美國對外金融制裁機制簡析及風(fēng)險防范

周福芳

內(nèi)容提要：金融制裁作為一種“高烈度”的經(jīng)濟制裁措施，在當(dāng)前由美國主導(dǎo)、以美元為核心的國際金融體系中，能產(chǎn)生比貿(mào)易制裁更大的影響力和破壞力。面對當(dāng)前緊張的中美貿(mào)易局勢和我金融領(lǐng)域?qū)γ捞幱谙鄬α觿莸默F(xiàn)實，一方面應(yīng)防止貿(mào)易沖突擴散到金融領(lǐng)域，另一方面應(yīng)及早完善對美金融制裁預(yù)警和反制裁機制，研究構(gòu)建我對外金融制裁體系，防范美國打“金融戰(zhàn)”“制裁牌”。

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的血脈。在當(dāng)前由美國主導(dǎo)、以美元為核心的國際金融體系中，金融制裁能產(chǎn)生比貿(mào)易制裁更大的影響力和破壞力。面對當(dāng)前中美緊張的貿(mào)易局勢和我國金融領(lǐng)域處于相對劣勢的現(xiàn)實，及早研究構(gòu)建對美國金融制裁預(yù)警和應(yīng)對機制、完善我國對外金融制裁體系具有重要的現(xiàn)實意義。本文就美國金融制裁體系有關(guān)情況進行分析并提出若干建議。

一、美國金融制裁體系

（一）基本情況

美國在二戰(zhàn)后憑借其主導(dǎo)的國際金融體系和美元在跨境交易中的核心地位，形成了一套完整的金融制裁運作體系，包括完善的法律法規(guī)體系和專門的決策、執(zhí)行、監(jiān)督機構(gòu)。近幾十年來，美國先后對日本、伊朗、朝鮮、敘利亞、俄羅斯等多個國家和地區(qū)發(fā)起不同程度的金融制裁。據(jù)統(tǒng)計，發(fā)生在1990年前的116起國際經(jīng)濟制裁案中，美國主導(dǎo)的有77起，冷戰(zhàn)后（1991年）新增的80多起制裁案中，美國主導(dǎo)的超過60起，世界上沒有一個國家像美國一樣頻繁發(fā)動金融制裁，其主導(dǎo)的金融制裁已涉及世界一半以上人口。前美國財政部副部長胡安·薩拉特（Juan Zarate）在其撰寫的《Treasury War》一書中指出，美國多年前就制定了“金融戰(zhàn)爭”藍圖，以維護其國家安全和經(jīng)濟利益。金融制裁作為一種外交工具，將在美國對外政策體系中發(fā)揮更大作用。

（二）法律依據(jù)

1946年頒布的《聯(lián)合國憲章》授予各成員國包括實施金融制裁在內(nèi)的權(quán)利。美國為讓金融制裁具備更強的操作性并為己所用，不斷頒布超越《聯(lián)合國憲章》和國際規(guī)則的法律法規(guī)，逐步形成了囊括法律文件、總統(tǒng)決議及財政部規(guī)章的金融制裁法律體系。具體而言，主要由兩大類構(gòu)成。

一是法律文件。核心法案分別是1976年出臺的《國家緊急狀態(tài)法》（National Emergencies Act）和1977年出臺的《國際緊急經(jīng)濟權(quán)利法》（International Emergency Economic Powers Act），明確了美國總統(tǒng)與美國財政部分別承擔(dān)金融制裁的決定權(quán)與執(zhí)行權(quán)。2001年出臺的《愛國者法案》（USA Patriot Act）對金融制裁的發(fā)起和實施做了補充性規(guī)定，明確美國總統(tǒng)可單方面決定對局部或孤立的敵對事件中的國外組織、主權(quán)實體及個人實行金融制裁。二是總統(tǒng)行政命令和財政部公布的專門條例?？偨y(tǒng)就實施金融制裁擁有較大自由裁量權(quán)，可根據(jù)現(xiàn)實需要頒布行政命令，對特定國家和組織進行金融制裁。美國財政部公布被制裁者名單，即“特別指令國民”名單（SDNs），通過財政部外國資產(chǎn)管理辦公室（OFAC）開展制裁。

（三）主要特征

與貿(mào)易制裁及其他傳統(tǒng)形式的經(jīng)濟制裁相比，美國金融制裁具有不對稱、成本低、易執(zhí)行、難規(guī)避、破壞大等特征。特征一，不對稱。美元的貨幣金融體系中心地位，決定了除美國外其他國家很難獨立發(fā)動金融制裁，即使發(fā)動也必須在美國的配合下才能奏效。在法律層面，其他國家的制裁動議一般需要以聯(lián)合國安理會多邊決議為基礎(chǔ)，而只有美國長期凌駕于國際法，多次繞開聯(lián)合國安理會、國際貨幣基金組織、世界銀行等國際機構(gòu)協(xié)議發(fā)動金融制裁，而被制裁國不享有司法審查的權(quán)利，沒有國際法律層面救濟的渠道和機制。特征二，成本低、易執(zhí)行、難規(guī)避。美國實施金融制裁幾乎沒有成本，可以有針對性地實現(xiàn)精準(zhǔn)打擊且難以被規(guī)避。特征三，破壞大。金融制裁可以在短期內(nèi)對被制裁對象施加巨大壓力，使被制裁國陷入經(jīng)濟困難和金融崩潰，使被制裁企業(yè)無法正常融資甚至無法生產(chǎn)經(jīng)營。

（四）發(fā)展演變

二戰(zhàn)前，美國金融制裁措施主要是凍結(jié)敵對國在美國的資產(chǎn)。20世紀(jì)20年代末美國世界金融中心地位初步確立，美元霸權(quán)地位尚未確立，世界貿(mào)易還可使用英鎊及黃金等，美國發(fā)動金融制裁需要聯(lián)合英國等主要國家才能收到效果。冷戰(zhàn)期間，美國多采取與盟國合作或通過聯(lián)合國的多邊方式進行。冷戰(zhàn)后，美國發(fā)起單邊金融制裁數(shù)量增多，欲用金融霸權(quán)達成外交目的?！?·11”事件后，美國金融制裁進入新階段?！?·11”事件直接導(dǎo)致《愛國者法案》的出臺，擴大了總統(tǒng)行使金融制裁的權(quán)利，擴張了財政部在控制和管理金融活動等方面的權(quán)限。法案第311條授權(quán)財政部長，在征求司法部長和國務(wù)卿意見后，確定“初步洗錢牽連”（primary money laundering concern）名單的權(quán)限。必要時財政部長可宣布禁止美國境內(nèi)金融機構(gòu)為名單上的境外銀行開立或保持代理行賬戶等“特別措施”。第312條針對外國金融機構(gòu)或外國人在美代理行賬戶或私人銀行賬戶規(guī)定了特殊監(jiān)管措施，提高了監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。第319條授權(quán)財政部長可調(diào)取外國銀行在美開立的代理行賬戶資料權(quán)限。如不遵守，美國財政部可要求其境內(nèi)所有金融機構(gòu)在10日內(nèi)中斷與該行的任何代理關(guān)系，對不執(zhí)行的境內(nèi)金融機構(gòu)，處以每日高達1萬美元的民事罰款至徹底中斷為止。此外，還將原隸屬于美國財政部恐怖主義和金融情報司的金融犯罪執(zhí)法署（FinCEN）提升為財政部司局級部門，突出FinCEN在金融情報和反恐融資方面的作用。隨著全球經(jīng)濟金融化和美元化及互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)革新，金融制裁逐漸成為美國打著“國家安全”和“反洗錢”旗號，以長臂司法管轄原則維護自身利益的重要工具。

（五）組織機構(gòu)

在美國金融制裁體系中，不同部門按職能劃分為三類：一是決策部門?？偨y(tǒng)是美國發(fā)起金融制裁的常規(guī)決策者，國會是特定情況下的決策者，兩者之間就金融制裁體系的主導(dǎo)權(quán)偶有競爭并相互制約。二是執(zhí)行及監(jiān)督部門。包括主要負責(zé)具體實施金融制裁，并對實施狀況進行監(jiān)督的財政部外國資產(chǎn)管理辦公室（OFAC）以及負責(zé)制定金融制裁政策的國務(wù)院反金融威脅和制裁部門（TSF）等。三是執(zhí)行渠道。主要包括銀行體系與支付清算體系。銀行是國際資金流動的主渠道，OFAC要求的凍結(jié)資產(chǎn)、禁止或限制美國金融機構(gòu)與被制裁對象之間的金融往來等都通過銀行實施。“環(huán)球銀行間金融電訊協(xié)會（SWIFT）”和“紐約清算所銀行同業(yè)支付系統(tǒng)（CHIPS）”是美元支付和結(jié)算的主要通道。其中，SWIFT被譽為“全球銀行業(yè)的神經(jīng)中樞”，是全球貿(mào)易金融支付和結(jié)算最重要的渠道，美國通過SWIFT可獲取全面的銀行交易資金流動情報。CHIPS是全球最大的私營支付清算系統(tǒng)之一。通常由美國財政部負責(zé)搜集被制裁對象使用的賬戶信息及發(fā)生交易的銀行和公司名單，一旦鎖定會立即終止其通過CHIPS進行美元支付和結(jié)算。

（六）制裁手段

1.凍結(jié)或沒收資產(chǎn)。凍結(jié)資產(chǎn)是金融制裁最常用的手段之一，通常是凍結(jié)受制裁國及個別領(lǐng)導(dǎo)人等在美國的海外資產(chǎn)，例如禁止提取銀行存款、禁止買賣股票和債券等，阻止資金流動和雙方貿(mào)易往來，大幅限制被制裁對象的經(jīng)濟行為。二戰(zhàn)期間，美國對日本擁有的美元資金進行凍結(jié)，導(dǎo)致日本無法使用美元購買原油，對90%依靠進口原油的日本海軍造成致命性打擊，被日本視為除戰(zhàn)爭以外最有效的打擊措施。

2.限制融資。凍結(jié)或取消雙邊援助款項，包括凍結(jié)或取消世界銀行和國際貨幣基金組織等主要國際機構(gòu)的融資。冷戰(zhàn)期間，限制融資被用作打擊蘇聯(lián)的主要武器，一方面禁止西歐國家向蘇聯(lián)提供新貸款，另一方面將蘇聯(lián)認定為“相對富裕的國家”，大幅提高蘇聯(lián)在國際資本市場融資成本和利息支出，導(dǎo)致原本緊張的蘇聯(lián)財政雪上加霜。

3.切斷美元獲取和使用渠道。美元是美國影響和控制世界經(jīng)濟金融體系最重要的工具。一方面，美國可截斷其他國家獲取美元的能力，另一方面，依托全球支付和清算系統(tǒng)切斷美元使用渠道。通過“環(huán)球銀行間金融電訊協(xié)會”和“紐約清算所銀行同業(yè)支付系統(tǒng)”，美國政府可基本切斷制裁對象使用美元進行轉(zhuǎn)賬、支付、結(jié)算等經(jīng)濟活動。由于目前70%的全球貿(mào)易通過美元支付，一旦堵死美元通道，制裁對象很難用其他貨幣進行直接支付。2012年，美國主導(dǎo)全球金融支付體系對伊朗終止服務(wù)，導(dǎo)致其他國家進口伊朗原油、燃料油和鐵礦石等支付結(jié)算遇到困難。一旦其他國家選擇與伊朗采取其它貨幣或以物易物等交易模式，也會被美國財政部列入黑名單，面臨被踢出美元體系的風(fēng)險。

4.第三方制裁。美國憑借其雄厚的金融實力和國際金融體系中的主導(dǎo)地位，經(jīng)常要求全球范圍內(nèi)主要金融機構(gòu)配合美國政府發(fā)布的監(jiān)視名單，凍結(jié)可疑資產(chǎn)和交易。對制裁對象來說，一旦進入美國制裁名單，基本意味著被踢出全球金融體系。雖然這種做法超越了法律管轄的界限，但如果金融機構(gòu)不遵照美國意志行事，美國輕則可進行經(jīng)濟處罰，重則吊銷其業(yè)務(wù)牌照甚至進行制裁。2005年在制裁朝鮮時，美國財政部指控澳門匯業(yè)銀行為朝鮮金融交易提供非法幫助，威脅30天后徹底切斷匯業(yè)銀行與美國金融體系的聯(lián)系，其他國家金融機構(gòu)也先后宣布將減少或終止與匯業(yè)銀行的業(yè)務(wù)往來，一度引發(fā)對匯業(yè)銀行的擠兌。重壓之下，匯業(yè)銀行被迫凍結(jié)朝鮮2400萬美元資金賬戶。

二、中國應(yīng)對金融制裁的潛在劣勢

中國作為全球第二大經(jīng)濟體，日益提升的綜合國力和國際地位以及中美間“你中有我、我中有你”的經(jīng)貿(mào)關(guān)系決定了合作是中美雙方最好選擇，美國不會輕易對中國實施金融制裁。但在1949年、1989年和2012年我國政府或相關(guān)金融機構(gòu)受到美國金融制裁的案例中，資產(chǎn)凍結(jié)、限制融資、切斷美元支付結(jié)算渠道、要求第三方制裁等手段均有涉及。由于中美在國際金融體系中的地位明顯不對稱且我國金融體系尚不完備，我方應(yīng)對制裁能力仍有不足。

一是在資產(chǎn)配置層面，中國作為世界最大的外匯儲備國，三分之二的外匯儲備是美元資產(chǎn)。長期以來，美元被世界各國公認為“最可靠資產(chǎn)”，基于保值增值需要，中國購買了大量美國國債。一旦中美關(guān)系全面緊張甚至出現(xiàn)惡化，這些國債不排除成為被凍結(jié)對象的可能。同時，由于我國資本市場開放度和人民幣國際化程度相對較低，外國政府官方儲備中人民幣資產(chǎn)比例較小，可供我方利用的空間有限。根據(jù)國際貨幣基金組織2017年第四季度調(diào)查結(jié)果，目前全球外匯儲備幣種結(jié)構(gòu)比重，美元占62.7%，歐元占20.15%，英鎊占4.89%，日元占4.54%，而人民幣僅占1.23%。

二是在交易層面，雖然人民幣本幣結(jié)算規(guī)模近年來持續(xù)上升，但美元依舊是全球交易最主要的貨幣。國際清算銀行（BIS）調(diào)查報告顯示，美元在全球外匯交易中占比88%，人民幣僅占4%，并且約95%的人民幣成交量是基于與美元間的交易產(chǎn)生。根據(jù)SWIFT數(shù)據(jù)，截至2017年12月，人民幣在國際支付市場占比僅為1.61%。據(jù)IMF統(tǒng)計，中國對外貿(mào)易以人民幣結(jié)算的比例約30%，主要結(jié)算方式仍是美元，尤其在能源等大宗商品進口方面，計價、支付、清算等還主要依賴美元。聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議（UNCTAD）公布的81種國際大宗商品價格中，有76種用美元標(biāo)價；在羅杰斯國際商品指數(shù)（RICI指數(shù)）中，非美元計價商品的權(quán)重僅為2%。

三是在金融機構(gòu)運營層面，中國銀行、工商銀行等國內(nèi)金融機構(gòu)在美國和世界各地設(shè)立分支機構(gòu)，與國外金融機構(gòu)業(yè)務(wù)聯(lián)系日益密切。其業(yè)務(wù)運營在遵守國內(nèi)法律法規(guī)的同時，還受所在國和國際通行規(guī)則的約束。例如，2012年隨著美國對伊朗制裁力度逐步加大，中信銀行、建設(shè)銀行及中國銀行等先后都停止與伊朗的業(yè)務(wù)往來，昆侖銀行成為中國通往伊朗的唯一結(jié)算通道。隨后美國財政部對昆侖銀行進行了制裁，關(guān)閉了昆侖銀行的美元結(jié)算通道，禁止金融機構(gòu)在美國為昆侖銀行開設(shè)代理銀行或可被第三方用以自行交易的代理銀行賬戶，導(dǎo)致昆侖銀行只能用歐元和人民幣結(jié)匯，也被迫停掉了伊朗外的國際業(yè)務(wù)。

四是在立法和機制建設(shè)上，我國目前仍是由外交部轉(zhuǎn)發(fā)安理會金融制裁決議，通知國內(nèi)各有關(guān)部門結(jié)合自身職能采取措施。相關(guān)措施缺少法律支撐和保障，效力和效率也有待提高，預(yù)警和反制裁機制尚待完善。

三、我們的看法及建議

隨著中美貿(mào)易緊張局勢不斷升級，結(jié)合美國歷來有打“老二”（蘇聯(lián)和日本）的傳統(tǒng)，不排除特朗普可能根據(jù)形勢需要，將貿(mào)易戰(zhàn)擴展到金融領(lǐng)域的可能。短期內(nèi)，需要從國家戰(zhàn)略安全的高度重視金融制裁和反制裁機制建設(shè)。長遠來看，應(yīng)對金融制裁的根本在于提升我國經(jīng)濟金融實力和全球影響力。

（一）建立健全預(yù)警及反制裁機制

經(jīng)濟戰(zhàn)通常涵蓋輿論戰(zhàn)、貿(mào)易戰(zhàn)和金融戰(zhàn)，盡管經(jīng)濟戰(zhàn)對中美雙方均有不利，但目前輿論戰(zhàn)和貿(mào)易戰(zhàn)已經(jīng)打響。為防止美國做出不理性的安排和選擇，一方面應(yīng)針對美國財政部發(fā)布的“特別指令國民”名單（SDNs），建立名單數(shù)據(jù)庫及過濾系統(tǒng)和可疑交易監(jiān)測分析系統(tǒng)，有針對性地動態(tài)開展日常監(jiān)測分析，準(zhǔn)確把握風(fēng)險點，做好規(guī)避防范，不給美方留下任何制裁中方實體的機會。另一方面應(yīng)構(gòu)建涵蓋外交、財政、金融、商務(wù)等領(lǐng)域的信息共享平臺，加強跨部門協(xié)調(diào)，完善境外資產(chǎn)投資、轉(zhuǎn)移、處置的應(yīng)急預(yù)案，防范金融制裁對我方可能帶來的不利影響。

（二）實施多元化外匯儲備和國際貿(mào)易結(jié)算戰(zhàn)略

一是增加其它資產(chǎn)在外匯儲備中的比重。我國外匯儲備世界第一，其中美元資產(chǎn)超過三分之二，而黃金儲備不足美國1/5。面臨當(dāng)前中美關(guān)系不確定性風(fēng)險上升，應(yīng)保持外匯儲備的合理規(guī)模、優(yōu)化外匯儲備幣種結(jié)構(gòu)和資產(chǎn)結(jié)構(gòu)、增加黃金實物儲備、完善外匯儲備管理制度等，增強我方抵抗單一來源風(fēng)險的能力。二是維護好對美債權(quán)利益。中國是美國最大債權(quán)國，但美國《國際緊急經(jīng)濟權(quán)利法》規(guī)定在美國國家安全和經(jīng)濟利益遭受重大威脅時，可凍結(jié)外國主體持有的美國國債。三是積極推進多邊經(jīng)貿(mào)合作，推動國際貿(mào)易以美元、歐元、英鎊、日元等多種貨幣結(jié)算，減少對美元的依賴。四是加快推進人民幣貨幣互換和國際化。以“一帶一路”建設(shè)為契機，積極推進國際貿(mào)易人民幣結(jié)算業(yè)務(wù)和離岸金融市場發(fā)展，進一步增強人民幣國際影響力。

（三）加強美國金融制裁體系研究和中資“走出去”合規(guī)指導(dǎo)

一是加強對美國金融制裁體系的研究。美國金融制裁體系十分專業(yè)、相當(dāng)完善，相關(guān)法律條款多而繁雜，制裁的手段多樣且不斷創(chuàng)新，需要我們深入研究并持續(xù)追蹤，厘清各執(zhí)行機構(gòu)之間的關(guān)系及金融制裁的程序，密切跟蹤其不斷變化的制裁手段和OFAC發(fā)布的被制裁者名單，為我方積極防范應(yīng)對美方金融制裁及建設(shè)自身金融制裁體系奠定堅實基礎(chǔ)。二是加強反制裁研究。歐盟在1996年針對美國出臺古巴經(jīng)濟封鎖的《赫爾姆斯伯頓法》后，通過了針鋒相對的反制裁條例。據(jù)此條例，歐洲公司無需遵守美國制裁規(guī)定，還可通過反訴訟補償美國實施制裁而造成的損失。需要加強反制裁研究，參考歐盟出臺有針對性的反制裁措施，維護我方企業(yè)和金融機構(gòu)利益。三是提高我方中資金融機構(gòu)和對外投資企業(yè)風(fēng)險防范意識，指導(dǎo)其嚴(yán)格遵守美國制裁法規(guī)，注意避開被列入制裁名單的機構(gòu)人員，避免落入第三方制裁陷阱而受到金融制裁牽連。

（四）建立健全我國金融制裁體系

中國作為聯(lián)合國安理會五大常任理事國之一，在配合聯(lián)合國開展打擊恐怖主義組織的金融制裁方面做出了積極貢獻。在國際經(jīng)貿(mào)摩擦日益增多、海外經(jīng)濟利益受損可能性增大、經(jīng)濟全球化背景下，可參考美國相關(guān)做法建立健全金融制裁體系，完善相關(guān)立法，明確部門職責(zé)，將我國所支持的聯(lián)合國安理會金融制裁措施轉(zhuǎn)換為國內(nèi)法律規(guī)范，更好維護國家利益與公平正義。