集體建設(shè)用地入市是土地制度改革的關(guān)鍵
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◎張 棟

劉守英，中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，中國(guó)土地學(xué)會(huì)常務(wù)理事、中國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展交流協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)。主要研究方向?yàn)橥恋刂贫扰c發(fā)展、制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)以及城鄉(xiāng)互動(dòng)。

土地制度的改革，是改革開放的起點(diǎn)，也是繼續(xù)全面深化改革的重要領(lǐng)域。在我國(guó)，農(nóng)村土地的權(quán)利安排不僅關(guān)系數(shù)億農(nóng)民的基本權(quán)利與發(fā)展機(jī)會(huì)，而且是國(guó)家經(jīng)濟(jì)格局的基礎(chǔ)因素和發(fā)展轉(zhuǎn)型的重要基礎(chǔ)變量。但同時(shí)，關(guān)于土地的權(quán)利安排也是建立改革共識(shí)最艱難、最緩慢的領(lǐng)域。當(dāng)前， 《土地管理法》面臨新一輪修訂，其中最引人關(guān)注的修改要點(diǎn)之一就是集體建設(shè)用地入市，將帶來我國(guó)土地管理的制度格局的重大變化。我們就此采訪了中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院劉守英教授，請(qǐng)他分析闡釋，以饗讀者。

記者：農(nóng)村建設(shè)用地入市，是 《土地管理法》此次修訂中最引人關(guān)注的要點(diǎn)，農(nóng)村建設(shè)用地的管理制度經(jīng)歷了怎樣的變遷歷程？

劉守英：二元土地制度，成為我國(guó)土地制度中最重要、最基礎(chǔ)的制度安排。1982年頒布的 《中華人民共和國(guó)憲法》中： “城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！边@就是城市土地國(guó)有、農(nóng)村土地集體所有兩種所有制并存的二元土地制度。1998年的 《土地管理法》修訂之前，雖然存在農(nóng)村集體土地和城市國(guó)有土地的二元土地制度，但農(nóng)地轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地的通道一直是敞開的。事實(shí)上，改革開放以后，隨著包產(chǎn)到戶的改革，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力被釋放出來，政府鼓勵(lì)農(nóng)民利用集體土地創(chuàng)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，農(nóng)村建設(shè)用地量快速增長(zhǎng)。

直到1987年 《土地管理法》開始生效實(shí)施時(shí)，農(nóng)村土地進(jìn)入非農(nóng)建設(shè)還保留有三個(gè)通道：一是只要符合鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）村建設(shè)規(guī)劃，得到縣級(jí)人民政府審批，就可以從事 “農(nóng)村居民住宅建設(shè)，鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）村企業(yè)建設(shè)，鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)等鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）村建設(shè)”。二是全民所有制企業(yè)、城市集體所有制企業(yè)同農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織共同投資舉辦聯(lián)營(yíng)企業(yè)，需要使用集體所有土地時(shí)， “可以按照國(guó)家建設(shè)征用土地的規(guī)定實(shí)行征用，也可以由農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織按照協(xié)議將土地的使用權(quán)作為聯(lián)營(yíng)條件”。三是城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民經(jīng)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)后，可以使用集體所有的土地建住宅。這一時(shí)期的集體建設(shè)用地仍然不斷增長(zhǎng)，集體建設(shè)用地量從1988年的69萬畝增加到1992年時(shí)的93.5萬畝。

1992年開始，國(guó)家對(duì)集體建設(shè)用地的政策發(fā)生轉(zhuǎn)變，集體土地必須先征為國(guó)有出讓才能作為建設(shè)用地；集體土地作價(jià)入股興辦聯(lián)營(yíng)企業(yè)的，其土地股份不得轉(zhuǎn)讓。1998年 《土地管理法》修改，又從法律上進(jìn)一步縮緊了農(nóng)地進(jìn)入非農(nóng)建設(shè)使用的口子，其中最為關(guān)鍵的有兩條：一是：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”；二是 “任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”。概括來說，就是農(nóng)地變成建設(shè)用地，必須實(shí)行征地；從事非農(nóng)建設(shè)，必須使用國(guó)有土地。農(nóng)民使用集體土地從事非農(nóng)建設(shè)變成國(guó)有建設(shè)用地主通道的一個(gè)除外，即 “興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。”1999年 《土地管理法實(shí)施條例》進(jìn)一步要求， “鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地要嚴(yán)格限制在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)”。自那以后，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制和建設(shè)用地年度指標(biāo)管制的加強(qiáng)，農(nóng)村集體建設(shè)用地在大多數(shù)地區(qū)合法進(jìn)入市場(chǎng)的通道基本關(guān)閉。直到2004年時(shí)對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用的規(guī)定才發(fā)生一些變化，國(guó)務(wù)院當(dāng)年發(fā)布的28號(hào)文 “鼓勵(lì)農(nóng)民建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤。在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”。到2006年國(guó)務(wù)院發(fā)布的31號(hào)文也是允許在 “符合規(guī)劃并嚴(yán)格限定在依法取得的建設(shè)用地范圍內(nèi)，農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)”。

這之后，直到十八屆三中全會(huì)決定對(duì)土地制度改革進(jìn)行總體部署，內(nèi)容包括：在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)；縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制；擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥；完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)；建立有效調(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地合理比價(jià)機(jī)制，提高工業(yè)用地價(jià)格。2015年全國(guó)人大常委會(huì)決定在全國(guó)33個(gè)試點(diǎn)縣 （市、區(qū)）開展土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作。

記者： 《土地管理法》以前也經(jīng)歷過修訂，您如何梳理其修訂脈絡(luò)？

劉守英： 《土地管理法》于1986年頒布，在1998年的時(shí)候，經(jīng)歷過一次全面修訂。

20世紀(jì)90年代末期，面對(duì)我國(guó)耕地保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻，開發(fā)區(qū)熱、房地產(chǎn)熱導(dǎo)致耕地面積銳減，人地矛盾日益尖銳的現(xiàn)實(shí)問題，中央下發(fā)文件，采取了一系列加強(qiáng)土地管理和耕地保護(hù)的措施。這一思想也集中體現(xiàn)到了 《土地管理法》的修訂過程中。1998年修訂的 《土地管理法》是土地管理方式和利用方式的重大變革，是土地管理思想發(fā)生根本轉(zhuǎn)變的集中體現(xiàn)。其中，最為關(guān)鍵的有兩條：一是 “農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”；二是 “任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”。概括來說，就是農(nóng)地變成建設(shè)用地，必須實(shí)行征地；從事非農(nóng)建設(shè)，必須使用國(guó)有土地。1998年的修訂影響深遠(yuǎn)。修法之前，中國(guó)的用地模式，支撐了城鄉(xiāng)雙軌制的工業(yè)化、城市化發(fā)展模式。除了城市以外，在農(nóng)村，也可以搞小城鎮(zhèn)建設(shè)、辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。修法之后，集體土地?zé)o權(quán)參與到整個(gè)工業(yè)化、城市化的進(jìn)程當(dāng)中。修法之后，中國(guó)的土地管理模式可概括為兩個(gè)方面：政府一方面協(xié)議出讓土地搞工業(yè)化，另一方面通過土地資本化來主導(dǎo)城市化發(fā)展。他說，這套土地制度最大的好處，就在于快，政府可以迅速征地、出讓。與之密切相關(guān)的是，該制度也支撐了整個(gè)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展模式，其核心就是政府主導(dǎo)發(fā)展權(quán)，把土地作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的發(fā)動(dòng)機(jī)。

記者：1998年的 《土地管理法》修改之后，形成了土地財(cái)政模式，也與其后中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)緊密聯(lián)系。那么當(dāng)前的修訂，動(dòng)因在哪里？

劉守英：是的，1998年以來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了增長(zhǎng)速度最快的一段時(shí)期。但現(xiàn)在，原來的土地財(cái)政模式已經(jīng)不可持續(xù)。具體來說，一是經(jīng)濟(jì)進(jìn)入中高速增長(zhǎng)階段以后，對(duì)土地的需求已經(jīng)下滑，再靠增加土地供應(yīng)，無法做到有效拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；二是靠大量供應(yīng)土地快速推進(jìn)工業(yè)化的模式，已經(jīng)過時(shí)；三是土地出讓收入2008年以來，盡管總收入仍然還在增長(zhǎng)，但卻是上下波動(dòng)，而且征地成本上升，政府的凈收益其實(shí)是在下降的；四是城市化的成本在不斷上升，政府從過去靠賣地為主獲得土地出讓收益，轉(zhuǎn)向依靠抵押土地由平臺(tái)公司進(jìn)行融資，支持城市化建設(shè)，結(jié)果是用地成本上升。

尤其需要反思的是，現(xiàn)行的土地制度跟鄉(xiāng)村凋敝有直接關(guān)系。當(dāng)前的土地制度之下，一方面鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)窄化、報(bào)酬低、沒搞頭，才出現(xiàn)了各種要素資源向城市的單向流動(dòng)；另一方面，農(nóng)村近年來開始涌現(xiàn)出一大批從事規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的新主體，還有新業(yè)態(tài)。要是這些新成長(zhǎng)起來的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，都沒有使用土地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的權(quán)利，那整個(gè)鄉(xiāng)村的活力將會(huì)被壓抑，城鄉(xiāng)差距也會(huì)越拉越大。

本次修法最為關(guān)鍵的地方，就是刪去了現(xiàn)行土地管理法中關(guān)于 “從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)使用土地的，必須使用國(guó)有土地或者征為國(guó)有的原集體土地”的規(guī)定。1997年以后，實(shí)行用地規(guī)?？刂坪陀玫刂笜?biāo)審批管理制度，省級(jí)政府自然將緊缺的用地指標(biāo)用于省會(huì)城市和其他中心城市，大多數(shù)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展很少分配到用地指標(biāo)，由此導(dǎo)致集體建設(shè)用地量大大縮減。1998年～2007年，真正用于建設(shè)的合法集體建設(shè)用地，與1980～1997年相比減少幅度很大。在很多縣市，能分配到的建設(shè)用地指標(biāo)就只有300～500畝，縣政府無法用這點(diǎn)指標(biāo)招商引資，更不可能分給農(nóng)民集體，以集體建設(shè)用地的方式進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)。在得不到建設(shè)用地指標(biāo)的情況下，非法用地的現(xiàn)象開始蔓延。

面對(duì)這一制度問題，2013年中共十八屆三中全會(huì)通過的 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出了明確的改革方向。如今，土地管理法修正案草案明確了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市條件及管理措施， “對(duì)土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，并經(jīng)依法登記的集體建設(shè)用地，允許土地所有權(quán)人通過出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用”。這意味著整個(gè)建設(shè)用地市場(chǎng)的供地主體將發(fā)生轉(zhuǎn)變，即由國(guó)家這個(gè)單一主體，轉(zhuǎn)變?yōu)榧w和國(guó)家兩大主體。

記者：集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，是否會(huì)沖擊地方政府的財(cái)政呢？

劉守英：沖擊肯定會(huì)有，但這要拆開來分析。一方面，作為制度安排，一定要考慮到其銜接性，不能一下子放開，以免沖擊到房地產(chǎn)市場(chǎng)，也不能一下子就斷掉地方的土地財(cái)政；另一方面，在集體建設(shè)用地上搞開發(fā)建設(shè)，不但不會(huì)沖擊政府的收入，相反還有利于減輕政府負(fù)擔(dān)，因?yàn)檎蛟斓暮芏喙I(yè)園區(qū)，其實(shí)本來就不掙錢，而將工業(yè)園區(qū)、城中村的土地資源盤活之后，政府通過城市的轉(zhuǎn)型升級(jí)，可以獲得更高的收益。

浙江省德清縣是第一批15個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)之一。通過試點(diǎn)集體土地入市，發(fā)現(xiàn)并未造成對(duì)國(guó)有土地市場(chǎng)的沖擊，反而激活了一部分用地供給，使原本閑置低效的農(nóng)村建設(shè)用地得到有效利用，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)應(yīng)是一個(gè) “合理競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，互利共贏”的市場(chǎng)。

記者：自2015年初，全國(guó)人大授權(quán)33個(gè)縣（市、區(qū)）進(jìn)行土地制度改革試點(diǎn)。三年試點(diǎn)改革原本定于2018年底結(jié)束，但全國(guó)人大決定將試點(diǎn)期限延長(zhǎng)一年至2019年底，試點(diǎn)延期怎樣理解？

劉守英：試點(diǎn)延期，主要是為了給33個(gè)縣留出修法過渡期，直至最終法律通過。試點(diǎn)的持續(xù)仍然還會(huì)有多方面的探索意義，但在五個(gè)方面有所側(cè)重：

一是不要以 “誰(shuí)搞的多”為衡量是否搞得好的標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)槊總€(gè)地方對(duì)土改的需求是不一樣的，不能一概而論，不同的區(qū)域面臨不同的制度問題，一定要把各地的差異性和對(duì)土地的不同需求找出來；

二是要總結(jié)一下，中國(guó)到底需要形成一套什么樣的統(tǒng)一的土地權(quán)利體系，當(dāng)前，農(nóng)村三塊地的所有權(quán)、集體組織成員權(quán)、使用權(quán)并不清晰，要在集體土地所有制的大框架下，形成統(tǒng)一的土地權(quán)益體系；

三是在整個(gè)土地制度改革的過程中，要建立有效的規(guī)劃和用途管制，包括集體建設(shè)用地、宅基地；

四是集體建設(shè)用地的增值收益問題，如何在國(guó)家、集體、個(gè)人之間進(jìn)行分配，其背后的核心就在于如何構(gòu)建未來這套土地制度的基礎(chǔ)設(shè)施，比如評(píng)估、登記，抵押等；

五是要研究整個(gè)社會(huì)治理問題，區(qū)別清楚邊界，哪些該由公權(quán)力去做，哪些是由鄉(xiāng)村自治來完成。

記者：在我國(guó)，宅基地制度的改革一直以來都比較緩慢，這其中的原因是什么呢？

劉守英：對(duì)于宅基地，人們往往有一些慣性的認(rèn)識(shí)，有人認(rèn)為宅基地和房屋是農(nóng)民的命根子，不能動(dòng)；也有人認(rèn)為，宅基地涉及農(nóng)村安定和政權(quán)穩(wěn)定，不要輕易動(dòng)；還有人認(rèn)為，中國(guó)的宅基地制度非常獨(dú)特，不能用普遍性原則看待這一特殊制度。因此在過去，有關(guān)部門對(duì)宅基地制度，就有了兩個(gè)現(xiàn)實(shí)選擇，一方面以不動(dòng)應(yīng)對(duì)變化，另一方面強(qiáng)管制重于改革。

結(jié)果這種無視現(xiàn)實(shí)變化的政策導(dǎo)向，導(dǎo)致了宅基地制度安排嚴(yán)重滯后于現(xiàn)實(shí)需求，宅基地制度改革落在其他改革后面。而結(jié)構(gòu)改革是宅基地制度變遷的根本力量。要是沒有結(jié)構(gòu)變動(dòng)，那么鄉(xiāng)村就是費(fèi)孝通先生語(yǔ)境中的 “鄉(xiāng)土中國(guó)”，以地為生、以農(nóng)為業(yè)、生于斯長(zhǎng)于斯、安土重遷。村莊、宅基地制度就無松動(dòng)的可能。當(dāng)然，一般意義的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，也不足以帶來村莊和宅基地制度的變革。但是現(xiàn)在出現(xiàn)的農(nóng)二代 “離土出村不回村”，就成為了撬動(dòng)宅基地制度變革和村莊轉(zhuǎn)型的根本力量。

結(jié)構(gòu)變化的革命性意義，在于代際差異的影響。同樣是離土出村，農(nóng)一代和農(nóng)二代有著不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)特征和行為模式。農(nóng)一代對(duì)土地的感情深，他們 “離土出村”最終回村，種地既是收入來源也是生活方式，寧愿住家里的瓦房也不住城里的樓房，不會(huì)輕易動(dòng)家里的宅基地和房子。農(nóng)二代基本沒種過地，對(duì)土地的感情不深，不務(wù)農(nóng)，不回村蓋房，在城里購(gòu)房比例增加，生活方式城市化，回家是為了探望老人。

代際差異影響和決定著人地關(guān)系松動(dòng)與村莊演化的速度與節(jié)奏。農(nóng)一代是鄉(xiāng)村集聚和人與宅基地關(guān)系變遷的滯緩因素，他們維持著傳統(tǒng)的村莊形態(tài)以及人與宅基地的關(guān)系。農(nóng)二代是鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型和人與宅基地關(guān)系變遷的重要推動(dòng)力量。村莊集聚、人與宅基地關(guān)系變遷，取決于這種代際差異，發(fā)展時(shí)序不到那個(gè)階段，村莊集聚和人與宅基地關(guān)系變遷就不會(huì)發(fā)展太快，因此把握發(fā)展節(jié)奏非常關(guān)鍵，切忌政策忽左忽右。