涼山州森林火災(zāi)防控對(duì)策研究

李 佳

（四川大學(xué)法學(xué)院，四川 成都 610207）

涼山彝族自治州（簡(jiǎn)稱“涼山州”）幅員遼闊，森林資源豐富。森林作為涼山州的自然資源，也是當(dāng)?shù)鼐用裰饕慕?jīng)濟(jì)來(lái)源之一。林區(qū)一旦發(fā)生火情，極可能導(dǎo)致森林資源被毀、人民生命遭到威脅、財(cái)物面臨損失。本文在分析涼山州森林火災(zāi)發(fā)生原因的基礎(chǔ)上，針對(duì)涼山州地區(qū)的實(shí)際情況，探討涼山州森林火災(zāi)防控對(duì)策。同時(shí)，借鑒外國(guó)相關(guān)的法律政策和防火經(jīng)驗(yàn)，對(duì)涼山州森林火災(zāi)防控的立法工作提出拙見(jiàn)，以期對(duì)該地與其他地區(qū)的森林火災(zāi)防控有所裨益。

1 涼山州森林火災(zāi)的概況與成因

1.1 涼山州森林火災(zāi)的概況

涼山州位于四川省西南部，為四川省三大林區(qū)之一和四川省三大牧區(qū)之一。截至2017年底，全州森林覆蓋率達(dá)43%。豐富的原始森林資源成為涼山州的天然優(yōu)勢(shì)，為當(dāng)?shù)鼐用駝?chuàng)造了巨大的經(jīng)濟(jì)福利。州內(nèi)居民區(qū)與林區(qū)交錯(cuò)或者毗鄰，相互依托、聯(lián)系緊密。一旦發(fā)生火災(zāi)，森林資源和當(dāng)?shù)鼐用竦纳⒇?cái)產(chǎn)都將面臨威脅，因此防火和救火成為當(dāng)?shù)叵拦ぷ鞯闹刂兄亍?/p>

應(yīng)急管理部2019年3月公布的上月火災(zāi)數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)發(fā)生的54起森林草原火災(zāi)中，涼山州占了三分之一。2019年以來(lái)，涼山州發(fā)生21起森林火災(zāi)，過(guò)火面積總共超過(guò)291 hm2，約等于7000個(gè)籃球場(chǎng)大??；同期，四川省全省共發(fā)生森林草原火災(zāi)59起。根據(jù)《全國(guó)森林防火規(guī)劃（2016—2025）》，四川省涼山州17個(gè)縣（市）中，有11個(gè)屬于森林火災(zāi)高危區(qū)，6個(gè)為森林火災(zāi)高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)?？梢?jiàn)，涼山州森林火災(zāi)防控責(zé)任重大，形勢(shì)嚴(yán)峻。

1.2 涼山州森林火災(zāi)的成因

1.2.1 自然原因

森林火災(zāi)的自然原因是指排除人為因素，在各種自然因素綜合作用下引發(fā)森林火災(zāi)。這些自然因素包括火源、可燃物和氣象條件，3個(gè)因素共同作用導(dǎo)致森林火災(zāi)的發(fā)生。森林火源是引起森林火災(zāi)的主導(dǎo)因素[1]，可燃物和氣象條件為導(dǎo)致森林火災(zāi)的次要因素。自然條件下的火源多為雷擊火，因?yàn)槔子晏鞖庵械拈W電會(huì)直接促使植被燃燒。除此之外，還有石塊滾落撞擊產(chǎn)生火花，引起森林火災(zāi)的情形。涼山州在內(nèi)的西南地區(qū)作為我國(guó)森林資源的重要分布區(qū)域，氣候正朝著“暖而干”的方向變化?？諝飧汕野橛虚W電，雷擊火的氣象條件充足，森林雷擊火發(fā)生頻率隨之增加。特別是在冬春季節(jié)高溫多雨的氣候條件下，閃電更易引燃樹(shù)干枝葉、地表可燃物，在風(fēng)場(chǎng)作用下，產(chǎn)生森林大火。

1.2.2 人為原因

人類在森林中的不當(dāng)用火行為，是火災(zāi)產(chǎn)生的主要火源。根據(jù)是否有生產(chǎn)目的，人為用火的火源可以分為：生產(chǎn)性火源和非生產(chǎn)性火源。生產(chǎn)性火源有開(kāi)墾土地?zé)摹⑶謇硪肆值卦炝?，非生產(chǎn)性火源有野外吸煙亂扔煙頭、違反禁令上墳燒紙、小孩貪玩點(diǎn)火以及殘障人群失火[2]。正因?yàn)榇蠖鄶?shù)森林火災(zāi)是人為的，森林火災(zāi)的防控更應(yīng)該從減少乃至杜絕人類不文明用火和違法用火的行為出發(fā)。

2 涼山州森林火災(zāi)防控的特殊性

2.1 氣候條件特殊

涼山州位于我國(guó)的亞熱帶季風(fēng)氣候區(qū)，夏季高溫多雨、冬春干燥少雨的氣候特征決定了涼山州森林火災(zāi)發(fā)生的季節(jié)性。在氣候條件作用下，該地區(qū)森林火災(zāi)多發(fā)生于春季和冬季。冬春季節(jié)降水量小，風(fēng)力大，地下可燃物堆積量大，天氣干燥、植被易燃，火災(zāi)發(fā)生可能性大、發(fā)生頻率高。夏季雨水充沛、植被生長(zhǎng)繁茂，火災(zāi)一般不易發(fā)生。由于該地森林火災(zāi)具有季節(jié)性，為貫徹“預(yù)防為主”的方針，防火工作應(yīng)重點(diǎn)放在防火期的部署。

2.2 地形特殊

涼山州位于四川省西南部，處于四川盆地與云南省中部的高原之間。地質(zhì)構(gòu)造獨(dú)特，地貌復(fù)雜多樣。西昌以南的金沙江、雅礱江和安寧河河谷，高山和峽谷密布、地勢(shì)高峻陡峭、河谷深切，道路稀少且崎嶇難行[3]。山高坡陡的地形條件，增加了滅火和搜救工作的難度。

2.3 植被特殊

涼山州全州的森林覆蓋率高，植被種類豐富，以針葉林、硬闊為主。該州干熱河谷地帶主要的森林植被為云南松，位于中部和南部地區(qū)，干熱河谷地帶的“焚風(fēng)”效應(yīng)增加植被燃燒的可能性；西北地區(qū)海拔較高，主要分布有冷杉、云杉，此類植被易燃；東北部地區(qū)森林植被分布茂密，以硬闊為主[4]，火勢(shì)一旦形成，蔓延快、難撲滅。涼山州植被廣布，容易燃燒，給森林防火工作帶來(lái)挑戰(zhàn)。

2.4 森林文化特殊

涼山州作為我國(guó)少數(shù)民族聚居區(qū)，也是最大的彝族聚居區(qū)。俗話說(shuō)：“一方水土，一方文化。”了解少數(shù)民族文化，對(duì)防控森林火災(zāi)具有現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。人類的任何生計(jì)方式都不僅僅是簡(jiǎn)單地向自然攫取，而是“文化”的行為[5]。生活在山區(qū)的彝族居民，由于獨(dú)特的地域和生產(chǎn)方式，對(duì)于人與森林、人與自然形成了自己獨(dú)特的認(rèn)識(shí)，也形成了獨(dú)特的森林文化——山神、山鬼文化。彝族先民對(duì)山神、山鬼充滿了敬畏和恐懼，山神文化和山鬼文化中蘊(yùn)含了山林不可隨意毀壞的思想。這樣的傳統(tǒng)觀念，促使該地特有的鄉(xiāng)規(guī)民約和習(xí)慣法的形成，對(duì)于當(dāng)?shù)鼐用駩?ài)護(hù)山林、保護(hù)環(huán)境具有一定的輔助作用。因此，涼山州特有的森林文化，對(duì)采取措施保護(hù)森林安全、防控森林火災(zāi)具有一定的參考價(jià)值。

3 外國(guó)森林火災(zāi)防控的理念和主要措施及其借鑒意義

3.1 堅(jiān)定樹(shù)立以人為本的森林火災(zāi)撲救理念

黨的十九大報(bào)告提出，要樹(shù)立安全發(fā)展理念，弘揚(yáng)生命至上、安全第一的思想，提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力。為了落實(shí)安全救災(zāi)的思想，避免災(zāi)害中人員傷亡，要樹(shù)立以人為本的價(jià)值理念。我國(guó)春秋時(shí)期就有“以人為本”的說(shuō)法，它是指在國(guó)家與人民的關(guān)系中，將人民作為國(guó)之根本，社稷才得以穩(wěn)固。以人為本的觀念發(fā)展到現(xiàn)在，具有了新的時(shí)代意義，成為科學(xué)發(fā)展觀的核心。其強(qiáng)調(diào)擯棄以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為首的發(fā)展理念，以實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展為目標(biāo)，保障人民的根本利益。樹(shù)立以人為本的理念，再將此理念貫徹于具體的實(shí)踐中，森林防火工作亦應(yīng)如此。法律規(guī)范中，以人為本應(yīng)該成為立法工作的原則，并作為具體執(zhí)法過(guò)程中的指南。實(shí)務(wù)操作中，預(yù)防森林火災(zāi)要兼顧人民的生命安全和經(jīng)濟(jì)效益，撲滅森林火災(zāi)要將消防員的安全放在首位，森林火災(zāi)的善后處置應(yīng)該以盡快恢復(fù)人民的正常生活為工作目標(biāo)。另外，若以人為本的理念僅在法律規(guī)范中樹(shù)立，無(wú)相應(yīng)的制度建設(shè)和可操作細(xì)則制定，以人為本的理念就只能成為空中樓閣。應(yīng)注意將以人為本的理念從文本轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)際，鑄以堅(jiān)實(shí)的骨架，賦予其“生命”。

森林防火工作作為國(guó)家安全戰(zhàn)略的一部分，許多國(guó)家形成了自己的森林防火理念和防火經(jīng)驗(yàn)?！耙匀藶楸尽钡睦砟睿诿绹?guó)、加拿大、澳大利亞等國(guó)家的防火策略中都有體現(xiàn)。澳大利亞撲救森林火，是在保障救火人員安全的前提下進(jìn)行。當(dāng)火勢(shì)過(guò)大，有可能危害撲火人員的生命安全時(shí)，要么采取砍下隔離帶，阻斷火勢(shì)蔓延的措施，不進(jìn)行硬性撲救；要么在確保不危及周邊居民的生命、財(cái)產(chǎn)的條件下，任由山林自生自滅，促使森林的自然更新[6]。在森林火災(zāi)的撲救上，美國(guó)各州堅(jiān)持以人為本，效益優(yōu)先。既注重保護(hù)人身和財(cái)產(chǎn)安全，又注重?fù)浠鸬慕?jīng)濟(jì)效益[7]。對(duì)于當(dāng)?shù)鼐用?，保護(hù)居民的生命財(cái)產(chǎn)是第一要?jiǎng)?wù)；對(duì)于撲救林火的人員，火勢(shì)過(guò)大有可能危及救火人員的生命安全時(shí)，采取以水滅水、以火攻火或者構(gòu)筑隔離帶等方式控制火勢(shì)蔓延，并不硬性撲救?！耙匀藶楸尽痹谏鲜雒绹?guó)和澳大利亞兩個(gè)國(guó)家中都得到貫徹落實(shí)，其實(shí)質(zhì)上平衡了人身安全、森林資源安全和財(cái)產(chǎn)安全三者之間的關(guān)系。

人身安全第一，財(cái)產(chǎn)安全次之，森林資源安全最后。三者有嚴(yán)格的先后順序，不可隨意顛倒，也不可并列。森林資源具有保持水土、涵養(yǎng)水源、凈化空氣、防風(fēng)固沙、調(diào)節(jié)氣候等作用，給人們帶來(lái)不可替代的生態(tài)效益、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，保護(hù)森林資源有利于國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展。然而，森林資源損壞可以通過(guò)補(bǔ)種和護(hù)養(yǎng)重新獲得，人的生命一旦失去不可挽回。因此，在森林發(fā)生大火時(shí)，應(yīng)確保當(dāng)?shù)鼐用窈蛽浠鹑藛T的生命安全。在人的生命有安全保障的前提下，再對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦呢?cái)產(chǎn)和森林資源進(jìn)行搶救。

3.2 完善森林火災(zāi)監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)

“打早、打小、打了”，是我國(guó)森林火災(zāi)的應(yīng)急方針，前提是做好森林火災(zāi)預(yù)警監(jiān)測(cè)的部署。森林火災(zāi)發(fā)生突然、蔓延迅速、危害性大，需要及時(shí)發(fā)現(xiàn)火情、收集數(shù)據(jù)、分析數(shù)據(jù)、評(píng)估火情、指揮行動(dòng)、控制火勢(shì)。森林火災(zāi)的監(jiān)測(cè)目的是為應(yīng)急指揮提供火情信息服務(wù)，而應(yīng)急指揮是整個(gè)應(yīng)急處理的核心環(huán)節(jié)，林火監(jiān)測(cè)和應(yīng)急指揮是保障火災(zāi)應(yīng)急處置多環(huán)節(jié)“環(huán)環(huán)相扣”的連接點(diǎn)[8]。因此，上述環(huán)節(jié)的實(shí)現(xiàn)，首先需要森林火災(zāi)預(yù)警監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的完善。但就目前來(lái)看，我國(guó)預(yù)警監(jiān)測(cè)系統(tǒng)還存在亟待完善的地方，可以考慮借鑒美國(guó)、澳大利亞、日本和韓國(guó)等國(guó)的經(jīng)驗(yàn)。

科學(xué)高效的森林火災(zāi)防控，要求對(duì)火情準(zhǔn)確了解與提前預(yù)判，預(yù)警監(jiān)測(cè)系統(tǒng)強(qiáng)調(diào)對(duì)火情的提前發(fā)現(xiàn)、實(shí)時(shí)跟蹤和及時(shí)反饋。美國(guó)、加拿大、韓國(guó)均建立起森林火險(xiǎn)等級(jí)預(yù)報(bào)系統(tǒng)，該系統(tǒng)于防火期運(yùn)行，在林區(qū)安裝監(jiān)測(cè)探頭實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)火災(zāi)，將每日形成的森林火險(xiǎn)等級(jí)報(bào)告至指揮部，當(dāng)森林火險(xiǎn)等級(jí)高或者極高時(shí)，林業(yè)部門(mén)通過(guò)多種媒體及時(shí)發(fā)布預(yù)警信息和防范措施。森林火險(xiǎn)等級(jí)預(yù)報(bào)，需因地制宜，根據(jù)本地的地形、天氣和植被進(jìn)行訂正。此外，除了建立森林火險(xiǎn)等級(jí)預(yù)報(bào)系統(tǒng)，也可借鑒美國(guó)、加拿大的森林火險(xiǎn)天氣預(yù)報(bào)、火險(xiǎn)發(fā)生預(yù)報(bào)、火行為預(yù)報(bào)技術(shù)[9]?？茖W(xué)防控火災(zāi)，少不了科學(xué)技術(shù)的應(yīng)用，以達(dá)到對(duì)火情和火勢(shì)提前預(yù)判的目的。

3.3 加強(qiáng)專業(yè)森林消防隊(duì)伍建設(shè)

2018年3月14日，全國(guó)兩會(huì)《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》中提出，組建應(yīng)急管理部，整合多個(gè)職能部門(mén)的職責(zé)，作為國(guó)務(wù)院直屬部門(mén)。公安消防部隊(duì)、武警森林部隊(duì)轉(zhuǎn)制后，由應(yīng)急管理部管理，實(shí)行專門(mén)管理和政策保障。兩會(huì)在方案中明確：公安消防部隊(duì)退出現(xiàn)役。消防隊(duì)由武警編制轉(zhuǎn)為行政編制，這意味著消防員隊(duì)伍將向職業(yè)化、專業(yè)化的方向發(fā)展。國(guó)家層面已經(jīng)結(jié)束了消防現(xiàn)役制，但是在配套制度和執(zhí)行細(xì)則上還需要完善。要增強(qiáng)問(wèn)題意識(shí)，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，針對(duì)消防隊(duì)伍建設(shè)中的問(wèn)題“對(duì)癥下藥”。

2019年3月30日，涼山州木里縣境內(nèi)發(fā)生特別重大森林火災(zāi)。在撲火行動(dòng)中，有31名撲火人員犧牲，其中包括27名森林消防員、4名地方干部群眾。造成消防人員犧牲的直接原因是火場(chǎng)風(fēng)向突變，林火爆燃，消防人員逃避不及。山火爆燃往往在周圍氣候、地形、植被綜合作用下發(fā)生，需要長(zhǎng)期的培訓(xùn)和足夠的滅火經(jīng)驗(yàn)才能判斷。此次犧牲的27名森林消防隊(duì)員年齡普遍偏低，有18名年齡在22歲以下。消防隊(duì)員年齡小、經(jīng)驗(yàn)不足、判斷力有限，缺少危險(xiǎn)防范意識(shí)，在撲火過(guò)程中容易面臨生命的威脅。因此，有必要建立職業(yè)化、專業(yè)化的消防隊(duì)伍。

美國(guó)重視消防隊(duì)伍的建設(shè)，在消防員招募、篩選、培訓(xùn)、考核、晉升上都有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)嚴(yán)格的訓(xùn)練提高防火撲火能力。為保證招募消防員的質(zhì)量，其建立了嚴(yán)格的篩選體系。擴(kuò)大招募范圍，從全國(guó)范圍內(nèi)招募消防員，挑選出合格的候選者。在篩選時(shí)，綜合考慮應(yīng)聘者的素質(zhì)，學(xué)歷、體能和理論知識(shí)都要參考，有的還要求應(yīng)聘者有火災(zāi)科學(xué)方面的專業(yè)學(xué)習(xí)經(jīng)歷。被聘的消防員不能直接入職，需要經(jīng)過(guò)6個(gè)月的實(shí)習(xí)期，在考試合格后才能成為正式的消防員。與此同時(shí)，美國(guó)通過(guò)高福利、高待遇來(lái)吸引優(yōu)秀人才加入消防隊(duì)伍。在制度上，完善消防員的晉升制度。想成為指揮帶領(lǐng)20人的撲火大隊(duì)長(zhǎng)，還要求擁有10年左右的防火經(jīng)驗(yàn)[10]。在培訓(xùn)體系上，建立全國(guó)統(tǒng)一規(guī)范的培訓(xùn)體系，設(shè)立專門(mén)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)全國(guó)的培訓(xùn)工作，開(kāi)設(shè)林火行為、航空管制等高級(jí)訓(xùn)練課程。

為了應(yīng)對(duì)我國(guó)普遍存在的消防隊(duì)伍人力不足、流動(dòng)性大、專業(yè)滯后、薪酬偏低的問(wèn)題，可以考慮借鑒美國(guó)消防隊(duì)伍的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)?？赏ㄟ^(guò)立法確立建設(shè)專業(yè)消防隊(duì)伍的要求，統(tǒng)一規(guī)范消防隊(duì)伍建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，健全消防人員薪酬待遇的保障機(jī)制，完善消防機(jī)構(gòu)和消防隊(duì)伍的管理機(jī)制。

3.4 構(gòu)建健全的森林火災(zāi)應(yīng)急管理系統(tǒng)

實(shí)行統(tǒng)一安排、統(tǒng)一指導(dǎo)、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一救助，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了資源整合、上下聯(lián)動(dòng)和區(qū)域配合。但是，從我國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，需要進(jìn)一步強(qiáng)化建立防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急管理系統(tǒng)?？茖W(xué)統(tǒng)籌、良性互動(dòng)，對(duì)災(zāi)害做出及時(shí)反應(yīng)和有效應(yīng)對(duì)。促進(jìn)以政府為主導(dǎo)、專業(yè)救援隊(duì)伍為依托、社會(huì)力量為輔助的三方力量的有效融合，同時(shí)改善各地的森林火災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施，加快高科技滅火裝備的建設(shè)，為科學(xué)防控森林火災(zāi)提供基礎(chǔ)保障。

2006年俄羅斯聯(lián)邦杜馬通過(guò)新《森林法典》，并于2007年1月1日起生效[11]?！渡址ǖ洹返谖迨龡l規(guī)定，為保障森林中的防火安全，可以采取如下措施：安裝森林防火設(shè)備，建立森林火災(zāi)預(yù)警、撲火系統(tǒng)和設(shè)備，對(duì)森林火險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)測(cè)等。俄羅斯通過(guò)聯(lián)邦立法，確立科學(xué)有效保護(hù)森林、可持續(xù)管理森林、合理利用森林的原則。《森林法典》第五十三條的制定，為俄羅斯森林防火相關(guān)的法律規(guī)范制定，可操作實(shí)施細(xì)則的出臺(tái)和具體防控森林火災(zāi)的工作提供了上位法依據(jù)。美國(guó)非常重視森林健康，提出了“健康的森林成就健康的國(guó)家”的理念，并于2000年制定了全國(guó)火計(jì)劃，于2003年簽署施行了《健康森林恢復(fù)法案》。日常防火工作中，各州組織及時(shí)清理林下可燃物。主要活動(dòng)為：定期燒除掉落的枝條枯葉，降低森林火險(xiǎn)，恢復(fù)森林健康。提前考察好氣候、地形、風(fēng)向條件，將燒除活動(dòng)限制在可控制的范圍內(nèi)，避免意外發(fā)生。

從森林火災(zāi)應(yīng)急管理系統(tǒng)構(gòu)建的角度，應(yīng)兼顧好森林防火制度化與系統(tǒng)科學(xué)化。政府及有關(guān)部門(mén)應(yīng)投入資金，以高校和研究院為依托進(jìn)行有關(guān)研究，對(duì)森林火及其預(yù)控、撲救進(jìn)行有關(guān)研究。重視宣傳教育，依據(jù)當(dāng)?shù)鼐用?、社?huì)企業(yè)、學(xué)生群體不同狀況，設(shè)計(jì)不同的宣傳方案。創(chuàng)新宣傳教育方式，如借鑒當(dāng)?shù)氐纳治幕麄魑拿饔没?、合法用火。各大林區(qū)，特別是原始森林分布廣泛的地區(qū)，由于經(jīng)濟(jì)和地域限制，防火基礎(chǔ)設(shè)施往往不健全。因此，對(duì)此類地區(qū)更應(yīng)加大經(jīng)費(fèi)投入，加強(qiáng)應(yīng)急通信設(shè)施建設(shè)，解決防火通信“最后1公里”的問(wèn)題。同時(shí)，加強(qiáng)高科技滅火裝備建設(shè)，適時(shí)引進(jìn)新型滅火裝置，為前線消防員的生命安全提供設(shè)施保障。

4 加強(qiáng)涼山州森林火災(zāi)防控的立法建議

4.1 涼山州森林火災(zāi)防控的立法現(xiàn)狀

森林消防強(qiáng)調(diào)依法治火，要求加強(qiáng)森林防火的法制化、制度化建設(shè)。目前涼山州森林防火法制建設(shè)已經(jīng)取得初步成效。首先，森林防火工作有法可依。以《森林法》《森林防火條例》為核心，其他相關(guān)法律、法規(guī)相配套，初步建立起森林防火的法律體系；其次，森林防火執(zhí)法工作逐漸規(guī)范。執(zhí)法部門(mén)對(duì)野外違規(guī)用火、疏忽失火、人為故意縱火等破壞森林資源的違法違規(guī)行為，加大查處打擊力度，且注意按照法定程序執(zhí)法；最后，森林防火問(wèn)責(zé)機(jī)制初步構(gòu)建?！稕錾街菪姓?wèn)責(zé)辦法（試行）》《涼山州森林防火責(zé)任追究暫行辦法》等的出臺(tái)，落實(shí)了地方人民政府首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的問(wèn)責(zé)機(jī)制，明確了政府工作人員失職的法律后果，規(guī)定了森林火災(zāi)責(zé)任追究的范圍和責(zé)任追究程序。但是，面對(duì)不斷發(fā)展的新情況、新形勢(shì)，涼山州防控森林火災(zāi)的法制建設(shè)仍需完善。主要表現(xiàn)在：缺乏結(jié)合涼山州具體情況制定的森林防火條例，一定程度上不利于森林防火工作的開(kāi)展；森林火災(zāi)監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)、森林防火基礎(chǔ)設(shè)施、消防隊(duì)伍建設(shè)、森林火災(zāi)撲救設(shè)備設(shè)施等方面有疏漏，導(dǎo)致森林火災(zāi)發(fā)生后反應(yīng)不迅速、應(yīng)急措施不規(guī)范、財(cái)產(chǎn)損失與人員傷亡重大等情況。因此，科學(xué)防控火災(zāi)，要求強(qiáng)化森林防火法治體系建設(shè)，對(duì)于推進(jìn)依法治火工作，保護(hù)森林資源、保障居民財(cái)產(chǎn)、人身安全和消防人員生命安全有著十分重要的意義。

4.2 涼山州森林火災(zāi)防控的法治體系構(gòu)建

涼山州森林火災(zāi)的防控應(yīng)當(dāng)以構(gòu)建法律至上的治理體系為主，即通過(guò)立法、執(zhí)法、司法、守法、監(jiān)督這五個(gè)方面的工作來(lái)達(dá)到防控火災(zāi)、規(guī)范權(quán)力和保護(hù)權(quán)利的目的。從立法角度看，應(yīng)加快森林防火立法工作，填補(bǔ)法律疏漏。在起草相關(guān)的行政法規(guī)、地方條例與單行條例時(shí)廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，通過(guò)深度調(diào)研、開(kāi)展聽(tīng)證會(huì)和座談會(huì)等形式征求公民意見(jiàn)；及時(shí)公開(kāi)更新立法工作信息，保證公開(kāi)透明；征求相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者意見(jiàn)，增加立法的科學(xué)性。從執(zhí)法角度看，加強(qiáng)對(duì)森林防火執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)，提高執(zhí)法人員的能力與素質(zhì)，完善不當(dāng)和違法執(zhí)法人員的責(zé)任追究制度。同時(shí)保障執(zhí)法機(jī)構(gòu)有足夠的執(zhí)法經(jīng)費(fèi)，確保執(zhí)法工作順利進(jìn)行。從司法角度看，對(duì)于個(gè)人或單位的疏忽失火、故意縱火等違法行為，政府部門(mén)工作人員與其他公職人員的失職瀆職行為，應(yīng)嚴(yán)格按照法律追究其民事、行政、刑事責(zé)任。從守法角度看，尤其強(qiáng)調(diào)對(duì)民眾的宣傳教育，通過(guò)結(jié)合涼山州當(dāng)?shù)氐娜宋奶厣_(kāi)展多種形式的宣傳教育活動(dòng)。如設(shè)立森林防火宣傳活動(dòng)日、將森林防火課程帶入課堂、定期開(kāi)展防火演練等，提高民眾的安全防范火災(zāi)、保護(hù)森林資源的意識(shí)。從監(jiān)督角度看，建立內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督的完整監(jiān)督體系，一方面加大對(duì)森林防火隊(duì)伍執(zhí)法行為的監(jiān)督，另一方面自覺(jué)接受公眾監(jiān)督和監(jiān)察、審計(jì)監(jiān)督，及時(shí)改正執(zhí)法過(guò)程中的不當(dāng)和違法行為。

應(yīng)借鑒外國(guó)森林防火法律法規(guī)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)其他省份和地區(qū)森林防火的實(shí)踐，構(gòu)思制定涼山州森林防火和撲救的相關(guān)法律。首先，構(gòu)思制定《涼山州森林火災(zāi)防火條例》，該條例為其他法律、法規(guī)的制定提供法律依據(jù)。同時(shí)，為落實(shí)《消防法》《森林法》《森林防火條例》《四川省森林防火條例》，制定具體的實(shí)施細(xì)則，包括加強(qiáng)專業(yè)消防隊(duì)伍建設(shè)、加強(qiáng)森林防火群防群治工作、森林防火責(zé)任狀的簽署與落實(shí)、森林火源管理制度、技術(shù)法規(guī)的制定工作等。

4.3 《涼山州森林火災(zāi)防火條例》的結(jié)構(gòu)與內(nèi)容構(gòu)想

4.3.1 涼山州森林火災(zāi)防火條例的大體布局

在了解涼山州森林火災(zāi)發(fā)生概況、分析森林火災(zāi)的成因、總結(jié)森林火災(zāi)存在特殊性的基礎(chǔ)上，通篇布局森林防火條例的核心內(nèi)容。借鑒美國(guó)、加拿大、澳大利亞、韓國(guó)等國(guó)家建立森林火災(zāi)法律、法規(guī)體系的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)森林火災(zāi)防控發(fā)展的實(shí)際情況，筆者構(gòu)想的涼山州森林火災(zāi)防火條例，結(jié)構(gòu)分為：總則、預(yù)防、火災(zāi)撲救、火災(zāi)應(yīng)急處置、法律責(zé)任和附則六大部分。

4.3.2 涼山州森林火災(zāi)防火條例的核心內(nèi)容

1）總則?？倓t部分應(yīng)明確條例的制定目的、制定依據(jù)和適用范圍，以預(yù)防與消滅相結(jié)合為方針，規(guī)定以人為本等原則。確定政府各部門(mén)與相關(guān)人員的責(zé)任，建立森林防火聯(lián)防機(jī)制和組建森林防火指揮部，增加森林防火專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)投入，以高校、研究院研究為依托，對(duì)表現(xiàn)突出者予以表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。

2）森林火災(zāi)的預(yù)防。在森林火災(zāi)的預(yù)防一章，應(yīng)規(guī)定以下預(yù)防方案、預(yù)防機(jī)制、預(yù)防設(shè)施與預(yù)防措施，具體考慮如下：

一是在森林火災(zāi)預(yù)防機(jī)制維度上，制定森林防火規(guī)劃方案、森林火險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案、森林火險(xiǎn)區(qū)劃等級(jí)。

二是在森林火災(zāi)預(yù)防機(jī)制維度上，確立森林火險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制、發(fā)布機(jī)制、響應(yīng)機(jī)制。

三是在森林防火設(shè)施建設(shè)維度上，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、航空力量建設(shè)、各功能區(qū)防火設(shè)施建設(shè)。

四是在森林火災(zāi)預(yù)防措施維度上，對(duì)危險(xiǎn)人員、危險(xiǎn)行為、危險(xiǎn)區(qū)域、危險(xiǎn)設(shè)施、危險(xiǎn)期間嚴(yán)格管控，加強(qiáng)專業(yè)森林消防隊(duì)伍建設(shè)，結(jié)合少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣做好森林火災(zāi)宣傳教育工作，鼓勵(lì)和支持開(kāi)展森林火災(zāi)保險(xiǎn)補(bǔ)貼工作。

3）森林火災(zāi)的撲救。在消防隊(duì)伍方面，規(guī)定消防人員主要和輔助力量，消防隊(duì)伍建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、工資和福利待遇，加強(qiáng)消防隊(duì)伍的培訓(xùn)和演練。

在森林火災(zāi)應(yīng)急處置方面，加強(qiáng)應(yīng)急通信設(shè)施建設(shè)，建立森林火災(zāi)報(bào)警聯(lián)動(dòng)機(jī)制和森林火災(zāi)撲救指揮系統(tǒng)，規(guī)定情況緊急條件下可采取的應(yīng)急措施。

在森林火災(zāi)報(bào)告方面，建立準(zhǔn)確有效的森林火災(zāi)信息報(bào)告制度。

4）森林火災(zāi)的災(zāi)后處置。成立專門(mén)的事故調(diào)查小組，組織人員進(jìn)行評(píng)估、調(diào)查，明確相關(guān)人員的責(zé)任認(rèn)定，對(duì)因火災(zāi)遭受災(zāi)害的人群進(jìn)行補(bǔ)貼，對(duì)參與撲救火災(zāi)致傷、致殘、死亡的人員規(guī)定保障、優(yōu)撫條件和認(rèn)定烈士條件。

5）法律責(zé)任。首先明確政府責(zé)任，規(guī)定政府、森林防火指揮機(jī)構(gòu)、林業(yè)主管部門(mén)或者其他部門(mén)及其工作人員的法律責(zé)任。其次，規(guī)定在森林防火區(qū)實(shí)施違法行為人或者單位的法律責(zé)任。

6）附則。明確法律、法規(guī)的效力優(yōu)先于本條例，條例應(yīng)由州政府制定實(shí)施細(xì)則，確定條例的生效日期。