黃藏寺水利樞紐移民安置監(jiān)督評估實踐與思考

周 鵬

(中國電建集團西北勘測設(shè)計研究院有限公司,陜西 西安 710065)

1 工程概況

黃藏寺水利樞紐工程是國務(wù)院批復的《黑河流域近期治理規(guī)劃》(國函農(nóng)經(jīng)[2011]86號)和水利部審查通過的《黑河水資源開發(fā)利用保護規(guī)劃》中安排的黑河干流骨干調(diào)蓄工程，也是國務(wù)院加快推進的172項節(jié)水供水重大水利工程之一。

工程壩址位于黑河上游東、西兩岔交匯處以下11km的黑河干流上，上距青海省祁連縣城約19km，下距鶯落峽80km。壩址左岸為甘肅省肅南縣，右岸為青海省祁連縣。屬Ⅱ等大(二)型工程，壩址控制流域面積7648km2，最大壩高122m，水庫正常蓄水位2628m，總庫容4.03億m3，裝機容量4.9萬kW，多年平均發(fā)電量2.03億kW·h。工程建設(shè)任務(wù)為合理調(diào)配黑河中下游生態(tài)和經(jīng)濟社會用水，提高黑河水資源綜合管理能力，兼顧發(fā)電等綜合利用。

2 移民安置規(guī)劃設(shè)計概況

水庫淹沒影響及樞紐工程建設(shè)區(qū)征地共需征收征用土地18413.5畝(永久征收18041.3畝、臨時征用372.2畝)，其中青海省12483.77畝、甘肅省5929.73畝。

工程建設(shè)征地區(qū)涉及947人，房屋面積34041.56m2，工程建設(shè)征地影響道路22.70km，其中S204省道(二尕路)2.2km，10kV電力線16.44km，通信19.82km。水庫淹沒影響國有林(牧)場和2個水電站。

工程施工總工期58個月。工程總投資28.52億元，其中建設(shè)征地移民安置11.55億元。

3 移民安置監(jiān)督評估制度的建立

2006年7月，國務(wù)院頒布了《大中型水利水電工程建設(shè)征地和移民安置條例》(中華人民共和國國務(wù)院令第471號)(簡稱《移民條例》)，并與2009年9月1日起實施，《移民條例》第五十一條，國家對移民安置實行全過程監(jiān)督評估。簽訂移民安置協(xié)議的地方人民政府和項目法人應(yīng)當采取招標的方式，共同委托有移民安置監(jiān)督評估專業(yè)技術(shù)能力的單位對移民搬遷進度、移民安置質(zhì)量、移民資金的撥付和使用情況以及移民生活水平的恢復情況進行監(jiān)督評估；被委托方應(yīng)當將監(jiān)督評估的情況及時向委托方報告，標志著我國正式建立了水利水電工程移民安置監(jiān)督評估機制。

2010年11月，水利部印發(fā)了《水利部關(guān)于印發(fā)<大中型水利水電工程移民安置監(jiān)督評估管理暫行辦法>的通知》(水移[2010]492號)；2015年5月，水利部發(fā)布了《水利水電工程移民安置監(jiān)督評估規(guī)程》(SL 716—2015)，進一步明確了開展水利水電工程移民安置監(jiān)督評估相關(guān)工作。國家、部委有關(guān)部門從法律的高度明確定位了移民監(jiān)督評估在水利水電工程建設(shè)中的地位和作用，賦予了水利水電工程移民安置監(jiān)督評估工作者重大的責任，標志著水利水電行業(yè)在依法治庫、依法開展移民工作上翻開了嶄新的一頁。

4 移民安置監(jiān)督評估實踐

4.1 移民安置進度控制

2016年6月，黃藏寺水利樞紐工程移民監(jiān)督評估進駐現(xiàn)場開展工作。在監(jiān)督評估項目部的組織下，征地移民工作中，祁連縣人民政府成立了黃藏寺水利樞紐工程協(xié)調(diào)領(lǐng)導小組，在工作中由縣國土局、水利局、草監(jiān)站、林業(yè)局和項目業(yè)主黑河黃藏寺水利樞紐工程建設(shè)管理局、設(shè)計單位、移民監(jiān)督評估單位、八寶鎮(zhèn)人民政府等單位以聯(lián)合工作組形式開展工作。甘肅省寶瓶河牧場在甘肅省農(nóng)墾集團有限責任公司的領(lǐng)導下成立了專職的移民安置管理工作辦公室，抽調(diào)相關(guān)人員專職開展寶瓶河牧場遷建和移民安置工作。

至目前，黃藏寺水利樞紐工程青海部分已完成庫區(qū)及對外道路征地工作的21%，滿足了主體工程建設(shè)的需要。完成了庫區(qū)淹沒搬遷戶68戶247人的搬遷工作。由于祁連山國家自然保護區(qū)環(huán)境保護問題，對祁連山保護區(qū)范圍內(nèi)的項目工程，暫停辦理用地手續(xù)和其他手續(xù)，致使黃藏寺水利樞紐工程甘肅部分寶瓶河牧場移民搬遷安置工作受阻，進展緩慢。

在開展黃藏寺水利樞紐工程青海部分移民搬遷的過程中，監(jiān)督評估將各項工作周期、各工序間的關(guān)系通過網(wǎng)絡(luò)圖(見圖1)分析，發(fā)現(xiàn)移民搬遷工序?qū)嵤┻M度、關(guān)鍵線路為思想動員—簽訂搬遷協(xié)議—房屋及配套設(shè)施建設(shè)—驗收—搬遷—成立基層組織并移交地方鎮(zhèn)管理，對此加以重點控制，使得移民搬遷順利實施，取得了良好的效果，促進了移民安置實施進度。

圖1 移民搬遷進度控制(網(wǎng)絡(luò)圖)

4.2 移民安置質(zhì)量控制

移民安置的質(zhì)量控制目標是使移民生產(chǎn)生活安置項目的規(guī)劃設(shè)計和實施的質(zhì)量滿足國家規(guī)程規(guī)范和工程設(shè)計文件規(guī)定的各項要求，確保移民“搬得出，穩(wěn)得住，逐步能致富”。在做好移民搬遷安置工作的同時，應(yīng)做好移民生產(chǎn)安置工作，做到搬遷安置和生產(chǎn)安置同步實施，同步完成。堅持新時期“以人為本、和諧移民，適度超前，共謀發(fā)展”的移民安置理念，正確處理好業(yè)主與地方政府的關(guān)系，維護各方合法利益。在移民安置實施過程中，為避免業(yè)主、地方政府出現(xiàn)“重過程輕移民，重搬遷輕安置”的傾向。

在具體實施過程中，監(jiān)督評估師依據(jù)審定的移民安置規(guī)劃，對移民安置的生活、生產(chǎn)設(shè)施等項目規(guī)劃質(zhì)量標準逐級逐項進行分解，作為質(zhì)量控制的依據(jù)，將移民安置工作的質(zhì)量控制深入到工程項目，對項目質(zhì)量經(jīng)常進行事前、事中、事后檢查；其次對移民安置實施過程中出現(xiàn)的問題，及時向業(yè)主、地方政府反饋，提出監(jiān)督評議意見；三是考慮到黃藏寺水利樞紐工程位于祁連山自然保護區(qū)用地范圍，移民安置實施階段庫區(qū)資源有限，移民安置方式有一定局限性，應(yīng)庫區(qū)移民群眾要求，建議業(yè)主、設(shè)計部分、地方政府對移民安置方式通過論證進行了局部調(diào)整(祁連縣移民生產(chǎn)安置由規(guī)劃的調(diào)整耕地調(diào)整為實施階段自謀職業(yè)安置)。從目前的實施效果來看，監(jiān)督評估找準了其平衡點，既保證了業(yè)主利益不受損失，又維護了移民的合法利益，地方政府減少了矛盾，庫區(qū)發(fā)展留有余地，達到了“三贏”目的。

4.3 移民安置資金監(jiān)督

移民安置實施階段，項目業(yè)主黑河黃藏寺水利樞紐工程建設(shè)管理中心分別與青海省移民安置局、甘肅省水利水電工程移民管理局、祁連縣人民政府、寶瓶河牧場移民安置管理辦公室簽訂了《黃藏寺水利樞紐工程建設(shè)征地移民安置協(xié)議》(簡稱《移民安置協(xié)議》)，《移民安置協(xié)議中》對移民安置資金撥付規(guī)定為“甲方和乙方共同根據(jù)移民安置規(guī)劃確定的移民安置年度計劃及實施進度，確定撥款計劃。乙方的撥款申請，經(jīng)移民監(jiān)督評估單位簽署意見和見證方、甲方審核后，由甲方撥付乙方”，《移民安置協(xié)議》中青海省移民安置局、甘肅省水利水電工程移民管理局作為見證方，祁連縣人民政府、寶瓶河牧場移民安置管理辦公室作為移民安置實施主體單位。

監(jiān)督評估依據(jù)《移民安置協(xié)議》和移民安置實施主體單位移民安置實施，本著即滿足進度資金要求，又不造成大量資金沉淀的原則，依據(jù)移民安置實施進度按照季度簽署投資撥付意見，對移民補償資金的發(fā)放情況進行抽查，定期不定期對移民安置實施主體單位移民資金撥付使用情況進行監(jiān)督檢查，就存在的問題向有關(guān)方面提出改進意見。

5 監(jiān)督評估過程中目前存在的主要問題

黑河黃藏寺水利樞紐工程甘肅省建設(shè)征地涉及肅南縣境內(nèi)的國營寶瓶河牧場、張掖市寺大隆林場寶瓶河管護站和肅南縣寶瓶河學校等單位。

國營寶瓶河牧場原隸屬甘肅省農(nóng)墾集團有限責任公司，是以畜牧業(yè)經(jīng)營為主的國有實體單位，為正縣級建制，黨、政及群團組織健全。寶瓶河牧場現(xiàn)有寶瓶河牧業(yè)分場、臨澤農(nóng)業(yè)分場和張掖新墩開發(fā)區(qū)三處場區(qū)。水庫淹沒影響涉及的寶瓶河牧業(yè)分場(原寶瓶河牧場，以下簡稱“寶瓶河牧場”)位于張掖市肅南裕固族自治縣中部的康樂鄉(xiāng)境內(nèi)，是以畜牧業(yè)經(jīng)營為主，兼營農(nóng)業(yè)、酒業(yè)和多種經(jīng)營的國有實體單位。牧場東西長約27km，南北寬約8.4km，總面積33.4萬畝，2013年末全場有職工515人，資產(chǎn)總額4800萬元，年總產(chǎn)值1700萬元，利稅總額160萬元。寶瓶河牧場場部內(nèi)還有牧場的衛(wèi)生院、酒廠等下屬單位。

2014年11月，甘肅省農(nóng)墾集團有限責任公司將寶瓶河牧業(yè)分場的國有土地使用權(quán)及農(nóng)業(yè)類相關(guān)資產(chǎn)置入上市公司——甘肅亞盛實業(yè)(集團)股份有限公司(簡稱“亞盛公司”)，因此水庫淹沒影響的寶瓶河牧場目前隸屬于亞盛公司。

黃藏寺水利樞紐工程甘肅省建設(shè)征地涉及國營寶瓶河牧場，不同于以往農(nóng)村移民安置，在初步設(shè)計階段移民安置規(guī)劃報告中列為專業(yè)項目恢復改建規(guī)劃，其具有一定的特殊性。移民監(jiān)督評估在參與黃藏寺水利樞紐工程甘肅省國營寶瓶河牧場移民安置過程中不可避免存在相關(guān)問題，主要有以下幾點：

(1)移民安置實施階段，2016年5月31日項目業(yè)主黑河黃藏寺水利樞紐工程建設(shè)管理中心作為甲方與移民安置實施單位寶瓶河牧場移民安置管理辦公室作為乙方簽訂了《移民安置協(xié)議》，而甘肅省人民政府規(guī)定的移民管理機構(gòu)甘肅省水利水電工程移民管理局僅作為見證方，《移民安置協(xié)議》中見證方。甘肅省農(nóng)墾實業(yè)辦公室(農(nóng)墾集團)為項目管理單位，亞盛股份公司為項目法人主體，成立黃藏寺水利樞紐甘肅農(nóng)墾寶瓶河移民安置項目領(lǐng)導小組，具體負責項目實施管理，領(lǐng)導小組下設(shè)項目管理辦公室負責落實各項具體工作。移民安置實施階段甘肅省農(nóng)墾實業(yè)辦公室(農(nóng)墾集團)分為同一套班子兩套人馬，既是項目管理單位又是項目實施單位，使得移民安置監(jiān)督評估工作中難以全面發(fā)揮相應(yīng)的監(jiān)督職責。

(2)黃藏寺水利樞紐工程2016年3月開工建設(shè)，2016年5月在甘肅省水利水電工程移民管理局見證下，項目業(yè)主黑河黃藏寺水利樞紐工程建設(shè)管理局與甘肅省農(nóng)墾集團有限責任公司黃藏寺水利樞紐工程甘肅農(nóng)墾寶瓶河移民安置辦公室(簡稱“甘肅農(nóng)墾移民辦”)簽訂了《黑河黃藏寺水利樞紐工程建設(shè)征地移民安置協(xié)議》，之后給甘肅農(nóng)墾移民辦支付了第一批移民資金。在支付第二批移民資金時，按照財政部駐甘肅省財政監(jiān)察專員辦事處的要求，資金撥付后必須開具行政事業(yè)往來收據(jù)，因甘肅省農(nóng)墾集團有限責任公司及甘肅省國營寶瓶河牧場都是企業(yè)，無法開具行政事業(yè)票據(jù)，要求補簽移民安置協(xié)議，經(jīng)甘肅省農(nóng)墾集團有限責任公司同省財政廳協(xié)商，同意通過甘肅省農(nóng)墾事業(yè)辦公室的資金渠道支付資金，且甘肅省農(nóng)墾事業(yè)辦公室可開具財政部駐甘肅省財政監(jiān)察專員辦事處認可的行政事業(yè)往來收據(jù)。因此，將原協(xié)議乙方甘肅省農(nóng)墾集團有限責任公司黃藏寺水利樞紐工程甘肅省農(nóng)墾寶瓶河移民安置管理辦公室變更為甘肅省農(nóng)墾事業(yè)辦公室(甘肅省農(nóng)墾集團有限責任公司)，原協(xié)議內(nèi)容、金額、權(quán)利及義務(wù)均未變化，同時加掛甘肅省農(nóng)墾集團有限責任公司的名稱，以便于實施管理。2017年12月，項目業(yè)主黑河黃藏寺水利樞紐工程建設(shè)管理中心作為甲方與乙方甘肅省農(nóng)墾事業(yè)辦公室(甘肅省農(nóng)墾集團有限責任公司)簽訂了《黃藏寺水利樞紐工程寶瓶河牧場建設(shè)征地移民安置變更協(xié)議》(簡稱《移民安置變更協(xié)議》)，在《移民安置變更協(xié)議》主體單位中甘肅省水利水電工程移民管理局作為監(jiān)督方。

根據(jù)《移民安置變更協(xié)議》，移民資金的撥付經(jīng)甘肅省農(nóng)墾事業(yè)辦公室申請后由財政部將移民補償資金支付于甘肅省農(nóng)墾事業(yè)辦公室賬戶，甘肅省農(nóng)墾集團有限責任公司黃藏寺水利樞紐工程甘肅省農(nóng)墾寶瓶河移民安置管理辦公室根據(jù)移民安置進度直接上其上級單位向甘肅省農(nóng)墾事業(yè)辦公室申請撥付移民資金，未通過其他參加單位簽證。這樣以來，移民監(jiān)督評估無法根據(jù)移民安置進度及時對移民資金撥付使用具體環(huán)節(jié)進行監(jiān)控，使移民監(jiān)督評估在寶瓶河牧場建設(shè)征地移民安置資金的監(jiān)控存在缺失。

(3)根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》(國發(fā)[2006]17號)，黑河黃藏寺水利樞紐工程后期扶持范圍為因項目建設(shè)征地涉及的農(nóng)村移民。中央對各省、自治區(qū)、直轄市移民后扶人數(shù)一次核定，不再調(diào)整。至于后期扶持內(nèi)移民人口自然變化的處理問題，則由各省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)具體情況確定。盡管按照上述規(guī)定，各市縣后期扶持對象是明確的，但在進行后去扶持規(guī)劃是對象精確程度卻把握不夠精確，如后扶對象也存在較多的貧困人口，怎么在精準扶貧大環(huán)境下識別后扶的貧困人口并予以重視卻往往被忽視；且未深入分析后扶對象的年齡結(jié)構(gòu)、勞動力技能等特征，因此進行后扶規(guī)劃是并未因人而異，而是廣撒網(wǎng)，以偏概全。

寶瓶河牧場由于歷史原因，牧場農(nóng)牧民為孩子縣城上學，將農(nóng)業(yè)戶口遷為城鎮(zhèn)戶口，實際從事的職業(yè)依舊不變?nèi)晕崔r(nóng)牧業(yè)活動，且存在較多貧困人口、內(nèi)退人口及勞動力喪失人口。在初步設(shè)計階段移民安置規(guī)劃中都是胡子眉毛一把抓，缺乏移民進行針對性、小范圍的調(diào)差摸底確定后扶規(guī)劃，因此初步設(shè)計階段黃藏寺水利樞紐工程甘肅省未計入后扶規(guī)劃人口。在移民安置實施過程中，因該項目建設(shè)征地涉及青海、甘肅兩部分，青海部分庫區(qū)移民享受后扶政策，黃藏寺水利樞紐工程甘肅部分寶瓶河牧場職工、干部多次向移民監(jiān)督評估反應(yīng)此問題，并以此借口阻撓、拖延搬遷，雖經(jīng)移民監(jiān)督評估做了大量協(xié)調(diào)工作，移民群眾情緒依然激動，給移民安置工作帶來了一定的隱患。

6 幾點建議

針對以上問題，筆者認為可從以下幾個方面對移民安置監(jiān)督評估參與黃藏寺水利樞紐工程甘肅省建設(shè)征地移民安置相關(guān)工作進行完善：

(1)黑河黃藏寺水利樞紐工程建設(shè)管理中心作為甲方與移民安置實施單位寶瓶河牧場移民安置管理辦公室于2016年5月31日簽訂了《移民安置協(xié)議》，而黑河黃藏寺水利樞紐工程建設(shè)征地移民安置監(jiān)督評估(甘肅部分)于2016年8月30日進行公開招標，監(jiān)督評估進場時間晚于《移民安置協(xié)議》簽訂時間。根據(jù)《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》第二十七條“大中型水利水電工程開工前，項目法人應(yīng)當根據(jù)經(jīng)批準的移民安置規(guī)劃，與移民區(qū)和移民安置區(qū)所在的省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者市、縣人民政府簽訂移民安置協(xié)議；簽訂協(xié)議的省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者市人民政府，可以與下一級有移民或者移民安置任務(wù)的人民政府簽訂移民安置協(xié)議”。為保證移民安置監(jiān)督評估工作中難以全面發(fā)揮監(jiān)督職責，《移民安置協(xié)議》應(yīng)由項目業(yè)主黑河黃藏寺水利樞紐工程建設(shè)管理中心與甘肅省水利水電站工程移民管理局或張掖市人民政府簽訂移民安置協(xié)議，再由甘肅省水利水電站工程移民管理局或張掖市人民政府于甘肅農(nóng)墾集團有限責任公司簽訂相應(yīng)的移民安置協(xié)議。

(2)移民資金的撥付是移民安置實施階段投資控制的第一關(guān)，做好移民資金撥付可以有效減少資金沉淀和投資突破，做到事前預(yù)防。

對于寶瓶河牧場移民資金的具體撥付程序，一方面要納入到移民監(jiān)督評估的建管范疇；另一方面根據(jù)《移民條例》，同上述應(yīng)由項目業(yè)主與省級移民管理機構(gòu)簽訂移民安置協(xié)議，項目業(yè)主將移民補償資金撥入省級移民管理機構(gòu)移民資金專戶，再由實施單位根據(jù)移民安置進度申請移民資金，由監(jiān)督評估簽署意見后，省級移民管理機構(gòu)根據(jù)移民安置實施進度將移民資金撥入移民安置實施單位寶瓶河牧場移民安置管理辦公室。

(3)后期扶持對象的確定。目前，水庫庫區(qū)移民往往存在貧困人口、勞動力喪失人口，因此后扶規(guī)劃應(yīng)緊密與扶貧開發(fā)結(jié)合。如今精準扶貧理念已成為黨中央一項國策，一是后扶扶持中的大部分對象本身就是貧困對象；而是精準的理念能從實處解決移民急需的問題，謀取最實際的發(fā)展。因此黃藏寺水利樞紐工程移民后扶規(guī)劃中后扶人口的列入應(yīng)借鑒精準扶貧的思路，走上精準化思路。

在后期扶持規(guī)劃時應(yīng)深入分析具體扶持對象的收入水平、年齡結(jié)構(gòu)、教育水平，所掌握的勞動技能等基本情況，并根據(jù)不同特征對扶持對象進行分類規(guī)劃?？傊?，首先應(yīng)落實具體扶持對象的個體特征再量身規(guī)劃，從而才能使后扶扶持落實的具體對象，做到“精準滴灌”。

7 小結(jié)

移民監(jiān)督評估工作已作為廣大移民反映問題的主要渠道，監(jiān)督評估師到現(xiàn)場工作，與廣大移民直接接觸，得到真實的第一手資料。通過信息反饋促進了問題的解決，為庫區(qū)移民搬遷安置質(zhì)量的提高起到了促進作用。通過政策咨詢?yōu)橐泼裣祟檻]與誤解，把移民搬遷安置工作過程中出現(xiàn)的問題解決在基層、消滅在萌芽，移民監(jiān)督評估工作已作為水庫建設(shè)的重要組成部分。