我國政府采購內部控制建設的問題及對策分析

●王皓如 倪志良

一、政府采購內部控制建設的現(xiàn)實背景

政府采購作為一種重要的宏觀經(jīng)濟調控手段，承載著政策功能落地和市場經(jīng)濟完善的雙重責任。隨著我國政府采購改革的深入推進，采購管理工作的輻射范圍逐漸擴大，在政府職能得到更加充分發(fā)揮的同時也帶來了更多的采購監(jiān)管問題與挑戰(zhàn)。政府采購內部控制能夠有效地提高政府財政支出監(jiān)管工作質量，對于提高采購績效和行政效能具有不可替代的作用。

（一）政府采購內部控制的含義及特點

內部控制既是政府采購過程中一項重要的制度安排，又是一項貫穿始終的管理活動，是指按照我國政府采購法律法規(guī)的要求，結合采購主體的實際采購需求和采購流程中的風險點，建立起一系列政府采購管理制度、工作程序和控制措施，促使政府采購主體在內部進行自我約束、調控、評價和糾錯，旨在規(guī)范各采購主體的政府采購行為，提高采購服務的質量和效率，防范和管控政府采購活動風險。

（二）我國政府采購及內部控制的發(fā)展現(xiàn)狀

在我國，政府采購工作歷經(jīng)20余年的發(fā)展，從制度構建到落地實施，從范圍拓展到全程管控，都取得了矚目的成就。財政部官方數(shù)據(jù)顯示，2000年全國政府采購總額約為327.9億元，其中貨物類采購占比為67%，其次是工程類和服務類采購；而2017年采購規(guī)模已達32114.3億元，占全國財政支出的比重升至12.2%，其中貨物、工程、服務的采購規(guī)模占比分別為24.9%、47.4%和27.7%，服務類采購規(guī)模占比首次超過貨物類，標志著采購支出結構實現(xiàn)了質的飛躍。

然而，隨著政府采購規(guī)模和范圍逐步擴大、采購方式更加靈活多樣，同時疊加國際市場開放壓力和國內市場結構性供需失衡，在政府采購的實際管理工作中諸如高價采購、無序采購、尋租腐敗等現(xiàn)象依舊存在。根據(jù)行政權力控制的相關研究，采購權的濫用是出現(xiàn)上述問題的根本原因。傳統(tǒng)行政法治理論傾向于通過立法、司法和公民監(jiān)督等外部控制方式來避免行政權的不正當使用，但目前我國政府采購制度的頂層設計仍不健全，立法的滯后性和局限性為采購主體帶來法律空白處暗箱操作的空間；司法權屬于一種被動權力，發(fā)揮的更多是事后糾錯功能而非事前控制作用；公民監(jiān)督的效果也在很大程度上取決于政府采購信息的公開透明程度。顯然，外部控制方式具有不可避免的缺陷，為了更好地提高政府采購工作的質量和效率，適應新時期構建服務型政府的要求，就必須在外部控制的基礎上，全面構建內部控制機制，努力在制度、理論和實踐方面實現(xiàn)突破和創(chuàng)新。

近年來，各地在探索加強政府采購內部控制建設方面已取得了初步成果，但總體上還存在頂層設計不完善、管控體系不健全等問題。針對這一情況，財政部在2016年頒布了 《關于加強政府采購活動內部控制管理的指導意見》，要求建立健全采購主體的內部運行機制和管控制度，創(chuàng)新內部監(jiān)督方式，有效制衡各項內部權力。近兩年來，國家也陸續(xù)出臺相關管理辦法，進一步強調要全方位構建政府采購內控機制，充分發(fā)揮政府采購政策功能。因此，建立與采購活動主體職責相適應的內部控制機制，是解決當前政府采購領域問題的重要途徑。

二、政府采購內部控制建設的重要意義

加強政府采購內部控制建設，提高內部控制能力，能夠在財政監(jiān)管下最大限度降低我國政府采購的成本費用，遏制尋租腐敗行為，是保障我國各項政府采購活動高效開展、有序落實的基礎。

（一）節(jié)約采購成本

一方面，相對于外部控制方式而言，內部控制通過采購主體內部固有的機構、職能就可以實現(xiàn)權力的自我約束和管控，精簡監(jiān)督機構的設立，減少對人力物力的需求，從而降低行政運行成本，提高采購資金的使用效率；另一方面，內部控制可以通過分事行權、分崗設權、分級授權等方式對采購主體內部的組織結構和采購模式進行合理化調整，將采購責任落實到每個人和崗位上，在一定程度上提高采購人員個體的工作積極性和采購效率，從而達到節(jié)約采購成本、提高整體采購效益的目標。

（二）抑制腐敗現(xiàn)象

大量的案例表明，由于受到采購人自身道德品質和職業(yè)素養(yǎng)的影響，以及一些控制制度的缺失導致尋租腐敗空間加大，政府購買過程中的錢權交易是滋生行政腐敗的重要形式，而內部控制建設能夠在一定程度上及時、有效地鏟除行政腐敗的幼苗。一方面，內部控制能夠通過完善實體和程序規(guī)則來約束采購權力，具有自我遏制和自我糾錯的作用；另一方面，內部控制將采購人員的職業(yè)道德建設和專業(yè)技能提升作為重要任務，通過提高其工作的自覺性和自律性，減少暗箱操作的可能性，從而抑制尋租腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

（三）推進依法治國

《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，加強對行政權的制約，關鍵的一點就是加強政府內部對行政權的制約。在政府采購領域，內部控制可以通過內部權力分立、不兼容崗位相分離等措施發(fā)揮采購主體內部各機構、崗位和環(huán)節(jié)之間相互監(jiān)督與制衡的作用，從而達到新時期構建法治政府的目的。因此，建立政府采購內部控制制度也是貫徹落實全面推進依法治國方略的重大舉措，對于構建反腐倡廉的長效治理體系、保障各項政府采購活動有效落實具有重要的理論與實踐意義。

三、政府采購內部控制存在的主要問題

近幾年來，雖然針對政府采購內部控制已出臺了幾部部門性的行政規(guī)章，但總體來看我國依然缺少一部完備的、具有現(xiàn)實指導性和可操作性的基本法律來引導政府采購內部控制制度的建設，頂層設計的缺失也為實際管理帶來不可避免的風險和漏洞，目前政府采購內部控制存在的問題主要包括以下五個方面：

（一）風險防范能力薄弱

我國對風險管理的重視程度仍然不足，這直接導致很多人缺乏必要的內部控制理論常識和敏銳的風險感知、分析、判斷能力。有人認為內部控制僅僅是一堆晦澀難懂的文件與制度，甚至誤以為內部控制就是財務管理，而實際上內部控制應該是一種在采購主體內部全面了解、全面學習、全面推行、全面參與的活動。

（二）預算編制水平有待提高

政府采購預算編制的方法不符合國家最新要求，缺少重要的編制內容，在實際采購過程中并沒有獨立編制針對性的實踐項目；此外，預算編制部門、政府采購部門和資產(chǎn)管理部門之間缺乏有效溝通，導致出現(xiàn)資金浪費、閑置或混用等問題。

（三）采購機構設置不合理

首先，在實際執(zhí)行過程中，政府采購的審批與監(jiān)督職能并沒有真正地分離開來，政府采購的決策通常由監(jiān)管機構與采購主體共同商討決定，這就在無形中淡化了采購主體內部對采購預算和采購資金的監(jiān)督；其次，一些單位尚未建立“采管分離”的管理機制，集中采購機構與執(zhí)行采購監(jiān)督的財政部門關系過于密切；最后，不相容崗位相互分離規(guī)則尚未完全落實。

（四）采購實施環(huán)節(jié)缺乏有效監(jiān)管

招標環(huán)節(jié)中招標文件制定不規(guī)范，部分招投標過程存在暗箱操控行為；項目評審環(huán)節(jié)中存在不合格專家入圍的情況；合同履行環(huán)節(jié)中業(yè)務部門沒有設置臺賬，存在包庇供應商以不正當競爭手段履行采購合同行為的情況；驗收環(huán)節(jié)對于驗收不合格的項目沒有及時采取處理措施，導致采購的貨物或服務質量不過關等問題。

（五）采購專業(yè)人才不足

采購人員對于法律法規(guī)、預算編制、采購項目等方面專業(yè)知識的掌握不到位，可能導致其誤判和錯判采購形勢、采購程序不規(guī)范、采購資金浪費或閑置等問題；與此同時，由于采購人代表政府行使采購權力，相較于供應商而言處于優(yōu)勢地位，若采購人員缺乏必備的法律意識、廉政意識，將會滋生尋租腐敗的溫床，產(chǎn)生職業(yè)道德危機，特別是通過濫用權力、不公平對待供應商而損害其合法權益，也極大地降低了政府公信力。

四、完善政府采購內部控制建設的對策建議

針對政府采購內部控制存在的主要問題，對完善政府采購內部控制提出如下可行性建議。

（一）提高風險防范意識和識別能力

1、提高風險防范意識。采購主體內部上至決策層、下至一線采購人員以及全鏈條監(jiān)管層都理應加強對內部控制理論的學習和實踐，自覺增強風險防范意識，嚴格把控風險易發(fā)和多發(fā)的采購環(huán)節(jié)，降低風險發(fā)生的可能性。此外，可以嘗試建立健全采購責任人制度，即所謂的專人專崗，將采購過程中各個環(huán)節(jié)的風險點落實到具體負責人身上，用制度的約束力強化采購人員的風險意識，讓全體人員認識到發(fā)生風險事件的后果嚴重性，提高全員參與度，從而提升整個采購主體內部的風險防范能力。

2、提高風險識別能力。提高風險識別能力應主要加強兩個方面的能力：一是風險感知能力，二是風險分析能力。首先，通過提前充分調研和借鑒歷史經(jīng)驗判斷自身能夠承受和應對的風險類型，然后結合政府采購的實際需求和計劃來識別潛在的內外部風險因素，一般來說有法律風險、商業(yè)風險、質量風險和道德風險等。其次，由于風險具有可變性，風險管理者要持續(xù)關注原有風險的變化，以便及時發(fā)現(xiàn)和應對新的風險。最后，在進行風險識別時應注重采取多樣化手段、創(chuàng)新識別途徑，比如歸納和分析各類客觀資料和風險事故記錄，邀請相關人士開座談會，訪問專家和學者等，對于易發(fā)、多發(fā)、影響重大的風險應著重關注、專門研究，防止遭受重復或嚴重損害。

（二）加強政府采購預算與計劃的管理

1、政府采購預算的編制。編制采購預算是政府采購活動的起點，高水平的預算編制可以在一定程度上保障政府采購需求與實際需求相符以及后續(xù)采購活動公平有序開展。在編制過程中，要確保內容要素齊全，同時加強預算編制部門、政府采購部門和資產(chǎn)管理部門之間的有效溝通，避免發(fā)生重復購置等情況。針對技術復雜的項目，可以咨詢專家或專業(yè)機構來保證預算的合理性。

2、政府采購計劃的編制。根據(jù)“先預算，后計劃”的工作流程，各業(yè)務部門應該在政府采購預算指標批準范圍內，定期填寫并上報本部門的政府采購計劃，重點關注以下問題：一是政府采購計劃需要如實反映真實采購需求和采購預算的具體落實情況；二是注重政府采購規(guī)模效益的提升，在同一季度內盡量不要重復安排相同的采購計劃；三是采購計劃不得采取任何方式規(guī)避公開招標采購。

3、政府采購計劃的審核。在采購計劃的審核階段，政府采購業(yè)務部門應對照采購預算內容進行逐一核查，確保采購項目符合政府采購目錄要求、采購方式符合相關法律規(guī)范、采購資金有明確合理來源、采購時間能夠如期進行、采購價格符合市場預期、預算編制方法符合國家最新規(guī)定。同時，采購需求計劃的制定與審核應交由不同人員負責，各部門應把政府采購預算執(zhí)行情況納入年度績效考核，切實發(fā)揮“以內控促提升”的督導作用。

（三）合理設置政府采購業(yè)務管理機構和崗位

1、合理設置采購業(yè)務管理機構。由于每個采購主體面臨的實際情況有所不同，政府采購內部設置的業(yè)務管理機構也會有所差別，但總的來說都應包括以下三種類型的機構：政府采購業(yè)務決策機構、政府采購業(yè)務執(zhí)行機構和政府采購業(yè)務監(jiān)督機構。

政府采購業(yè)務決策機構。各單位可以委派單位領導、各部門負責人等專門人員成立政府采購領導和決策小組，主要負責履行以下職能：一是審核政府采購內部管理制度；二是控制政府采購業(yè)務的整體工作流程，批準采購預算和計劃的實施；三是決定重大政府采購項目，防范、應對采購業(yè)務執(zhí)行過程中可能出現(xiàn)的重大風險和問題。

政府采購業(yè)務執(zhí)行機構。執(zhí)行機構主要包括政府采購歸口管理部門、財會部門以及相關業(yè)務部門，其中歸口部門主要負責決策機構交付的前期預備工作，例如起草和修訂政府采購內部管理制度，匯總各部門的預算金額和采購計劃申請等；財會部門主要負責政府采購預算管理和采購資金支付；各業(yè)務部門即為政府采購預算、計劃和資金申請的提出部門。

政府采購業(yè)務監(jiān)督機構。監(jiān)督機構通常為內部審計部門，不僅要時刻監(jiān)督核查各部門政府采購活動的執(zhí)行情況、資金是否正常運轉、采購主體的行為是否符合法律規(guī)范，也要妥善處理公民對政府采購業(yè)務的質疑和投訴。

2、合理設置采購業(yè)務崗位。政府采購業(yè)務的執(zhí)行必須做到全面控制和重點預防并舉、分工制衡與提高效率并重。因此，應采取“管采分離”的管理模式，合理安排分工，通過梳理政府采購過程中各崗位需要重點控制的風險事項，嚴格分離不相容崗位；同時確保每項采購業(yè)務都經(jīng)由兩名及以上工作人員辦理，發(fā)揮各崗位之間和內部的相互牽制作用。

（四）加強政府采購實施過程的監(jiān)管

1、加強對招標文件制定環(huán)節(jié)的監(jiān)管。一是建立健全招標文件審核確認機制，實施重大采購事項集體決策和會簽制度；二是確保招標文件的規(guī)范性，在審核時應嚴格遵守政府采購法律規(guī)范，對于部分招標方出現(xiàn)偏袒特定供應商、收受賄賂甚至泄露招標等行為務必嚴肅處理；三是及時在官方網(wǎng)絡媒體上披露政府采購信息，便于提高外部監(jiān)督水平。

2、加強對采購項目評審環(huán)節(jié)的監(jiān)管。一是提高評審專家選取過程的公平性與規(guī)范性；二是加強評審過程的管理，確保評審專家嚴格遵守評標紀律，不得發(fā)表傾向性言論，不得利用各種通訊設備與外界接觸；三是充分利用錄音錄像等手段，對評審過程進行詳實記錄，以備未來檢查、審計之需。

3、加強對采購合同履行環(huán)節(jié)的監(jiān)管。一是隨時跟進合同履行情況，建立并更新合同履行臺賬，并定期匯報合同履約情況；二是加強后期追加合同的監(jiān)管，遇到部分供應商采取不正當手段履行合同的情況應及時向上級主管部門如實反映；三是完善合同履行考核與責任追究制度，對重大合同履行階段以及總體履行狀況進行跟蹤評估，發(fā)現(xiàn)風險和問題要及時披露和解決。

4、加強對政府采購驗收環(huán)節(jié)的監(jiān)管。一是制定嚴格的驗收工作流程，采購驗收小組應按照采購合同的要求對取得的貨物、工程或服務進行質量、技術和安全標準的履約情況進行確認，簽署驗收意見并出具驗收報告；二是確保履約驗收責任的落實，對于驗收合格的項目，應及時向供應商支付貨款，對于驗收不合格的項目，應依法采取處理措施；三是加大對采購驗收結果的披露力度，使內部監(jiān)管和外部監(jiān)督有機結合。

（五）提升采購人員專業(yè)化水平

采購人員專業(yè)化是國際趨勢，提升政府采購人員的專業(yè)素養(yǎng)是高效采購的前提條件，也是控制采購風險的重要保障。在我國，近些年來政府采購的規(guī)模和范圍均呈快速發(fā)展之勢，在采購過程中會涉及金融、財務、法律、市場等多方面的專業(yè)知識，對采購人員的職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)技能提出了更高的要求，加快政府采購專業(yè)人才的培養(yǎng)勢在必行。

1、加強專業(yè)知識的培訓。相關部門應加強對采購人員在行政權力控制理論、法律意識、職業(yè)道德等方面的教育，加大對政府預算計劃編制、招標文件與采購合同的評審、簽訂、履行、項目驗收等方面的培訓力度，對政府采購過程中的關鍵控制點和風險點進行日常學習督導，使采購人員盡可能全面地掌握有關政府采購的基本業(yè)務知識。

2、加大定期考核的力度。為切實提高預算部門、采購代理機構等政府采購工作人員的專業(yè)化水平，需要對其進行定期考核，并將考核結果計入工作績效，敦促其提高采購效率和質量。同時，我國可以借鑒世界銀行電子學習系統(tǒng)的做法，統(tǒng)一開發(fā)政府采購電子學習平臺，免費提供線上學習課程，要求相關人員從業(yè)前在電子平臺上完成課程學習、測試并生成結業(yè)證書，將此作為采購主體內控要求進行考核評估。

3、提升國際化職業(yè)素養(yǎng)。隨著國際市場的開放，采購人員還應提升自身國際化交流水平，加強對業(yè)務往來涉及國外采購制度、理論的研究學習，促使我國政府采購工作能夠更好地與國際社會接軌。

五、結語

盡管內部控制理論仍處于探索研究的過程，我國采購內部控制實踐中也存在一些重要問題亟待解決，但是不斷優(yōu)化和完善的內部控制理論與實踐一定會有效地促進政府采購的良性運轉。一方面，可以通過過程管控、行為控制和監(jiān)督管理減少采購工作中風險發(fā)生的可能性，抑制尋租腐敗空間，促使政府采購行為更加合法、公平、規(guī)范；另一方面，也可以通過政府采購活動所展現(xiàn)的公正有序來打造法制政府和服務型政府的良好形象，有力地提高政府公信力。

2017年我國政府采購支出占財政支出比重為12.2%，雖然縱向比較已有很大提高，但與歐盟國家該比重為30%相比，我國政府采購規(guī)模和范圍仍有較大的拓展空間?？梢灶A見，未來的政府采購工作將會面臨更復雜的環(huán)境和更艱巨的挑戰(zhàn)，只有不斷完善政府采購內部控制建設，才能實現(xiàn)政府采購工作的高效化和規(guī)范化，開拓政府采購監(jiān)管的新局面?！?/p>