我國高速公路管理體制存在的問題及對策研究

李福軍

吉林省高速公路管理局 吉林 長春 130000

隨著我國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展,物流行業(yè)、旅游行業(yè)對高速公路的需求與日俱增,這帶動了我國高速公路歷程的迅猛增加。在2018年12月交通運(yùn)輸部召開的新聞發(fā)布會上指出,我國2018年我國新增加的高速公路總里程多達(dá)6000公里,并且計(jì)劃到2020年,我國高速公路總里程達(dá)到15萬公里。如此大規(guī)模的高速公路里程增加,再給我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供動力和給人民帶來便利的同時(shí),但也存在較多的問題。比如在高速公路管理方面存在不足和問題。因?yàn)槲覈咚俟敷w制存在的不合理因素,導(dǎo)致高速公路的發(fā)展跟不上經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民的需求。因此,必須進(jìn)一步改革完善我國高速公路管理體制,為高速公路的發(fā)展解除后顧之憂。

一、我國高速公路管理體制分析

《中華人民共和國公路法》是僅有的關(guān)于我國高速公路管理的法律。根據(jù)該法可以得知,高速公路的主要管理者是政府,高速公路權(quán)屬問題應(yīng)根據(jù)行政區(qū)域來進(jìn)行劃分[1]。因此,對我國高速公路管理體制的分析要從政府管理方面入手。我國高速公路的管理主要從路政和公安兩方面進(jìn)行,二者各司其職,各職能部門可以對高速公路進(jìn)行專業(yè)化管理,最大限度的發(fā)揮各自的專業(yè)優(yōu)勢。同時(shí)職能也有交叉重疊的部分,使一些方面的管理更加全面保險(xiǎn)。這是一種把高速公路看作是普通公路的一個(gè)特殊類型進(jìn)行統(tǒng)一管理的模式。這一管理體制存一定的問題：首先,它把本就屬于一個(gè)整體的全國高速公路按區(qū)域進(jìn)行分割,雖然方便各地因地制宜地建設(shè)、開發(fā),但是容易造成管理的碎片化,使全國各地的高速公路管理模式各不相同,不利于統(tǒng)一的管理。其次,單純的把高速公路作為公路來管理,沒有充分考慮到高速公路的巨大經(jīng)濟(jì)效益。

二、我國高速公路管理體制存在的問題

(一)高速公路管理法律體系不完善

上層建筑和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)往往不能同步。目前,我國高速公路的管理在上層建筑方面存在滯后現(xiàn)象,針對高速公路的專門法律還沒有出現(xiàn),只是對《公路法》進(jìn)行了調(diào)整,以此作為高速公路管理的法律依據(jù)。雖然最新出臺的《公路法》規(guī)定了公路的建設(shè)和收費(fèi)問題,但是沒有對高速公路管理做出具有針對性的具體規(guī)范[2]。由于沒有對各個(gè)管理事項(xiàng)進(jìn)行具體的劃分,導(dǎo)致在實(shí)際的管理工作中,存在各部門爭奪管轄權(quán)和互相推卸責(zé)任的情況。不僅如此,國務(wù)院的相關(guān)規(guī)章制度之間也存在沖突。在國務(wù)院調(diào)整的另外兩部關(guān)于高速公路的行政法規(guī),即《公路管理?xiàng)l例》和《道路交通管理?xiàng)l例》中,調(diào)整的內(nèi)容存在重復(fù),導(dǎo)致了重復(fù)授權(quán)的問題。例如,交通部門和公安部門對高速公路的交通安全問題都擁有管理權(quán)。但是二者的權(quán)利和責(zé)任并不明確,公安部門并沒有對高速公路進(jìn)行管理的職責(zé),但是這一職責(zé)沒有外放給其他部門,例如高速公路管理部門。當(dāng)出現(xiàn)破壞公路設(shè)施等影響公路安全的情況時(shí),由于高速公路管理部門并沒有對上述事件的進(jìn)行處理的執(zhí)法權(quán),可能會導(dǎo)致處理不及時(shí)。

(二)多元化主管機(jī)構(gòu)的沖突

這一問題的產(chǎn)生是法律體系不完善導(dǎo)致的直接原因,很多主管機(jī)構(gòu)因?yàn)樵诠ぷ髦袨榱俗陨淼睦婊蛘呤撬嚼?存在在工作時(shí)互相推諉的現(xiàn)象,除此以外,由于多元化的主管,很多機(jī)構(gòu)在工作中也存在交叉現(xiàn)象。這不僅會使高速公路的管理效率大大降低,還可能造成相關(guān)部門的工作人員積極性不強(qiáng),甚至是產(chǎn)生矛盾,不利于綜合執(zhí)法活動的展開。除此之外,高速公路的不同管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部也存在一些問題,機(jī)構(gòu)設(shè)置重復(fù)就是其中一大問題。這一問題造成高速公路的管理部門繁多,人員冗雜,人浮于事。

(三)管理模式的政企不分

由于高速公路事關(guān)國計(jì)民生,我們及不能將民間資本拒之千里之外,又不能隨便引入,必須小心謹(jǐn)慎。這就導(dǎo)致政府對民間企業(yè)的過度干涉,造成政企不分的問題。高速公路的開發(fā)、建設(shè)和管理確實(shí)離不開政府的宏觀調(diào)控和民間企業(yè)的力量,但這并不等于政府牽頭辦企業(yè)。但是,就目前而言,在我國高速公路的經(jīng)營方面,政企并沒有分離,大多數(shù)省份的高速公路公司甚至具有行政職能。政府直接對企業(yè)進(jìn)行管理的現(xiàn)象也是屢禁不止,甚至出現(xiàn)冗官現(xiàn)象,浪費(fèi)人力、物力和財(cái)力。

由于我國大多數(shù)高速公路管理企業(yè)直接受上級行政部門的管理,且不論是盈利還是虧損,都有當(dāng)?shù)氐呢?cái)政部門承擔(dān)。不僅如此,若是虧損,地方財(cái)政還會對企業(yè)進(jìn)行資金支持,這使得企業(yè)實(shí)際上成為事業(yè)單位,缺乏實(shí)際意義。再者,企業(yè)缺乏生存和競爭壓力,會導(dǎo)致經(jīng)營管理不用心,面對虧損無動于衷。如果企業(yè)長期處于虧損狀態(tài),且要地方財(cái)政去填補(bǔ)漏洞,只會造成國有資產(chǎn)的浪費(fèi),這也是國家和人民的損失。

三、我國高速公路管理體制改革的方針

(一)政企分開,自主經(jīng)營

高速公路管理體制的改革,可以吸取國有企業(yè)改革的經(jīng)驗(yàn)。實(shí)行政企分開,簡政放權(quán)的方式。在政府的主導(dǎo)之下,有計(jì)劃的對高速公路管理體制進(jìn)行改革,讓企業(yè)直接負(fù)責(zé)相關(guān)的具體事宜,并且使企業(yè)自負(fù)盈虧?？赏ㄟ^稅費(fèi)的調(diào)整來帶動相關(guān)企業(yè),再通過民間資本的積極引入為企業(yè)注入新的活力,以此來尋找新的融資方式。企業(yè)的虧損不再由政府買單,同時(shí)也減輕了政府財(cái)政壓力,政府可以利用更多的資 金進(jìn)行國有企業(yè)高速公路管理體制的改革。企業(yè)可自主經(jīng)營,政府不再參與企業(yè)的具體事務(wù)決策。

(二)健全高速公路管理法律體系

想必大家都有目共睹,我們的高速公路管理體制存在針對性不強(qiáng)的現(xiàn)象。在此背景之下首當(dāng)其要解決的就是完善并且制訂相關(guān)的法律規(guī)章,通過這種方式填補(bǔ)高速公路管理方面的漏洞。有了國家的立法保障之后,從客觀上來講,其他問題就沒有太多的阻礙。對于管理體制并不完善這個(gè)問題,應(yīng)當(dāng)由國務(wù)院交通主管部門起帶頭作用,首先,出臺相關(guān)的政策確立主管部門對高速公路進(jìn)行執(zhí)法的功能,并且明確各部門的職責(zé)權(quán)限,讓部門人員各司其職,避免職權(quán)的濫用,亂用。通過這種方式,使執(zhí)法主體的地位得到法律的保障。其次,再將政策中的合適內(nèi)容經(jīng)過討論同意之后上升為行政法規(guī)。此后,相關(guān)部門可以在適當(dāng)?shù)臅r(shí)期,提交給國家有關(guān)部門進(jìn)行專項(xiàng)立法。在這些法律法規(guī)的初步試行過程中,通過將原來由幾個(gè)部門交叉管理的職能通過協(xié)調(diào)整合,最終由一個(gè)專門的統(tǒng)一部門管理。

(三)加強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控

政府可通過經(jīng)濟(jì)手段、法律手段、行政手段,對高速公路管理體制進(jìn)行宏觀調(diào)控,發(fā)揮高速公路的經(jīng)濟(jì)價(jià)值,吸取民間資本和學(xué)習(xí)先進(jìn)的現(xiàn)代化企業(yè)制度,把政府的宏觀調(diào)控和市場調(diào)節(jié),有機(jī)結(jié)合起來。可通過試點(diǎn)的方式,可建立相應(yīng)的的專業(yè)管理高速公路的機(jī)制,最后再推廣到全國。

四、結(jié)束語

在我國全面深化改革的背景之下,高速公路管理體制的改革也是一個(gè)重要方面。高速公路管理體制的改革,需要各方面的努力,吸取各方的意見,在政府、法律法規(guī)及企業(yè)的多方配合、努力之下,讓改革可以循序漸進(jìn)的開展,達(dá)到預(yù)期的效果,這樣才可以形成具有中國特色的高速公路管理體制。