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    城市燃?xì)饨?jīng)營發(fā)展路徑優(yōu)化及策略研究

    2019-03-19 04:40:36鄒旭鑫
    財經(jīng)界·上旬刊 2019年3期
    關(guān)鍵詞:燃?xì)?/a>經(jīng)營發(fā)展

    鄒旭鑫

    關(guān)鍵詞:城市燃?xì)??經(jīng)營模式 ?可持續(xù)發(fā)展

    城市燃?xì)馐浅鞘械闹匾A(chǔ)設(shè)施,對完善現(xiàn)代城市功能具有不可替代的作用,對改善城市大氣環(huán)境,提高人民生活質(zhì)量具有重要的意義。城市燃?xì)庾鳛橐环N需要消耗能源資源,并受市場、成本、價格等因素制約的行業(yè),它同樣接受市場價值規(guī)律的支配,這是由市場經(jīng)濟(jì)的特征所決定的。當(dāng)市場經(jīng)濟(jì)及其它要素的發(fā)展促使城市燃?xì)庑袠I(yè)開放時,城市燃?xì)庑袠I(yè)便受到?jīng)_擊,城市燃?xì)庑袠I(yè)必須在供求結(jié)構(gòu)和總量上與整個城市燃?xì)馐袌龅陌l(fā)展相適應(yīng),從而獲得行業(yè)發(fā)展所需的物質(zhì)條件和提高整個行業(yè)發(fā)展的速度和效率。城市燃?xì)庑袠I(yè)作為市政公用事業(yè)具有自然壟斷性、公益性、網(wǎng)絡(luò)性、地域性、基礎(chǔ)性、外部性等特征。這些特征決定了政府監(jiān)管是城市燃?xì)庑袠I(yè)及城市燃?xì)馀涮踪M政策管理的核心。本文針對城市燃?xì)饨?jīng)營模式、阻礙城市燃?xì)馐聵I(yè)發(fā)展的主要問題及城市燃?xì)饨?jīng)營發(fā)展政策建議進(jìn)行闡述。

    一、城市燃?xì)饨?jīng)營模式

    由于各地區(qū)、各城市原有城市燃?xì)饨?jīng)營體制和基礎(chǔ)設(shè)施以及改革和發(fā)展的路徑、方法、階段不同,我國城市燃?xì)饨?jīng)營體制結(jié)合各自的實際呈現(xiàn)出了經(jīng)營模式多樣性及發(fā)展模式。

    (一)一體化經(jīng)營模式

    一體化經(jīng)營模式一般有一家國有企業(yè)壟斷經(jīng)營,國有企業(yè)獨資垂直一體化經(jīng)營燃?xì)?,橫向多元化經(jīng)營發(fā)展,對城市燃?xì)夤芫W(wǎng)進(jìn)行自然壟斷,控制著燃?xì)赓Y源、管網(wǎng)及銷售經(jīng)營形成一體化經(jīng)營方式,達(dá)到保證城市燃?xì)夤?yīng)、服務(wù)和安全的目的。在我國城市燃?xì)饨?jīng)營體制中具有普遍性,目前我國許多城市的燃?xì)饨?jīng)營體制采取這種模式。

    (二)垂直分拆模式

    主業(yè)垂直分拆,資源、輸送、銷售相分離,引入市場化競爭。銷售公司為區(qū)域化市場競爭,獨立核算,自負(fù)盈虧,存在著區(qū)域競爭關(guān)系。對城市燃?xì)獾脑O(shè)計、安裝、施工及配件完全市場化,形成了主業(yè)和輔業(yè)分離。近幾年,一些城市對燃?xì)庑袠I(yè)進(jìn)行了改革探索,其中以上海的“X+1+X”(即上游資源多元化、中游管網(wǎng)一體化,下游銷售市場化)為該模式的代表。

    (三)特許經(jīng)營模式

    這是近年來對城市燃?xì)饨?jīng)營模式改革的一種嘗試。在我國的部分地區(qū),當(dāng)?shù)卣疄榱思涌斐鞘腥細(xì)獾陌l(fā)展,通過招標(biāo)或招商引資的方式將城市燃?xì)饨?jīng)營作為一種特許權(quán)授予相關(guān)企業(yè)并與其簽訂相應(yīng)的城市燃?xì)馓卦S經(jīng)營合同,偏遠(yuǎn)地區(qū)及中小城市政府財力不足,沒有財力建設(shè)燃?xì)夤芫W(wǎng),采取特殊經(jīng)營政策,引進(jìn)社會資本投資建設(shè)城市燃?xì)夤芫W(wǎng),并給予一定的經(jīng)營期限和收益權(quán)。特許經(jīng)營模式能夠吸引社會資本的進(jìn)入,減少政府的財政負(fù)擔(dān),政府直接管理改為契約管理。

    (四)區(qū)域競爭模式

    將某一區(qū)域內(nèi)燃?xì)饨?jīng)營的市場結(jié)構(gòu)由獨家壟斷經(jīng)營變?yōu)閮杉乙陨先細(xì)馄髽I(yè)同時經(jīng)營,每家燃?xì)馄髽I(yè)有自己的燃?xì)夤芫W(wǎng)系統(tǒng)或區(qū)域內(nèi)不同的燃?xì)夤?yīng)方式,在一些區(qū)域內(nèi)雖然有天然氣管道供應(yīng),但偏遠(yuǎn)地區(qū)或管網(wǎng)仍無法達(dá)到地區(qū),出現(xiàn)了用LNG或CNG點供的方式,在小范圍或小規(guī)模供應(yīng),在不同規(guī)模中實現(xiàn)較好收益。

    (五)集中統(tǒng)一經(jīng)營模式

    在區(qū)域內(nèi)獨家燃?xì)馄髽I(yè)壟斷的基礎(chǔ)上,將兩家以上燃?xì)饨?jīng)營企業(yè)通過資本的形式合并為一家,成為區(qū)域內(nèi)壟斷市場,形成投資主體多元化,采取多元化經(jīng)營模式,也是以上幾種模式的結(jié)合和發(fā)展。

    綜觀近年來城市燃?xì)庑袠I(yè)的發(fā)展,一是改革促進(jìn)了發(fā)展,加快了我國城市燃?xì)馐聵I(yè)的發(fā)展;二是各種形態(tài)經(jīng)營模式創(chuàng)新,逐步形成了多元化發(fā)展的格局;三是市場化的推進(jìn),形成了市場主體競爭化的局面,較好地解決了發(fā)展資金、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足等問題,越來越多的城市居民享受到了燃?xì)庑袠I(yè)帶來的生活質(zhì)量提高;四是市場壟斷的格局正在改善,城市燃?xì)飧叨葔艛嗷慕?jīng)營格局正在發(fā)生變化,市場競爭正在引入、經(jīng)營市場化的改革正在深化。

    二、影響城市燃?xì)馐聵I(yè)發(fā)展的主要問題

    應(yīng)該看到我國的城市燃?xì)馐聵I(yè)經(jīng)過近幾年的改革,形成了快速發(fā)展的良好局面,政府監(jiān)管不斷加強(qiáng)和改進(jìn),創(chuàng)造了一個良好的發(fā)展環(huán)境。為了實現(xiàn)我國可持續(xù)發(fā)展,對能源的需求也會持續(xù)提升。未來我國的能源結(jié)構(gòu),將進(jìn)一步提高天然氣的消費比例。隨著城市燃?xì)庑枨蟮脑鲩L,燃?xì)庑袠I(yè)明顯存在上游價格和下游價格的機(jī)制與市場化矛盾。當(dāng)然我們也應(yīng)清楚認(rèn)識到目前在城市燃?xì)獾谋O(jiān)管體制、方法以及市場機(jī)制中仍然存在著一些阻礙城市燃?xì)馐聵I(yè)發(fā)展的問題,亟待解決和改進(jìn)。

    (一)城市燃?xì)饨?jīng)營市場準(zhǔn)入的法律效力位階低且缺乏統(tǒng)一性

    目前,我國城市燃?xì)饨?jīng)營市場準(zhǔn)入的行政許可制度主要是依據(jù)國家《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項l例》,僅屬于行政法規(guī),不如電力行業(yè)有《電力法》、水務(wù)行業(yè)有《水法》屬于法律層面。地方主要是地方性法規(guī)和政府規(guī)章,沒有上升到國家法律層面。所以有的地區(qū)在制定地方性燃?xì)夥ㄒ?guī)時,以特許經(jīng)營制度取代了國家設(shè)置的城市燃?xì)饨?jīng)營行政許可制度,使全國各省(市)對城市燃?xì)饨?jīng)營市場準(zhǔn)入缺乏統(tǒng)一性,存在多種市場準(zhǔn)入的方式。

    (二)市場經(jīng)營主體準(zhǔn)入不適應(yīng)新業(yè)態(tài)

    根據(jù)《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項l例》及配套文件的規(guī)定,申請燃?xì)饨?jīng)營許可的都必須“有符合國家標(biāo)準(zhǔn)的燃?xì)鈿庠春腿細(xì)庠O(shè)施,”其中包括符合國家標(biāo)準(zhǔn)的燃?xì)馍a(chǎn)、儲氣、輸配、管理、計量、安全等設(shè)施設(shè)備和制度,但是隨著天然氣行業(yè)的發(fā)展,一體化經(jīng)營的分離和燃?xì)赓Y源的市場流動,近年來出現(xiàn)了一些新的經(jīng)營業(yè)態(tài)。如天然氣的儲氣、天然氣的交易和輸配等經(jīng)營行為,包括LNG的點供等,按照現(xiàn)有的許可標(biāo)準(zhǔn)條件,沒有具體規(guī)定什么是符合國家標(biāo)準(zhǔn)的燃?xì)鈿庠春腿細(xì)庠O(shè)施,使這些從事新業(yè)態(tài)的燃?xì)饨?jīng)營企業(yè)難以取得行政許可,只能游離于許可之外從事經(jīng)營活動,合理但不合法。

    (三)市場準(zhǔn)入許可缺乏規(guī)范性

    按照有關(guān)文件的規(guī)定,燃?xì)饨?jīng)營許可證由縣級以上人民政府燃?xì)夤芾聿块T核發(fā),具體發(fā)證部門根據(jù)各級地方性法規(guī)、人民政府規(guī)章或決定確定。這就形成地方頒發(fā)燃?xì)饨?jīng)營許可證有了很大的自由空間,從近年來各地審批燃?xì)饨?jīng)營許可存在的不規(guī)范主要有:一是發(fā)證受理部門不確定;二是多頭發(fā)證;三是準(zhǔn)入條件和程序不規(guī)范。

    (四)企業(yè)不作為、缺乏退出機(jī)制

    企業(yè)取到授權(quán)后,限于氣源、資金、技術(shù)等原因,無力開發(fā)或無力完成原定的目標(biāo)和任務(wù),沒有履行合同規(guī)定的義務(wù),另行引入第三方,引起糾紛。

    在城市燃?xì)馓卦S經(jīng)營實施的過程中,由于缺乏退出機(jī)制的政策和規(guī)定,導(dǎo)致企業(yè)在不能履行特許經(jīng)營所需履行的職責(zé)時,政府無法收回特許經(jīng)營權(quán),導(dǎo)致特許經(jīng)營流于形式,損害了公眾的利益。

    三、城市燃?xì)饨?jīng)營策略及政策建議

    (1)提高現(xiàn)有經(jīng)營許可的法律位階。住建部的部門規(guī)章《燃?xì)饨?jīng)營許可管理辦法》法律位階有限,已不能滿足燃?xì)庑聵I(yè)態(tài)的發(fā)展和指導(dǎo)地方工作需要。建議盡早出臺行政法規(guī)《燃?xì)饨?jīng)營許可條例》,明確各類經(jīng)營業(yè)態(tài)的許可管理制度,細(xì)化各類燃?xì)饨?jīng)營許可條件,重點強(qiáng)化燃?xì)鈭稣尽⒐芫W(wǎng)設(shè)施和用戶設(shè)施的安全運行條件、技防安全設(shè)施要求;細(xì)化并提高液化石油氣經(jīng)營的準(zhǔn)入條件;明確對燃?xì)馄髽I(yè)從業(yè)人員專業(yè)培訓(xùn)和考核要求、實施部門;明確各類燃?xì)饨?jīng)營許可證有效期。

    (2)實現(xiàn)城市燃?xì)夤芫W(wǎng)的開放要因地制宜,確保燃?xì)獾陌踩€(wěn)定供應(yīng)。實現(xiàn)城市燃?xì)夤芫W(wǎng)的開放應(yīng)納入地區(qū)燃?xì)獍l(fā)展規(guī)劃,統(tǒng)籌新建設(shè)施和原有設(shè)施的整合,并可持續(xù)發(fā)展;細(xì)分各類用戶市場份額、未來市場發(fā)展規(guī)模和用氣規(guī)模。

    (3)進(jìn)一步規(guī)范完善燃?xì)馓卦S經(jīng)營制度。規(guī)范授權(quán)主體,明確授權(quán)程序,簽訂規(guī)范的《燃?xì)馓卦S經(jīng)營協(xié)議》,住建部修改完善《燃?xì)馓卦S經(jīng)營協(xié)議》示范文本;規(guī)范授權(quán)主體行為,建立和完善本級人大和上級燃?xì)夤芾聿块T對授權(quán)主體的監(jiān)督機(jī)制和責(zé)任追究制度,建立并完善第三方機(jī)構(gòu)對授權(quán)主體和特許企業(yè)的評價機(jī)制;細(xì)化、完善燃?xì)馓卦S經(jīng)營服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),授權(quán)主體對特許企業(yè)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn);特許企業(yè)對用戶的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),完善落實對特許企業(yè)的日常監(jiān)管和退出機(jī)制。

    (4)加強(qiáng)對城市燃?xì)馄髽I(yè)儲氣能力建設(shè)的指導(dǎo)。地方政府要根據(jù)本地區(qū)資源條件、用氣規(guī)模發(fā)展、燃?xì)饣A(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)狀等諸多因素,將燃?xì)鈨庠O(shè)施納入本地區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃和燃?xì)庖?guī)劃。燃?xì)夤芾聿块T應(yīng)配合有關(guān)部門和燃?xì)馄髽I(yè)采取多種手段,落實儲氣能力建設(shè)。

    (5)建立燃?xì)夤芾韰f(xié)調(diào)機(jī)制。按照《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項l例》的規(guī)定:國家由國務(wù)院建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)全國的城市燃?xì)夤芾砉ぷ?地方上由縣級以上地方人民政府燃?xì)夤芾聿块T負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的燃?xì)夤芾砉ぷ鳌R虼?,國家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部是全國城市燃?xì)獾闹鞴懿块T;各省(市)自治區(qū)住房和城市建設(shè)部門為省級城市燃?xì)庑袠I(yè)的主管部門:縣級以上的人民政府燃?xì)夤芾聿块T負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的城市燃?xì)獾木唧w管理事務(wù)。由國家和省級相關(guān)部門行政首長建立聯(lián)席會議制度,定期通報交流各地、各自職權(quán)范圍內(nèi)城市燃?xì)馐袌霰O(jiān)管的情況,研究、溝通、協(xié)調(diào)重大事項。在精細(xì)化治理體制下,大量的部門監(jiān)管機(jī)構(gòu)在社會治理中起到越來越重要的作用。行政協(xié)調(diào)對于目前處于轉(zhuǎn)型時期的我國來說,尤其具有重要的意義。

    城市燃?xì)饨?jīng)營市場的改革方向是管住中間、放開兩頭,打破市場壟斷。推動城市燃?xì)饨?jīng)營市場改革是解決城市燃?xì)馐袌鲞\行中一系列矛盾的根本要求,也是提高能源利用效率、合理配置資源、轉(zhuǎn)變城市燃?xì)庑袠I(yè)發(fā)展模式的必然要求。

    中國的燃?xì)庑袠I(yè)必須實現(xiàn)由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變,通過市場有效配置燃?xì)赓Y源和市場化形成價格體系,建立起一套適應(yīng)燃?xì)馐袌霭l(fā)展的監(jiān)管體制、從而加快和建立燃?xì)猱a(chǎn)業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度和市場經(jīng)濟(jì)體系的進(jìn)程,為我國的燃?xì)馐聵I(yè)創(chuàng)造一個有利于可持續(xù)發(fā)展和穩(wěn)定的寬松環(huán)境。

    參考文獻(xiàn)

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