鄉(xiāng)村治理視角下民族地區(qū)村規(guī)民約的完善路徑
——以玉溪市紅塔區(qū)為個案

余 婷 楊昌儒 周真剛

（貴州民族大學 民族學與社會學學院，貴州·貴陽 550025）

2017年10月，黨的十九大勝利召開，十九大報告中提出了決勝全面建成小康社會的戰(zhàn)略部署，并明確了分階段實施的戰(zhàn)略規(guī)劃。2018年初，中央兩辦發(fā)布了《關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，進一步明確了實施鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實意義和階段性目標。為了按照時限完成這一重大歷史任務，必須重新確立鄉(xiāng)村振興的思路舉措，進一步建立健全黨的農(nóng)村工作領導體制，并在全國范圍內(nèi)深入完善鄉(xiāng)村治理體系[1]，各地基層黨組織也應進一步創(chuàng)新工作思路，切實激發(fā)各地村（居）民實現(xiàn)有效自治。

村規(guī)民約由來已久，其發(fā)展完善也經(jīng)歷了漫長的歷史過程。在不同的歷史時期，村規(guī)民約均發(fā)揮著巨大作用，它是一種傳統(tǒng)的農(nóng)村治理規(guī)范，也是村民自治的制度化體現(xiàn)。我國的村規(guī)民約均產(chǎn)生于基層民主，是由村（居）民們在符合其意愿的基礎上共同商議、制定并自覺、自愿遵守的行為規(guī)范。建國以后，村規(guī)民約經(jīng)歷了“從有到廢”，又“從廢到興”的發(fā)展歷程。20世紀50年代末至70年代初，國家政權直達基層，各地以往一直沿用的傳統(tǒng)鄉(xiāng)規(guī)民約被廢棄；20世紀70年代末以后，在我國新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制下，傳統(tǒng)鄉(xiāng)規(guī)民約復興，但實用性表現(xiàn)不一，有些村規(guī)民約被改造成固定化、形式化的文本，不具約束力和實際可操作性，而有些村規(guī)民約則轉化為地方政策、法規(guī)，具備一定的執(zhí)行效力；20世紀90年代以后，我國由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉軌，農(nóng)村可分配利益逐漸增多，各地的村規(guī)民約逐漸勃興起來，并發(fā)揮了推進村（居）民自治、整合農(nóng)民利益等諸多重要作用[2]。

一、村規(guī)民約的涵義、特征和基本類型

（一）村規(guī)民約的涵義

村規(guī)民約的涵義在部分權威典籍中均有所界定，如《中華人民共和國村民委員會組織法》的定義最為詳細，分別從制定主體、制定內(nèi)容及制定流程對村規(guī)民約進行了全面的界定，并認為村規(guī)民約是村民自治的重要依據(jù)和主要表現(xiàn)形式；而《中國大百科全書》（第二版）則是從村規(guī)民約的歷史由來、執(zhí)行依憑來進行界定，認為村規(guī)民約是一種具有約束力的行為規(guī)范和行為模式；《辭海》則認為村規(guī)民約是一種非正式制度，其在執(zhí)行過程中依靠的是群眾的自發(fā)和自愿，不具備法律約束力。

學術界對村規(guī)民約涵義的討論在一定時期內(nèi)曾百家爭鳴，許多學者從不同研究視角進行了討論。有的學者將村規(guī)民約等同于鄉(xiāng)規(guī)民約，而有的學者則持相反觀點，認為村規(guī)民約不能等同于傳統(tǒng)鄉(xiāng)規(guī)民約，并認為它只是特定階段的產(chǎn)物，也有學者直接將村規(guī)民約和村民自治章程視為一體[3]。

綜上所述，我們可以將村規(guī)民約的涵義界定為：村規(guī)民約是一種基于當?shù)貍鹘y(tǒng)文化習慣，并在特定的村（社區(qū)）范圍內(nèi)適用于該區(qū)域內(nèi)人群的，由該區(qū)域內(nèi)的村（居）民們經(jīng)過共同商議、表決后訂立，要求全體村（居）民自覺遵守的，具有廣泛影響力和約束力的行為規(guī)范的總和，它是村（居）民實現(xiàn)自我教育、自我管理和自我服務的自治章程[4]。

（二）村規(guī)民約的基本特征

從村規(guī)民約的涵義可看出它具有幾個基本特征：第一，村規(guī)民約是一種特定的行為規(guī)范，且建立在村民自治制度之上；第二，村規(guī)民約是由當?shù)卮澹ň樱┟窆采坦沧h后訂立的；第三，村規(guī)民約是大家自覺自愿遵守，并受到普遍認可的；第四，村規(guī)民約直接反映和體現(xiàn)了該地區(qū)的傳統(tǒng)習慣和文化；第五，村規(guī)民約是全國各地基層職能部門進行鄉(xiāng)村治理的重要手段。

作為一種有別于國家法律的非正式制度，村規(guī)民約除具有自身特點外，還具有以下普適性的特征：第一，地域性和有限性。該特征表明村規(guī)民約只能在一定的區(qū)域范圍內(nèi)才具有相應的效力，超出這個范圍則失去約束力；第二，普遍性與廣泛性。該特征是指村規(guī)民約作為一種規(guī)范形式在目前我國的村莊社會廣泛存在，被普遍推廣和使用；第三，權威性與自治性。該特征是指村規(guī)民約通常能夠體現(xiàn)鄉(xiāng)村社會權威（政府、村級組織、鄉(xiāng)村精英）的意志，且在一定程度上反映了村民們的意愿并被大家用于自我管理；第四，穩(wěn)定性與變通性。村規(guī)民約的穩(wěn)定性是指其一經(jīng)產(chǎn)生，便會長時間被執(zhí)行，不受或極少受外力打破，而其變通性是指隨著社會大環(huán)境的改變，村規(guī)民約的內(nèi)容或形式也會發(fā)生根本性變化；第五，外顯性與內(nèi)隱性。該特征主要是指部分村規(guī)民約以文字形式展現(xiàn)，而部分村規(guī)民約則沒有文字作為載體，僅僅是靠口口相傳或約定俗成來執(zhí)行[5]。

（三）村規(guī)民約的基本類型

針對村規(guī)民約的類型，學術界一直未有定論，不同學者從不同的研究視角對其進行了劃分。目前，張明新和于大水的劃分方法得到相關領域研究學者們普遍認可并予以采用的。張明新認為，村民自治章程有別于當代的村規(guī)民約，它只是傳統(tǒng)鄉(xiāng)規(guī)民約經(jīng)過發(fā)展后呈現(xiàn)出的高級形式，而傳統(tǒng)的鄉(xiāng)規(guī)民大約可分為兩種類型，分別是勸誡性與懲戒性的規(guī)約。于大水則認為，當代的村規(guī)民約劃應分為兩種類型，即村民自治條例和各種單項規(guī)約。

改革開放以來，村規(guī)民約迅速發(fā)展，其高級形態(tài)也隨之出現(xiàn)。鄉(xiāng)規(guī)民約的基本類型也因不同的劃分依據(jù)而呈現(xiàn)出諸多不同類型，筆者將當下村規(guī)民約的基本類型歸納如下：第一，依據(jù)載體不同可將村規(guī)民約劃分為紙質型、墻欄式、網(wǎng)絡虛擬類三種；第二，依據(jù)主體不同可以將村規(guī)民約劃分為宗教類規(guī)約、村級組織規(guī)約和鄉(xiāng)規(guī)民約；第三，依據(jù)涵蓋范圍的不同可以將村規(guī)民約劃分為綜合性村規(guī)民約和單約性村規(guī)民約；第四，根據(jù)內(nèi)容的不同可以將村規(guī)民約劃分為環(huán)境整治、婚喪嫁娶、倡導節(jié)約、集體財產(chǎn)、計劃生育、新農(nóng)村建設等村規(guī)民約[6]。

村規(guī)民約的“從有到廢”“從廢到興”并迅速發(fā)展到其高級形態(tài)，均顯示出其自改革開放以來直到當今社會的鄉(xiāng)村治理中均發(fā)揮著不可或缺的重要作用，而不同類型的規(guī)約適應了村民自治的不同需要。

二、玉溪市紅塔區(qū)概況及村規(guī)民約修訂過程

（一）紅塔區(qū)概況

紅塔區(qū)是玉溪市發(fā)展的中心，也是玉溪市的主體，占據(jù)著得天獨厚的區(qū)位優(yōu)勢與資源優(yōu)勢。紅塔區(qū)地理位置優(yōu)越，地處滇中，聯(lián)通滇南，四面環(huán)山，氣候宜人，周邊與諸多縣區(qū)接壤，是建設云南橋頭堡和滇中城市經(jīng)濟圈的重點區(qū)域。紅塔區(qū)內(nèi)交通便利、四通八達，多條國道、高速路貫穿其間，是通往東南亞、南亞鄰國以及滇南地區(qū)的重要通道，也是云南省南北交通的樞紐要道。

截至2016年，紅塔區(qū)家庭總數(shù)達到17.8973萬戶、登記總人口達到4.43104萬人。其中，農(nóng)村人口1.93113萬人，城鎮(zhèn)人口2.49991萬人；該地區(qū)現(xiàn)有30 多個常駐少數(shù)民族和5個世居少數(shù)民族，少數(shù)民族總人口數(shù)超過7萬，占總人口數(shù)的比重超過16%。紅塔區(qū)內(nèi)設有9個街道，此外還設有2個彝族鄉(xiāng)——洛河鄉(xiāng)和小石橋鄉(xiāng)；村委會（社區(qū)居委會）104 個，其中社區(qū)94個，村委會10個；村（居）民小組1106個，其中社區(qū)居民小組1035個，村民小組71個；自然村437個。

（二）紅塔區(qū)村規(guī)民約的修訂進程

紅塔區(qū)作為玉溪市的經(jīng)濟文化中心，近年來飛速發(fā)展，不論是在城市發(fā)展還是新農(nóng)村建設方面均走在全市前列。但紅塔區(qū)2017年之前所執(zhí)行的村規(guī)民約大多產(chǎn)生于十多年前，由于那時的政策、體制尚不健全，導致近年來依托村規(guī)民約來施行的村民自治日益暴露出諸多問題，特別是村規(guī)民約執(zhí)行過程中的監(jiān)督管理、集體利益如何分配等等，這些問題直接導致了舊的村規(guī)民約無法適應當前新的形勢，并使得管理陷入艱難困境。近年來，玉溪市農(nóng)村集體經(jīng)濟迅速發(fā)展，可分配的集體收益逐年遞增，根據(jù)舊的村規(guī)民約來進行新時期的集體經(jīng)濟收益分配時，誘發(fā)了大量的矛盾和糾紛。此外，部分舊的村規(guī)民約內(nèi)容不甚合理，在實際執(zhí)行過程中無法操作；還有部分舊的村規(guī)民約內(nèi)容過時，未有與時俱進的補充、完善、更新，直接無法適應當前的村民自治；更有部分地方的村規(guī)民約由于制定時間久遠，已與當前國家的政策和法律法規(guī)相沖突。由此可見，當前大部分舊的村規(guī)民約已遠遠滯后于時代的發(fā)展，已無法有效化解農(nóng)村基層存在的各種問題、矛盾，所以應該結合現(xiàn)行法律、法規(guī)對舊的村規(guī)民約進行修訂完善，使之能夠切實推進農(nóng)村集體分配制度的改革，并重新成為新時代村民自治的工具。

三、紅塔區(qū)舊的村規(guī)民約呈現(xiàn)的突出問題

紅塔區(qū)舊的村規(guī)民約制定時間較早、實施已久，但普遍存在多年未修、內(nèi)容粗放、條款過時的現(xiàn)象，個別條款甚至違反了當前的法律法規(guī)。經(jīng)過梳理紅塔區(qū)部分地區(qū)舊的村規(guī)民約，筆者發(fā)現(xiàn)其普遍存在三個方面的突出問題。

（一）部分條款內(nèi)容與當前國家的法律法規(guī)相沖突

根據(jù)我國“村（居）民委員會組織法”的有關規(guī)定，村規(guī)民約中明文規(guī)定的內(nèi)容不得違反憲法、法律和國家政策，但紅塔區(qū)大部分舊的村規(guī)民約中均存在一些有違國家法律法規(guī)的內(nèi)容。其中最為突出的就是違反《婚姻法》中明確規(guī)定的“男女平等”和“婚姻自由”條款而導致的“空戶問題”?！翱諔簟笔侵冈诖澹ㄉ鐓^(qū)）集體里，保留了戶口，卻不能享受該村（社區(qū)）集體經(jīng)濟待遇的群眾[8]。在以往的數(shù)十年間，紅塔區(qū)各村（社區(qū)）中出現(xiàn)了龐大的“空戶”人員群體，這些“空戶”人員主要是由于外嫁未遷出戶口、離婚再婚戶口遷進遷出或是農(nóng)轉非所導致的。由于在舊的村規(guī)民約中這部分人群無法享受集體利益，所以他們頻繁到各級部門上訪。而在紅塔區(qū)還有部分舊的村規(guī)民約有這樣的規(guī)定，如果某戶有兩個女兒，則只準一個女兒招女婿上門，可享受村（居）民待遇，而另一個女兒必須外嫁；離異婦女則不能享受村（居）民待遇。據(jù)當?shù)赜嘘P部門統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，紅塔區(qū)范圍內(nèi)，戶口在本村（社區(qū)）卻無法享受相應福利待遇的約有九千五百人，其中婦女所占比重超過五分之三[9]。造成上述狀況的原因均是由于舊的村規(guī)民約制定程序不規(guī)范，直接導致了諸多條款與國家法律法規(guī)相悖，而各村（社區(qū)）均有一套對集體經(jīng)濟組成人員資格的界定標準，且該標準各村（社區(qū)）都不相同，這些進一步導致許多村（居）民的權益得不到充分保障，直接影響了整個村（社區(qū)）的和諧穩(wěn)定。

（二）村（居）民作為制定主體的權利被剝奪

村規(guī)民約是村（居）民們自愿遵守的契約，是村（居）民們參與制定、共同認可、并自覺自愿遵守的日常行為規(guī)范，它也是所在村（社區(qū)）內(nèi)村（居）民共同利益的集中體現(xiàn)。為了有效執(zhí)行村規(guī)民約，有必要動員村（居）民們參與到制定過程中來，并使其充分享受應有的權利。充分尊重村（居）民作為村規(guī)民約制定主體的權利，就要求村民委員會切實執(zhí)行征求全體村（居）民意見和建議的制定步驟，聽取和采納村（居）民提出的合法、合理建議，然后將其意見納入村規(guī)民約當中，成為大家共同認可的規(guī)約。根據(jù)有關規(guī)定，村規(guī)民約應該經(jīng)過全體村（居）民共同討論后，提交村民大會進行表決并備案后實施，然而，紅塔區(qū)內(nèi)幾乎所有的村（社區(qū)）舊的村規(guī)民約過去都是按照慣例召集村（社區(qū)）干部們私下商定，或是按鄉(xiāng)（街道）提供的樣本直接改頭換面、制定出臺，而且基本所有的村（社區(qū)）均沒有按照規(guī)定程序完成相關步驟，特別是表決、公示和備案這些重要環(huán)節(jié)，這就導致普通村（居）民喪失了應有的知情權和參與權[10]。過去，農(nóng)村利益少，矛盾紛爭也少。但隨著改革開放以來我國經(jīng)濟的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化的快速推進，農(nóng)村可分配利益也迅速增加，因此利益分配對象、分配標準變成了所有村（居）民都異常關注的敏感問題。在此背景下，舊的村規(guī)民約中規(guī)定的分配依據(jù)已經(jīng)不再適用。

（三）內(nèi)容不完備，可操作性不強

從紅塔區(qū)舊的村規(guī)民約來看，部分村（社區(qū)）的村規(guī)民約所規(guī)定的內(nèi)容涵蓋面較廣，涉及鄉(xiāng)村治理、社會治安、環(huán)境衛(wèi)生、鄰里關系、集體利益分配等方方面面，較為完整齊備；而有的村（社區(qū)）制定的村規(guī)民約則內(nèi)容過于單一、籠統(tǒng)，條款較為過時、粗放，沒有具體的獎懲規(guī)定和執(zhí)行程序，缺乏有效的約束力和可操作性。具體而言，紅塔區(qū)一些村（社區(qū)）舊的村規(guī)民約多為一些道德宣言，規(guī)定村（居）民具體權利和義務的很少；而有些村（社區(qū)）的村規(guī)民約義務本位思想突出，且權利義務不對等，關于個人權利、財產(chǎn)權和個人民主政治權利的條款很少甚至沒有；還有些村（社區(qū)）的村規(guī)民約中規(guī)定了違反規(guī)約的處罰程序，但大多數(shù)都是罰款、取消福利特權和其他經(jīng)濟處罰，沒有使用說服教育等靈活的懲罰方式。除上述普遍存在的問題外，據(jù)筆者查閱紅塔區(qū)舊的村規(guī)民約還發(fā)現(xiàn)，大部分村規(guī)民約都能采用成文形式公布，但內(nèi)容繁簡、表述、格式各異。有的寥寥幾條，不具操作性；有的洋洋幾十條，但不具針對性。此外還有許多不成文的村規(guī)民約雖然沒有形成文本形式，但是在日常管理規(guī)范中卻在實際執(zhí)行，比如關于集體經(jīng)濟利益的分配問題，許多村（社區(qū)）是通過村民小組部分人員商議確定下來后相互口頭傳達，而有的村（社區(qū)）甚至直接采用抓鬮的方式來確定，這些非規(guī)范性操作均被視為可執(zhí)行的村規(guī)民約。

四、紅塔區(qū)新村規(guī)民約的完善經(jīng)驗

經(jīng)過前期近1年時間的調研，紅塔區(qū)人民政府于2016年把修訂完善村規(guī)民約（居民公約）的工作作為當年深化改革的一項重要內(nèi)容。2016年7月，紅塔區(qū)人民政府選取了5個村（社區(qū)）45個村（居）民小組開展試點，它們分別是位于中心城區(qū)的新興社區(qū)、地處紅塔區(qū)周邊街道的古城社區(qū)、大營街社區(qū)和春和社區(qū)，以及洛河鄉(xiāng)洛河村。這5個試點村（社區(qū)）均含少數(shù)民族常住人口，如北城街道古城社區(qū)含回族居民，洛河鄉(xiāng)洛河村含大量彝族常住居民等。由于整個紅塔區(qū)各街道、社區(qū)均含有少數(shù)民族常住人口，因此在筆者的調查中發(fā)現(xiàn)，在村規(guī)民約的修訂完善過程中，不同少數(shù)民族居民的普遍訴求并未有較大差異，但是針對本民族民風民俗的相關規(guī)定則差異較大。上述5個試點村（社區(qū)）均被要求嚴格按照既定程序進行新的村規(guī)民約的修訂工作，且要求充分調動村（居）民的積極性參與進來，并接受基層職能部門的全程指導、監(jiān)督。經(jīng)過半年的時間，試點村（社區(qū)）完成了新的村規(guī)民約（居民公約）的修訂完善及實施，積累的經(jīng)驗和做法迅速推向全區(qū)。截至2017年6月底，紅塔區(qū)境內(nèi)所有的村（居）民小組已全部表決通過了新的村規(guī)民約（居民公約）等相關自治章程，并陸續(xù)進入執(zhí)行實施階段。相對于舊的村規(guī)民約，紅塔區(qū)全面修訂的新村規(guī)民約補足了舊村規(guī)民約的短板，解決了舊村規(guī)民約無法解決的新問題，具體體現(xiàn)在以下三個方面。

（一）實現(xiàn)村規(guī)民約與法律法規(guī)的“并軌”

村規(guī)民約部分條款內(nèi)容違反國家法律法規(guī)的現(xiàn)象在全國各地均有不同呈現(xiàn)，并不是玉溪市紅塔區(qū)特有的情況。從制定主體來看，以往大部分村（社區(qū)）往往只是通過召集部分人開村民會議，便匆匆討論、表決形成規(guī)約，這便直接導致了部分與法律相悖的村規(guī)民約的產(chǎn)生。同時，從制定程序來看，大多數(shù)地方并沒有按照相關法律程序來辦理，導致村規(guī)民約的形成過程不夠透明、公開，未符合大多數(shù)村（居）民的實際利益和意愿[11]。因此，本次紅塔區(qū)在修訂完善村規(guī)民約的過程中，先由基層職能部門審核修訂后的內(nèi)容，堅決不讓違反國家法律和相關政策的內(nèi)容上會表決，從根本上消除了以往諸多規(guī)約內(nèi)容不符合國家法律、政策的現(xiàn)象。因此，紅塔區(qū)多個村（社區(qū)）依法對村規(guī)民約中與法律相悖的內(nèi)容進行修訂，切實解決了之前無法解決的“空戶”問題。例如春和社區(qū)，重新修改了集體經(jīng)濟組成人員的認定方式，明確規(guī)定了嫁入、贅入人員的戶籍遷入時限及取得成員資格的條件。依據(jù)新的村規(guī)民約，切實解決了歷史遺留的“空戶”問題，也有效實現(xiàn)了本村（社區(qū)）的村規(guī)民約與國家法律法規(guī)的“并軌”。

（二）全民參與，制定主體回歸

本次紅塔區(qū)修訂村規(guī)民約摒棄了以往制定村規(guī)民約缺乏群眾參與、制定主體缺位的現(xiàn)象，基層政府職能部門和村委會充分調動村民的積極性，嚴格按照“村民委員會組織法”規(guī)定的程序，在基層政府和有關部門的指導和監(jiān)督下進行。充分發(fā)揮村（居）民的主體作用即是本次紅塔區(qū)修訂完善村規(guī)民約的一大進步和特點。5個試點村（社區(qū)）的具體做法是，立足于鄉(xiāng)村發(fā)展實際，在尊重村（居）民意愿的基礎上，充分聽取村（居）民的意見和建議，使其切實享受應有的知情權、參與權和監(jiān)督權，讓全體村（居）民直接參與村規(guī)民約的修訂工作并從中獲益。例如作為試點之一的洛河村，他們在本次文本修訂的形式和內(nèi)容上均加強了村民的參與度，切實做到了自己的村規(guī)自己定；而另一個試點社區(qū)——古城社區(qū)則通過制作民意調查表，并將表格發(fā)放到社區(qū)居民手中進行民意征集；春和社區(qū)的新村規(guī)民約起草小組是由社區(qū)居民民主推選產(chǎn)生的，在起草過程中，他們廣泛聽取居民代表的意見，充分尊重其意愿，讓當?shù)鼐用駛兎e極建言獻策，并積極采納大家合法、合理的意見和建議等。

（三）充實內(nèi)容，融入文明新風

紅塔區(qū)部分村（社區(qū)）在本次修訂過程中，全面充實了村規(guī)民約涵蓋的內(nèi)容，特別是針對社會主義核心價值觀，融入了講文明、樹新風、摒棄陳規(guī)陋習、提倡移風易俗等全面實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的新內(nèi)容。紅塔區(qū)的5個試點村（社區(qū)）根據(jù)以往鄉(xiāng)村治理及村民自治的經(jīng)驗，將以往村規(guī)民約中既有的關于社會治安、環(huán)境衛(wèi)生、鄰里關系、集體利益分配等內(nèi)容細化進了新規(guī)的文本，在完善更新既有條款的同時，還與時俱進地對贍養(yǎng)老人、民房審建、申報集體經(jīng)濟成員資格作了明確規(guī)定[12]。例如新興社區(qū)在本次修訂村規(guī)民約中，重新制定了《股份合作社章程》，章程詳細規(guī)定了股份合作社的管理、監(jiān)督和分配制度，并對社內(nèi)的各級人員進行約束；大營街社區(qū)則將新建居民小區(qū)的日常管理內(nèi)容納入新的村規(guī)民約；北城街道古城社區(qū)則將村容村貌、贍養(yǎng)老人、重視文化等內(nèi)容都列入其中；小石橋鄉(xiāng)玉苗村對遵守殯葬改革、提倡移風易俗等作出了具體規(guī)定，明確了自辦宴席的申報程序、用餐規(guī)定及操辦時限。對于違規(guī)超期自辦宴席的情況也明確了超期罰款等條款。針對當?shù)氐囊恍╆惻f的民族陋習，新的村規(guī)民約也予以取締，并與時俱進地提倡“白事”后不設靈堂，不敲鑼打鼓的新規(guī)。在新的村規(guī)民約中加入社會主義核心價值觀的內(nèi)容，既有利于幫助村（居）民們講文明樹新風，又能提高基層民主自治的活力，有效維護鄉(xiāng)村社會大環(huán)境的和諧穩(wěn)定。

五、對于完善修訂村規(guī)民約修訂流程及執(zhí)行程序的對策與建議

紅塔區(qū)在新的村規(guī)民約試點到推廣過程中，已成功解決了諸多歷史遺留問題，給全國其他地方修訂完善村規(guī)民約提供了經(jīng)驗和方法。但筆者認為，在紅塔區(qū)全面修訂村規(guī)民約的成功經(jīng)驗基礎上，還應從以下三個方面進一步提升村規(guī)民約的有效性和可操作性。

（一）應進一步提高基層管理者和村（居）民的法律意識

筆者經(jīng)過調查發(fā)現(xiàn)，本次紅塔區(qū)村規(guī)民約的修改完善過程中仍存在一些問題，基層社會管理者和村（居）民法制意識薄弱現(xiàn)象十分突出。例如許多基層管理者本身缺乏合理有效的學習，使得自身對國家的法律法規(guī)不熟悉、理解不深入，與此同時，他們很難運用法治的思維和方法來進行基層自治。因此，在當前的農(nóng)村治理體系中，迫切需要開辟基層管理者的法律知識培訓渠道，并創(chuàng)新管理機制，以此來提高基層社會管理者對法治的認識；通過建立切實可行的考核機制，加強基層社會管理者在日常工作中履行指導監(jiān)督作用；通過對基層社會管理者進行法制培訓來提升其法律意識，增強法治觀念。除基層管理者外，要實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定有序，切實讓村規(guī)民約發(fā)揮應有的自治作用，最根本的還是在于如何提高村（居）民的法治意識。所以，各地均應持續(xù)在鄉(xiāng)村社會開展深入淺出、形式多樣、便于基層群眾理解接受的法制宣傳教育，特別是有必要增加與村（居）民切身利益相關的法制宣傳，以便培育廣大基層群眾的公民意識及法制意識。此外，在條件允許的情況下，各村（社區(qū)）可以自主自愿的形式來完善農(nóng)村法律服務體系，例如為村（社區(qū)）配備法律顧問，遇有重大涉法事件可直接咨詢專業(yè)法律人士，以此不斷提高依托村規(guī)民約實現(xiàn)自治的能力[13]。

（二）完善和規(guī)范起草、制定及修訂村規(guī)民約的程序

村規(guī)民約的制定與完善應該遵循固定的、嚴格的程序，如紅塔區(qū)在2018年年初，繼村規(guī)民約修訂完善從試點到全面鋪開、基本完成之際，發(fā)布了《紅塔區(qū)村規(guī)民約（居民公約）管理暫行辦法》，并要求各級各部門遵照執(zhí)行。該《辦法》共分為六章，分別為總則、管理職責、檔案管理、信訪維穩(wěn)、執(zhí)紀追責及附則。《辦法》中明確規(guī)定了村規(guī)民約的制定和修訂和備案程序，明確了村民會議的具體權利和義務?！掇k法》中還具體規(guī)定了各村（社區(qū)）的內(nèi)部決定不得違反國家法律和相關政策，這些決定包括由村（社區(qū)）訂立的村規(guī)民約、村民自治章程，還包括由村干部和村（居）民共同參與的村民會議、村民代表會議所產(chǎn)生的決定，此外，上述決定均不得侵犯村（居）民的合法權利。該《辦法》明確的將村規(guī)民約（居民公約）的起草、修訂完善、備案和執(zhí)行程序固定為一項長期系統(tǒng)的工作機制。通過本次紅塔區(qū)修訂完善村規(guī)民約的經(jīng)驗做法，筆者總結出合理制定村規(guī)民約的路徑步驟。

第一步，前期調研，征求意見。在起草新的村規(guī)民約之前，應由當?shù)卮迕裎瘑T會根據(jù)本村的實際情況，針對所需解決的實際問題和村（居）民們普遍關心的事項進行前期調研并廣泛征求意見，為起草村規(guī)民約做好準備。第二步，起草規(guī)約，再次征求意見。村民委員會在前期調研和廣泛征求意見的基礎上初步起草新的村規(guī)民約所規(guī)定的內(nèi)容，并再次廣泛征求村（居）民們的意見，修改完善形成初稿。第三步，提交審議，進行表決。由村民委員會將新的村規(guī)民約的初稿提交村民大會進行審議，根據(jù)村（居）民的討論意見作進一步的修改完善，交付表決。第四步，表決通過，公布實施。表決通過后，應當以適當?shù)男问竭M行公布，并遵照實施。第五步，主動備案，接受監(jiān)督。最后應按照有關規(guī)定報當?shù)芈毮懿块T備案，并按要求接受監(jiān)督、監(jiān)管。

（三）加強職能部門的管理、指導和監(jiān)督作用

村規(guī)民約的實施離不開基層職能部門的管理、指導和監(jiān)督?！按迕裎瘑T會組織法”第4條和第20條明確規(guī)定了鄉(xiāng)級人民政府的職能和義務，即對轄區(qū)內(nèi)的村委會給予工作上的指導；村（社區(qū)）可以通過村民會議表決通過村規(guī)民約，但必須向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)或鎮(zhèn)政府報告。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府有義務對所管轄的村（社區(qū)）進行指導和監(jiān)督，以規(guī)范村（社區(qū)）的工作[14]。在紅塔區(qū)發(fā)布的《紅塔區(qū)村規(guī)民約（居民公約）管理暫行辦法》的第五章中明確規(guī)定，各鄉(xiāng)（街道）應建立“一年一督查”的工作機制，對下轄各村（社區(qū)）、村（居）民小組貫徹執(zhí)行村規(guī)民約的情況進行督查，對拒不執(zhí)行、虛假執(zhí)行的，應按照相關管理辦法給予相應處理，并督促改正。此外，基層職能部門的工作人員應嚴格履職，不得敷衍懈怠不作為，按照相關規(guī)定的要求，若有不履行或不正確履責的情況發(fā)生，則必須對涉事責任人追究責任。因此，筆者認為基層職能部門對下轄村（社區(qū)）制定村規(guī)民約的管理、指導和監(jiān)督工作應從兩方面入手。第一是程序上的指導和監(jiān)督，基層職能部門一定要嚴格指導和監(jiān)督村規(guī)民約的制定和修改完善過程，要求各村（社區(qū)）嚴格按照法定程序進行。第二是內(nèi)容上的指導和管理，基層職能部門的工作人員應對所轄村（社區(qū)）的村規(guī)民約內(nèi)容進行審核，確保其不與國家法律法規(guī)和相關政策相違背，若有違背的應指導其進行修改，使其符合規(guī)定后再提交村民會議進行表決。