PPP再出發(fā)，要去偽存真講信用

張軍紅

2019年1月20日，由《經(jīng)濟》雜志社、上海元亨祥基金集團有限公司聯(lián)合主辦，中經(jīng)國元（北京）文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司承辦的“中國基礎建設投融資（PPP）研討會”在京舉行。

《經(jīng)濟》雜志社社長兼總編輯陳志強在致辭中表示，改革開放以來，我國基礎設施建設取得了舉世矚目的成就，這與我國以政府為主導的基礎設施投融資體制是分不開的。特別是PPP投融資模式的出現(xiàn)，有效解決了政府基礎設施建設資金不足的問題，大大改善了國有機構和相關部門的運營效率，在維護項目建設運行的同時，通過社會化效益的實現(xiàn)為企業(yè)爭取利潤，加快城市建設和城市基礎設施建設，為高水平的城鎮(zhèn)化發(fā)展奠定了基礎，產(chǎn)生了強大的推動和示范效應，得到了社會各界的高度關注。

元亨祥集團創(chuàng)始人、董事局主席程芳也表示，元亨祥集團專注于基礎設施和新型城鎮(zhèn)化投資建設，自2012年發(fā)展至今，在行業(yè)內(nèi)知名度和業(yè)績不斷攀升。中國經(jīng)濟正處于轉(zhuǎn)型時期，工業(yè)化從數(shù)量向質(zhì)量轉(zhuǎn)變，城市化向新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型，房地產(chǎn)向大健康和文旅方向發(fā)展，元亨祥集團將繼續(xù)踐行金融服務實體經(jīng)濟的使命，助力中國經(jīng)濟發(fā)展。

PPP是一種工具

中國財政科學研究院研究員、中國財政學會（PPP）研究專業(yè)委員會秘書長、亞洲開發(fā)銀行PPP專家孫潔表示，自2013年PPP模式全面推廣以來，雖然立項了很多項目，但在實際運作過程中仍然存在著很多差異，結果并不盡如人意。2018年4月，財政部發(fā)布了《關于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）示范項目規(guī)范管理的通知》，對核查存在問題的173個PPP示范項目分類進行處置，這說明我國對PPP模式的認識還不充分、不清晰。

他認為，PPP模式不能停留在過去項目融資的概念中，“很多人搞不清BOT、PPP的概念，到底什么是PPP？其實際上是政府公共管理的工具，強調(diào)的是管理功能?！痹谒磥?，管理與融資的區(qū)別在于，融資是借錢辦事，管理是借能力辦事，通過別人來實現(xiàn)目標?！癙PP模式也是這樣，不是政府自己干，一定是通過社會資本方或者事業(yè)部門，來實現(xiàn)政府公共部門的職能，這是最基本、最核心的理念?！?/p>

如何實現(xiàn)這一借力？孫潔表示，一定要把社會資本方逐利性這一內(nèi)在動力激發(fā)出來，只有這樣才能提高效率，保證質(zhì)量。因此，“在PPP模式推廣過程中，一定要設立一系列機制，這個機制如果設得好，項目就能達到政府預期的目標，反之就會變成空談”。

中央財經(jīng)大學中國PPP治理研究院院長曹富國也認為，PPP是政府提供公共服務的一種高級工具，這種工具沒有最好，只有最適合。選擇這種工具的一個重要標準就是，將其所帶來的“物有所值”與傳統(tǒng)模式相比較，如果PPP能夠帶來更多的“物有所值”，其就具有正當性，而這個“值”不僅僅局限于經(jīng)濟層面，還要涉及社會福利和可持續(xù)發(fā)展。

在他看來，“昨天”的PPP與“今天”PPP的本質(zhì)區(qū)別在于，“今天”的PPP是一個高質(zhì)量發(fā)展的根據(jù)地，PPP本質(zhì)上是要提升公共服務的質(zhì)量和數(shù)量，為老百姓服務，PPP模式雖然走了很多彎路，但是仍要正確看待示范項目，一方面，作為推動大政策落地的有效工具，示范項目能夠迅速形成經(jīng)驗、復制推廣，但既然是示范項目，本身也包含著實驗的意思，要允許出錯，發(fā)現(xiàn)問題，調(diào)整之后，將更有利PPP模式的長期穩(wěn)定發(fā)展。

PPP有利于化解下行壓力

研討會上，著名宏觀經(jīng)濟和“三農(nóng)”政策專家馮海發(fā)表示，就中國而言，PPP模式還是一個新生事物，近年來該模式進入實踐之后效果顯著，為地方基礎設施和公共服務建設提供了很好的資金渠道，針對這其中產(chǎn)生的問題，財政部和發(fā)改委等相關部門也在進行調(diào)整規(guī)范。

在他看來，2019年PPP模式將迎來難得的發(fā)展機遇，“新一年我國經(jīng)濟增長下行壓力依然較大，如何化解這一壓力，增加基礎設施建設投資是一個重要手段”。2018年底召開的中央經(jīng)濟工作會議明確提出，2019年繼續(xù)實施積極的財政政策時要加力提效，馮海發(fā)認為，所謂“加力”，是指加大基礎設施建設的投資力度，這將為地方政府立項更多PPP項目提供很好的資金支撐；而“提效”是指相應資金下?lián)芩俣纫涌欤c往年兩會之后下?lián)懿煌?，未?年，中央財政向地方下?lián)芟嚓P資金的時間提前至1月份，這對PPP建設是極大的利好消息，也為民營經(jīng)濟和民營企業(yè)進入PPP運作，提供了很好的平臺和機遇。

在中國區(qū)域科學協(xié)會理事長、國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所原所長肖金成看來，我國資金投資主要經(jīng)歷了3個階段，一是計劃投資，即政府集中全社會資金搞建設；二是土地財政，盡管現(xiàn)在存在諸多非議，也不可持續(xù)，但的確給城市建設帶來了大量資金，讓基礎設施更加完善，公共服務不斷細化，對地方建設起到了很大作用；三是PPP模式，目前我國大量資金蘊藏于家庭、社會、企業(yè)，需要把社會資金吸納出來用于建設，這一模式順應了新的體制變革，讓企業(yè)和老百姓能夠獲得較好收益的同時，地方政府也能得到基礎設施建設資金，實現(xiàn)三贏。

肖金成認為，投資一定要精挑細選、選準區(qū)域，一是城市群中間城市，城市群中的大都市，無論是消費能力，還是融資能力都非常強，圍繞都市經(jīng)濟、都市周邊都可以進行投資；二是經(jīng)濟帶，以長江經(jīng)濟帶為例，該地區(qū)交通發(fā)達，包含三大城市群，南通、蕪湖、安慶、岳陽、宜昌、廬州等沿長江干流城市都有很大的潛力；三是未來的區(qū)域性中心城市，區(qū)域性中心城市可能不在城市群里，也不在經(jīng)濟帶上，但是它腹地比較大，人口較多，基礎設施的需求會越來越大，自然投資機會也會越來越多。

建立健康的PPP生態(tài)圈

在香山智庫理事長、中信改革發(fā)展研究基金會資深研究員周凱波看來，中國基礎設施建設，尤其是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，單純依靠貧困地區(qū)地方政府的財政投入是遠遠不夠的，必須積極創(chuàng)新金融工具，建立現(xiàn)代農(nóng)村金融體系，而PPP模式在農(nóng)業(yè)基礎設施領域具有廣闊的運用空間。相關數(shù)據(jù)顯示，截止到2018年6月，財政部PPP項目庫資金總量已近12萬億。

然而，中國式PPP也面臨著復雜的發(fā)展環(huán)境，一是管理、技術和人才供給不足，存在設計不符合實際、各級地方政府管理不擅長的領域、符合條件的技術性人才嚴重不足等問題。二是存在高壓反腐與復雜的政商關系，近年來，政府基礎設施建設和公共服務領域的腐敗案件高發(fā)，與舊的政府投融資管理體制關系十分密切，他認為，要改變不良的政商關系，很大程度上與政府推進PPP模式的實際效果相關。三是地方信用環(huán)境和合作平臺信用等級有所變化，隨著投資負債率的高企，地方政府實際信用級別有所下降，對于信用欠佳的政府來說，啟動PPP項目的難度相對較大。

他認為，PPP回歸初心，去偽存真，是大勢所趨，應建立健康的PPP生態(tài)圈，規(guī)范各參與方將誠信放在第一位，并結合國家和地方人事行政和財政的具體情況，精準認定政府和社會資本的信用評價、合同履約能力、合同管理能力。PPP模式再出發(fā)，應該加強重大項目儲備，加快推進項目前期工作和開工建設，保障在建項目順利實施，避免形成“半拉子”工程；要妥善利用財政資金保障項目建設，加大對在建項目和補短板重大項目的金融支持力度，合理保障融資平臺公司正常融資需求；充分調(diào)動民間投資積極性，規(guī)范有序推進政府和社會資本合作項目，防范化解地方政府隱性債務風險和金融風險。

（本文圖片由劉騰提供）