìn)入革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代，雖然中國(guó)共產(chǎn)黨在根據(jù)地和解放區(qū)實(shí)行了新型民主，但是戰(zhàn)爭(zhēng)之中，不可能有真正的群眾自治。建國(guó)之后，對(duì)于社會(huì)主義建設(shè)的探索從未間斷，蘇聯(lián)解體造成的沖擊，迫使我國(guó)必須馬上找到屬于自己的發(fā)展道路。很長(zhǎng)一段時(shí)間，社會(huì)主義缺乏制度化、法律化，人民當(dāng)家做主的權(quán)力難以保證，而封建殘余思想也影響著黨政干部從事領(lǐng)導(dǎo)工作的風(fēng)格[1]。

20世紀(jì)50年代，毛澤東同志在檢閱國(guó)慶游行隊(duì)伍時(shí)，發(fā)現(xiàn)了自行組織參加游行的居民隊(duì)伍，大為高興，遂提議將機(jī)關(guān)、工廠、學(xué)校外的居民組織起來(lái)，建設(shè)居民自治體系。1954年12月，《城市居民委員會(huì)組織條例》正式頒布，各種群眾自治組織在城市中普遍建立起來(lái)，只是這種自治的形式尚未推廣到農(nóng)村。直到十一屆三中全會(huì)以后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的推廣，改變了農(nóng)村既有的社會(huì)格局，它使農(nóng)民獲得了財(cái)產(chǎn)權(quán)利和變換身份的自由。在這種形勢(shì)之下，一些農(nóng)民開始自發(fā)建立自治組織。1980年，廣西宜山等地的群眾就以自然村為基礎(chǔ)初創(chuàng)了“村委會(huì)”[2]。1981年，山西省垣曲縣東窯村率先開始建立各種形勢(shì)的村民自治組織，比如婚喪理事會(huì)、養(yǎng)殖協(xié)會(huì)、好家庭品評(píng)會(huì)、老尊協(xié)理會(huì)等[3]。伴隨著農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)組織中地位的提升，主人翁意識(shí)的覺醒以及農(nóng)村社會(huì)中急需一個(gè)組織解決社會(huì)生活中的矛盾，于是，村民委員會(huì)應(yīng)運(yùn)而生。

三、1978～1989年農(nóng)民政治參與政策理論的梳理

黨的十一屆三中全會(huì)徹底批判了過(guò)去的錯(cuò)誤，重新確立了“解放思想，實(shí)事求是”的思想路線，糾正了過(guò)去農(nóng)村工作中“右”的錯(cuò)誤，為農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展掃除障礙。家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的實(shí)行、農(nóng)村改革中的新問(wèn)題和農(nóng)民素質(zhì)的提高，都催生了村民自治這一形式的出現(xiàn)。為了保障村民自治的合法性，杜絕宗族宗教勢(shì)力干擾，避免再度回歸到舊的封建的管理方式，盡快以法律形式規(guī)定和規(guī)范農(nóng)民政治參與行為迫在眉睫。

我黨在十一屆六中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于建國(guó)以來(lái)黨的若干歷史問(wèn)題的決議》中，制定了“在基層政權(quán)和基層社會(huì)生活中逐步實(shí)現(xiàn)人民的直接民主”的方針。1982年1號(hào)文件全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要中，肯定了十一屆三中全會(huì)以來(lái)的農(nóng)村政策，對(duì)于現(xiàn)在農(nóng)村工作中的問(wèn)題加以剖析。尤其是對(duì)于農(nóng)村社隊(duì)基層組織渙散，甚至癱瘓、半癱瘓的狀態(tài)予以指出，并且給予有效的政策指導(dǎo)，支持基層組織建設(shè)。1982年五屆人大二次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法》中明確規(guī)定：“村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織?！毕嚓P(guān)法律政策的頒布實(shí)施，極大鼓舞了農(nóng)民群眾的參與熱情。1981年開始，廣西、江蘇相繼出現(xiàn)村委會(huì)，1983年開始在全國(guó)普及。這一時(shí)期，村民自治仍處于初始階段，農(nóng)民政治參與過(guò)程中暴露出政治冷漠、消極對(duì)抗、賄選等問(wèn)題，許多章法還有待建立。

為推進(jìn)農(nóng)村的民主建設(shè)，保障人民當(dāng)家做主的權(quán)力，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民政治參與有序性。1987年1月，《村委會(huì)組織法》提交全國(guó)人大第19次常委會(huì)討論，經(jīng)歷1次代表大會(huì)和3次常委會(huì)的反復(fù)審議討論，終于在1987年11月24日六屆全國(guó)人大第23次常委會(huì)通過(guò)。歷經(jīng)10個(gè)多月的漫長(zhǎng)調(diào)查研究和修改，《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法(試行)(草案)》正式頒布，這項(xiàng)法律在民主制度方面的規(guī)定主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，確定農(nóng)村基層實(shí)行自治體制,改變了過(guò)去鄉(xiāng)政府和村委會(huì)之間的行政隸屬關(guān)系，變領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系為指導(dǎo)關(guān)系。第二，提出新要求，村委會(huì)成員必須由村民選舉產(chǎn)生。第三，村民會(huì)議被賦予重要決策權(quán)力，貫徹了直接民主的原則[4]。這種以自治形式體現(xiàn)出的民主制度，對(duì)于推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村的民主建設(shè)，發(fā)展基層社會(huì)民主，改革農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)體制，具有重要意義。

四、1978～1989年農(nóng)民政治參與中的問(wèn)題及對(duì)策

(一)主要問(wèn)題。國(guó)家政策的頒布是為了解決農(nóng)村建設(shè)中的問(wèn)題，但是國(guó)家的好意，農(nóng)民未必領(lǐng)情，個(gè)人利益不時(shí)與集體利益產(chǎn)生沖突。過(guò)去以集權(quán)為背景的農(nóng)村社會(huì)，尚且可以依靠行政命令和集體經(jīng)濟(jì)去化解矛盾，目前這種方法已不奏效。個(gè)體經(jīng)濟(jì)從集體經(jīng)濟(jì)中剝離，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制實(shí)施以來(lái)，農(nóng)民個(gè)體生產(chǎn)能力的提升，造成國(guó)家利益與農(nóng)戶利益的矛盾就表現(xiàn)的更直接了。這一時(shí)期的農(nóng)民政治參與表現(xiàn)出如下問(wèn)題。

1.名義上的指導(dǎo)實(shí)際上卻仍然是領(lǐng)導(dǎo)。《村委會(huì)組織法》規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。過(guò)去人民公社時(shí)期的村組織行政化程度高，形成帶有極大慣性的鄉(xiāng)村體制，村干部成了國(guó)家利益的代表而非村民代表。

2.計(jì)劃生育和殯葬改革與農(nóng)民傳統(tǒng)文化發(fā)生沖突。這一時(shí)期農(nóng)民的生活水平和文化水平還比較低，封建主義思想影響較深。新的生育政策和殯葬制度與農(nóng)民傳統(tǒng)觀念中的理解大相徑庭，村委會(huì)工作難以展開，部分村干部認(rèn)為這是一個(gè)“得罪人”的苦差事，工作積極性差。

3.少數(shù)村干部的不規(guī)范行為難以得到制約，農(nóng)村自治有名無(wú)實(shí)的憂患尚存。黨風(fēng)沒(méi)有得到根本好轉(zhuǎn)，農(nóng)民的素質(zhì)又普遍偏低，少數(shù)村干部工作中以權(quán)謀私，甚至在村里“橫行霸道”，干群矛盾大。

4.地方宗族勢(shì)力、宗教勢(shì)力的干擾仍然存在，賄選現(xiàn)象的產(chǎn)生也破壞了選舉的公平公正。由于傳統(tǒng)觀念的影響，不少群眾對(duì)政治參與行為反應(yīng)冷漠，認(rèn)為選舉只是走形式，跟自己無(wú)關(guān)，缺乏參與積極性。

(二)對(duì)策建議。對(duì)于上述問(wèn)題，這一時(shí)期也提出了很多積極的建議。首當(dāng)其沖就是要正確理解《村委會(huì)組織法》，并將其理論內(nèi)涵應(yīng)用于實(shí)踐工作。

1.應(yīng)該明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的關(guān)系是指導(dǎo)而非領(lǐng)導(dǎo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)實(shí)行指導(dǎo)，不是行政工作的指派下發(fā)，也不是上級(jí)部門對(duì)下級(jí)部門進(jìn)行行政管理，而是在尊重農(nóng)民意愿前提下而實(shí)行的民主自治原則下的指導(dǎo)[5]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能用行政命令去領(lǐng)導(dǎo)村委會(huì)，而應(yīng)該遵從農(nóng)民意志，按照村委會(huì)自己的意愿去進(jìn)行工作，讓農(nóng)民真正能夠辦理自己的事情。

2.根據(jù)本村實(shí)際情況，制定村規(guī)民約?！洞逦瘯?huì)組織法》第十六條規(guī)定：村規(guī)民約由村民會(huì)議討論制定，報(bào)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案，由村民委員會(huì)監(jiān)督、執(zhí)行。村規(guī)民約是介于國(guó)家法律和民俗道德之間的一種行為規(guī)范，經(jīng)全體村民討論并親自制定，既是村委會(huì)活動(dòng)的重要內(nèi)容，也是村民進(jìn)行自我教育和自我約束的重要手段[6]。村規(guī)民約的制定對(duì)于提倡社會(huì)主義道德，反對(duì)封建腐朽思想，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)秩序，建設(shè)社會(huì)主義精神文明具有重要意義。

3.將基層干部的培訓(xùn)重點(diǎn)由鄉(xiāng)干部轉(zhuǎn)移到村干部上。加強(qiáng)村干部的思想教育工作，增強(qiáng)思想覺悟，提高政治素養(yǎng)，改變目前村干部文化素質(zhì)低下的問(wèn)題。

4.制定相應(yīng)規(guī)范，保障農(nóng)民政治參與合法。各地區(qū)應(yīng)該根據(jù)地區(qū)特點(diǎn)制定相應(yīng)的《村委會(huì)組織細(xì)則》，頒布本地《村委會(huì)組織法細(xì)則實(shí)施綱要》，規(guī)范選舉行為，對(duì)于違規(guī)行為有嚴(yán)格的管控，從政策上保障農(nóng)民政治參與的合理合法，幫助農(nóng)民樹立起公民權(quán)的觀念。

五、結(jié)語(yǔ)

農(nóng)民參與到基層民主建設(shè)之中，不僅可以行使人民當(dāng)家做主的權(quán)力，還能把上級(jí)政府難以監(jiān)管到的地方管好，解決上級(jí)政府無(wú)力解決的問(wèn)題，減輕上級(jí)政府負(fù)擔(dān)，并且在這一過(guò)程之中，培養(yǎng)農(nóng)民的民主意識(shí)，為我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義民主政治打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。這一時(shí)期的農(nóng)民政治參與，好比蹣跚學(xué)步的嬰童，還有很多困難需要克服，很多問(wèn)題亟待解決。但是勇敢地邁出這一步，對(duì)于整個(gè)中國(guó)的基層民主建設(shè)都有著無(wú)可替代的重要意義。