港珠澳大橋的建設(shè)及其啟示

官華 何力武

(中山開放大學(xué)，廣東中山，528400；中山大學(xué)，廣東廣州，510275)

港珠澳大橋是在黨中央的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，粵港澳三地首次合作建設(shè)的大型跨海交通工程。2018年10月23日，習(xí)近平總書記親自宣布港珠澳大橋正式開通，充分證明了“一國兩制”方針政策的成功實踐和中國特色社會主義制度的優(yōu)越性。從1983年香港商人胡應(yīng)湘提出設(shè)想到2009年12月15日開工，港珠澳大橋決策前后經(jīng)歷了26年，可謂歷盡艱辛，也是我國波瀾壯闊的改革開放偉大歷程的縮影，具有重要的研究意義。但目前學(xué)界對港珠澳大橋的研究主要集中在建筑技術(shù)、工程項目管理和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展影響等，而對建設(shè)決策過程的研究多偏重于歷史過程的描述，而且一般只是對決策過程中某一參與者、某一問題和過程的聚焦，整體決策過程的關(guān)鍵時間節(jié)點、人物、事件等許多資料并沒得到系統(tǒng)的整理。本文擬在文獻(xiàn)分析的基礎(chǔ)上，圍繞“要不要建”、“大橋走向”、“融資方案”三大問題，對港珠澳大橋建設(shè)決策過程進(jìn)行回顧和分析，并結(jié)合不同主體的屬性提出相關(guān)的啟示。

一、“要不要建”的決策討論

香港合和集團(tuán)主席胡應(yīng)湘1983年提出“伶仃洋大橋計劃”，提議由香港屯門爛角咀至珠海唐家灣興建一座跨伶仃洋的大橋，將香港至澳門及珠海的陸路通行時間縮至半小時。他組織了包括美國哈佛大學(xué)、國家計委、中山大學(xué)等機構(gòu)的人員進(jìn)行研究，以由利豐集團(tuán)主席馮國經(jīng)等人發(fā)起的“2022基金”作為贊助經(jīng)費。同時，胡應(yīng)湘在1983年底就向珠海市時任代市長梁廣大提出動議。

但由于歷史條件限制，珠海市直到1988年正式開始相關(guān)研究，同步還專門成立伶仃洋大橋籌建辦公室和伶仃洋大橋集團(tuán)公司，并于1989年公布伶仃洋大橋計劃。1993年，時任珠海市委書記的梁廣大在山東全國高速公路規(guī)劃工作會議上提出了“把這條縱線（從北京到廣州）延長到珠海，使伶仃洋大橋的地位更高、價值更大”[1]。從此，伶仃洋大橋提升為“交通部項目”。交通部協(xié)調(diào)組織有關(guān)設(shè)計院勘測設(shè)計，同期水利、環(huán)保、地質(zhì)、海洋、氣象、航運等十多個部門參與進(jìn)行可行性論證[2]。

1994年，伶仃洋大橋計劃列入當(dāng)年成立的“中英關(guān)于香港與內(nèi)地跨境大型基建協(xié)調(diào)委員會”的協(xié)調(diào)項目。1996年，珠海市正式向國家計委申請立項。1997年12月國務(wù)院辦公會議“批準(zhǔn)立項進(jìn)行可行性研究”，并由國家計委發(fā)文確認(rèn)。為推動珠海伶仃洋大橋進(jìn)行深入工程可行性研究，港方在1997年委員會工作會議上提出，如果大橋及香港方面的引道配套工程分別獲得兩地政府批準(zhǔn)，大橋?qū)⒁酝烷T爛角咀著陸點為雙方建設(shè)開支責(zé)任分界點，下水部分的費用香港不會承擔(dān)。但此次會議后，有關(guān)大橋的雙方協(xié)調(diào)就基本陷入停頓。

澳門方面，部分商界集團(tuán)及學(xué)者獲悉珠海伶仃洋大橋方案后，1991年12月，澳門的保利達(dá)集團(tuán)委托香港茂盛士力工程顧問有限公司做出了一份《在香港與澳門之間建設(shè)公路連接線的可行性報告》，提出了從香港大嶼山南面（當(dāng)時大嶼山還沒有完善的路網(wǎng)建設(shè)，建議通過一條沿海公路與香港本島相連）起始，通過在珠海、澳門附近的海域修建人工島，然后再分別通往珠海、澳門的一橋連三地方案。這個方案具有胡應(yīng)湘后來所提出的單“Y”方案的雛形，只是當(dāng)時并沒有引起太多的關(guān)注。1997年1月，吳福集團(tuán)、保利達(dá)集團(tuán)再次委托中交水運工程設(shè)計咨詢中心提交《澳門—香港跨海大橋預(yù)可行性研究報告》，提出了建橋的兩個方案。1997年，在珠海方面宣布伶仃洋大橋方案并且通過了國家立項之后，部分澳門民眾和商界對此卻有所保留，認(rèn)為較少考慮澳門的利益。1998年6月部分澳門商界人士、學(xué)者聯(lián)合起來，給國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)寫信，并隨信附上了《港珠澳大橋與伶仃洋大橋的比較研究報告》，提出“興建伶仃洋大橋考慮澳門的意見和利益不夠，希望中央政府能夠從各個建橋方案中找尋地區(qū)之間利益的平衡點”[3]。

香港政府層面，不論是回歸前的港英政府，還是回歸之初的香港特區(qū)政府反應(yīng)冷淡。港英政府委托了英美顧問公司對大橋進(jìn)行研究，1997年提出首份報告，2000年3月提交的第二份報告更是認(rèn)為建造港珠澳大橋?qū)τ谙愀蹧]有急迫性，建議2020年才考慮建造新大橋。事情的轉(zhuǎn)機發(fā)生在2000年前后，香港經(jīng)過亞洲金融危機已經(jīng)經(jīng)歷了幾年的低迷期，急切需要尋找出路和經(jīng)濟增長點。香港特別行政區(qū)原行政長官董建華任命胡應(yīng)湘為香港港口及航運主席。胡應(yīng)湘再次提出建設(shè)大橋的必要性，并最終打動了董建華。2002年2月胡應(yīng)湘以全國政協(xié)委員、香港策略發(fā)展委員會委員的身份把一份名為《關(guān)于興建由香港大嶼山至澳門、珠海的粵港澳跨海大橋的建議》帶到北京，羅列各方案利弊，歷數(shù)建橋的迫切性，用心良苦。之后不久，董建華和其他高官多次在不同場合公開表態(tài)全力支持建橋[4]。在胡應(yīng)湘等的積極推動下，香港社會各界開始關(guān)注和認(rèn)識到大橋的迫切性，各界商會聯(lián)合支持胡應(yīng)湘，香港中小型企業(yè)聯(lián)合會、中港物流聯(lián)盟有限公司等23家單位還聯(lián)合登報表示全力支持胡應(yīng)湘的計劃。同時，三地部分學(xué)者專家試圖先在民間層面，研究和找出最符合三地長遠(yuǎn)發(fā)展的建橋方案。

三地協(xié)同方面，2001年4月，由廣東省發(fā)展研究中心發(fā)起，三地學(xué)者在廣州成立了“港澳大橋關(guān)注小組”，舉辦了首次會議，并約定以專家學(xué)者等個人身份參與、不對傳媒公開會議消息。同年9月，關(guān)注小組在香港召開第二次會議，主辦的一國兩制研究中心提出，首先要解決路線的分岐，有了路線及接駁點后，才能計算建造成本效益，并提出了“橋港結(jié)合、橋通三地”方案，將原伶仃洋大橋南移。2002年秋，香港利豐集團(tuán)主席馮國經(jīng)提出，在內(nèi)伶仃島與深圳蛇口，修建一座分叉橋，在珠江口東西兩岸分別連接香港、深圳、澳門、珠海四地，使港珠澳大橋同時起到連接珠江口東岸和西岸的作用，這是雙“Y”方案的雛形。第三次會議于2003年2月22日在澳門舉行，開始有國家發(fā)展計劃委員會綜合交通研究所的負(fù)責(zé)人及專家參加[5]。

廣東省政府層面，2002年4月，時任廣東省副省長歐廣源在香港一個高層會議上公布了深圳到珠海的“隧道計劃”，認(rèn)為要促進(jìn)珠三角西部的發(fā)展必須打通交通脈絡(luò)。既然香港認(rèn)為到2020年才有建設(shè)港珠澳大橋的需求，而廣東有沿海高速公路要接駁，所以廣東準(zhǔn)備修建深圳到珠海的隧道[6]。美國商會駐香港主席評論說，假如廣東修了隧道，再不建港珠澳大橋，香港就會被“邊緣化”，至此香港才真正重視起這條跨境跨海通道[7]。2002年8月27日，時任省長盧瑞華在香港接受媒體采訪時表示，個別香港財團(tuán)大力呼吁興建連接香港、澳門及珠海的港珠澳大橋，現(xiàn)時并無迫切性，興建與否將取決于經(jīng)濟發(fā)展需要，若有財團(tuán)愿意投資，政府也會予以配合[8]。

澳門政府層面，2003年起，澳門特區(qū)政府正式公開表態(tài)：“特區(qū)政府將全力支持港珠澳大橋計劃”。時任工務(wù)運輸司司長歐文龍還專門委托土地運輸司進(jìn)行科學(xué)性研究。在港珠澳三地中，澳門最早向外公布了由澳門特區(qū)土地公務(wù)運輸局副局長陳漢杰擔(dān)任組長的“港珠澳大橋澳方籌建小組”[9]?！鞍拈T一些人士甚至表示，如果廣東省不愿意建橋，澳門可以與香港自行籌建港澳大橋”[10]。

中央層面，2002年1月，中央政府應(yīng)香港特區(qū)政府的要求，在北京成立了“內(nèi)地與香港大型基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)作會議”機制，并于1月31日在北京舉行了首次會議。內(nèi)地代表團(tuán)由國家計委副主任張國寶主持，港方代表由時任政務(wù)司司長曾蔭權(quán)擔(dān)任。會議機制成立后，分別在北京、廣州舉行了兩次會議。2002年9月20日在上海舉行的第三次會議達(dá)成了共識，其中一項是開展“香港和珠江三角洲西岸陸路運輸通道”的研究。2002年11月，時任國務(wù)院總理朱镕基在訪港期間，公開表示支持港珠澳大橋建設(shè)。2003年1月初，董建華在施政報告中明確指出，香港要加強與珠江三角洲的聯(lián)系，需要興建連接香港與珠江三角洲西部的陸路通道，即港珠澳大橋。

2003年3月，國家計委派出專家小組，先后前往香港、澳門、珠海等地實地考察。2003年7月國家發(fā)展和改革委員會與香港特區(qū)政府共同委托完成了《香港與珠江西岸交通聯(lián)系研究》報告書，提出港珠澳大橋具有重大的政治及經(jīng)濟意義，是最具迫切性和必要性的。7月31日，在北京召開的第四次內(nèi)地與香港大型基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)作會議上，粵港澳及珠海市代表確認(rèn)了港珠澳大橋的必要性及迫切性，并一致認(rèn)為，港珠澳大橋具有特別的政治、經(jīng)濟意義，可達(dá)至多項宏觀社會經(jīng)濟效益，項目應(yīng)及早進(jìn)行。2003年8月4日，國務(wù)院正式批準(zhǔn)三地政府開展港珠澳大橋前期工作，并同意粵、港、澳三地成立“港珠澳大橋前期工作協(xié)調(diào)小組”，全面開展各項前期工作。8月5日，粵港合作聯(lián)席會議第六次會議在香港召開，原廣東省省長黃華華率團(tuán)參加，粵港兩地高層第一次在聯(lián)席會議上就港珠澳大橋進(jìn)行正式交流，決定成立“港珠澳大橋前期工作協(xié)調(diào)小組”，由香港擔(dān)任召集人，粵港澳三方各派3名代表為成員，以協(xié)調(diào)和全力推進(jìn)大橋建設(shè)的前期工作，包括經(jīng)濟效益、走線、環(huán)保及水文等各方面的研究。大橋的前期工作費用，由三方分?jǐn)?。報告完成后，報國家發(fā)展和改革委員會申請立項[11]。這代表著港珠澳大橋立項決策程序的完成。

二、“大橋走向” 的決策討論

港珠澳大橋從建議提出開始，前前后后產(chǎn)生了包括胡應(yīng)湘1983年提出的“伶仃洋大橋計劃”、1992年珠海市提出的“唐家灣-淇澳島-內(nèi)伶仃島-爛角嘴方案”、1995年澳門商界組織委托香港茂盛士力工程顧問公司提出的“澳門半島至香港大嶼山大澳的港澳直通方案”等十多個代表各方利益的大橋路線走向和落腳點方案[12]。

其中最典型的就是體現(xiàn)了香港利益的“單Y”方案和納入了深圳利益的“雙Y”方案。所謂“單Y”方案，就是大橋一頭通香港新機場的石灣，兩頭分別通珠海和澳門。而“雙Y”方案（2002年秋，香港利豐集團(tuán)主席馮國經(jīng)提出，在內(nèi)伶仃島與深圳蛇口修建一座分叉橋），則是在大橋一頭連接珠海、澳門的基礎(chǔ)上，另一頭分別連接香港、深圳，使大橋能夠連接四地發(fā)揮最大效益?！皢蝁”與“雙Y”的區(qū)別在于是否把深圳納入港珠澳大橋之中。對廣東來說，在深圳多一個出口，中山、江門等珠江口西岸城市可以直接連接上深圳、香港，比現(xiàn)在繞行東莞虎門大橋至少減少50公里，時間上縮短半個多小時，一方面可以緩解東莞虎門大橋的壓力，另一方面可以讓香港、深圳輻射到中山、江門等珠江口西岸的城市，帶動廣東西部地區(qū)的發(fā)展。而對香港來說，在深圳多一個出口，意味著珠江口西岸的人流物流可能分流到深圳去。

深圳方面，在2003年中之前的方案中，除了兩個方案考慮到了深圳的利益之外，其他方案都與深圳無關(guān)，主要是因為方案的提出者基本都認(rèn)為建橋的目的是為了打通香港與珠三角西岸的聯(lián)結(jié)，而不是考慮珠三角東西兩岸的溝通[13]。但是學(xué)術(shù)界一直有人擔(dān)心此橋建成后，深圳會在珠三角的道路網(wǎng)中被邊緣化。所以當(dāng)“雙Y”方案提出后，深圳學(xué)術(shù)界開始支持，最終廣東省政府、深圳市政府亦于2003年底與2004年初數(shù)度表態(tài)，致使大橋方案博弈演變成“單Y”和“雙Y”之爭[14]。2004年2月13日，時任深圳市代市長李鴻忠在廣東省十屆人大二次會議舉辦的第三場記者招待會上，對目前正在做可行性分析的港珠澳大橋建設(shè)方案作了回應(yīng)：“若大橋經(jīng)過深圳，對港深兩地都有好處。只有深圳和香港的集裝箱碼頭發(fā)展起來，才能把世界級的制造中心留在珠三角”[15]。2月18日，時任廣東省常務(wù)副省長湯炳權(quán)在珠?？诎兑暡鞎r表示：“雙Y當(dāng)然好啦，雙Y可以溝通港澳和粵西的交通，也可以連接深圳、粵東，更重要的是，整個交通建設(shè)格局要利于投資貿(mào)易，充分利用大珠三角的資源，還要考慮輻射華南地區(qū)”[16]。

香港方面，2003年8月，時任香港政務(wù)司長曾蔭權(quán)表示，國家發(fā)展和改革委員會聽取了港珠澳大橋的研究報告后，表示支持及認(rèn)同計劃有迫切性，大家均趨向同意以單Y型模式直達(dá)澳門及珠海[17]。2004年11月28日，時任國家交通部部長張春賢透露：“大橋傾向采用不連接深圳的單Y方案，而且為免造價過高，影響經(jīng)濟效益，大橋亦不打算興建鐵路”；“大橋是否建鐵路，是從技術(shù)論證與經(jīng)濟分析上看，不是想不想的問題。單Y、雙Y也是一樣，不是考慮不考慮香港與深圳的利益有什么影響的問題”[18]。2005年4月，國家發(fā)改委牽頭組織相關(guān)專家舉行了橋位方案論證會，確定了大橋香港側(cè)的起點為大嶼山散石灣，西岸落腳點為珠海的拱北和澳門的明珠，正式確定了“單Y”方案。

三、“融資方案”的決策討論

港珠澳大橋確定了走向、口岸設(shè)置方式和工程設(shè)計后，需要增加兩個人工島，方案估算總投資為726.67億元人民幣；擬上報批準(zhǔn)收費50年，預(yù)計日車流量達(dá)5—6萬輛，估計要36年半才能收回成本。“單Y”方案下各方預(yù)期車流量減少，投資回報率低，而增加車流量又面臨政策不確定性，因而社會出資的意愿不高。在資金的壓力下，香港向中央和粵澳兩地政府提議共同集資。但廣東省、澳門的積極性并不高，大橋融資方案陷入了困境。

為加快協(xié)調(diào)各方利益，2006年12月國務(wù)院批準(zhǔn)成立由國家發(fā)改委、國務(wù)院港澳辦、交通部牽頭的大橋?qū)Ｘ?zé)小組，并于2007年1月召開首次會議，明確大橋主體與口岸、連接線分拆融資的原則，及社會招標(biāo)、政府出資支持等多個融資比選方案。2008年2月28日在廣州舉行的大橋前期工作協(xié)調(diào)小組第八次會議上商定，以BOT形式對大橋主體工程進(jìn)行投融資，通過公開招投標(biāo)方式形成以國有企業(yè)控股的公司牽頭作為主要投資者，與港澳財團(tuán)等境外企業(yè)組建聯(lián)合公司，專營權(quán)確定為50年，而三地分?jǐn)偟难a貼比例改為香港50.2%、澳門14.7%、內(nèi)地占35.1%。具體的財政補貼金額則要視下一步的招標(biāo)結(jié)果而定。消息傳出之后，包括合和實業(yè)、中國中鐵、中國交通建設(shè)，以及何鴻燊旗下的信德集團(tuán)等均表示有意投資[19]。

然而，不到半年時間，2008年8月5日，時任香港特區(qū)行政長官曾蔭權(quán)在粵港合作聯(lián)席會議之前宣布，中央政府已原則同意興建港珠澳大橋并決定對大橋主體工程給予資金支持。會后，曾蔭權(quán)在會見記者時指出，大橋總投資729.4億元，海中橋隧主體工程采用“政府全額出資本金方式”；大橋主體工程資本金總額為157.3億元，其中內(nèi)地政府出資70億元（中央政府50億元，廣東20億元），香港出資67.5億元，澳門出資19.8億元；這占了整個工程的42%左右，而其他58%由粵港澳三方共同組建的項目管理機構(gòu)通過貸款來籌集。大橋建成后實行收費還貸。港、粵、澳三地政府分別負(fù)責(zé)口岸及連接線的投資[20]。大橋所需銀行貸款融資約220億元，由中國銀行牽頭主做銀團(tuán)貸款，其貸款期限長達(dá)49年，且利率為基準(zhǔn)利率下浮10%。據(jù)中國銀行透露，內(nèi)地和港、澳三地金融機構(gòu)積極參與大橋主橋項目銀團(tuán)貸款，意向參與金額折合人民幣約535億元人民幣，達(dá)到項目所需銀行貸款的2.82倍[21]。

溫陽等指出，港珠澳大橋融資方案政府放棄BOT的原因有三點：政府財政充裕且政府出資融資成本低于BOT融資成本、特許權(quán)期限內(nèi)對項目所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的失控、投資回報率不確定及成本回收期過長[22]。許葉林等則認(rèn)為從政府的角度來看，政府全額出資的模式很可能比PPP 融資模式更能達(dá)到政府的期望目標(biāo)[23]。邱大燦等則詳細(xì)分析了影響大橋投融資決策的因素，認(rèn)為各方通過對融資對象的界定、法律可行性及三地政府承擔(dān)責(zé)任和風(fēng)險分配的綜合評判，最終確定了投融資方案[24]。這些研究結(jié)論具有一定的一致性，認(rèn)為港珠澳大橋最終融資模式的確定，是中央和三地政府綜合評估了資金額、投資回報率、社會投資意愿等各方因素的結(jié)果。

然而，在“一國兩制”的前提下，港珠澳大橋這一橫跨三地的大橋，其決策過程的影響因素不限于經(jīng)濟利益，政治方面的考量也是必不可少的。融資方案的選擇需要考慮投資回報率，需要明確車輛配額、收費標(biāo)準(zhǔn)及年限等關(guān)鍵問題，在這些問題沒明確之前，資本市場是有疑慮的，參與投資的積極性不會太高。而這些問題不僅需要粵港澳三地大量的協(xié)商，時間難定，還需要中央的裁決，各方對最終結(jié)果并無把握。港珠澳大橋從提出到確定要建已經(jīng)過了20多年，社會各界看到了曙光，都希望能夠盡快動工。如果一直在這些問題上糾纏下去，各方都看不到希望，而且隨著時間流逝，成本還可能進(jìn)一步抬高，很容易造成大橋流產(chǎn)，這會產(chǎn)生新的政治風(fēng)險，是各方都不愿意看到的。因此，各方都不愿意在投融資方案上耽誤太多的時間。相比之下，政府出資只需要中央及三地政府的決定，決策時間無疑要快很多。在時間上，各方都不愿意拖沓，在投融資方案選擇時，各方最終選擇了政府出資和市場化融資相結(jié)合方案。

四、港珠澳大橋的建設(shè)及其啟示

港珠澳大橋從動議提出到?jīng)Q策20多年的歷程，中央、香港、澳門、廣東省以及相關(guān)地市等多方主體在加強區(qū)域交通聯(lián)系、促進(jìn)三地經(jīng)濟一體化的共同利益目標(biāo)下，建立起了基于利益共享、信任互惠的組織間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，通過協(xié)商、談判方式實現(xiàn)了建橋目標(biāo)，為跨體制的跨境區(qū)域治理和政策議程設(shè)置、決策研究提供了一個難得的案例。

1.共同利益是合作的基礎(chǔ)。地方政府是自利性主體，追求的個體利益的最大化，因而地方政府間的保護(hù)主義、惡性競爭、重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)等現(xiàn)象不可避免。特別是在我國現(xiàn)行體制中，地方政府的自利行為更容易誘發(fā)行政分割現(xiàn)象。而在區(qū)域中，個體的最大化利益不是絕對的，而是相對的，對最大化利益的追求可能損害區(qū)域利益，從而讓自身也陷入利益受損的境地，因而愿意在互惠互利的基礎(chǔ)上發(fā)展合作關(guān)系。港珠澳大橋從提出到動工經(jīng)歷了20多年，歷經(jīng)利益分歧、政府猶豫、設(shè)計方案紛爭、投融資等等問題的困擾。在興建大橋上各方利益存在一致性，存在合作的前景和必要；但在大橋線路走向、投融資方案等問題上，各方又存在較大分歧，反映了各方利益的差異和沖突，而且比較難找到折中方案。如果粵港澳三地各自堅持方案，僅僅依靠“單對單”的個體談判，不僅難以達(dá)成合作共識，還會出現(xiàn)一個區(qū)域中建設(shè)港澳大橋、深珠隧道、深中通道等多個跨海通道，不僅造成了資源浪費，也形成了對抗性競爭，不符合整體利益。三地合作建立互通互聯(lián)的跨海通道才是最符合各自最大化利益的方案，是三方的共同利益所在。因此，盡管“單Y”、“雙Y”方案下三地利益分歧比較明顯，最終還是選擇了折中的“單Y”方案實現(xiàn)了合作，港珠澳大橋這一大型跨海大橋不再是空中樓閣。

2.不同的體制安排增加了合作的難度。王川蘭指出，中央與地方關(guān)系的核心是中央代表的國家利益與地方代表的地方利益間的利益均衡，表現(xiàn)形式有兩種：一是國家結(jié)構(gòu)形式問題，即權(quán)力結(jié)構(gòu)問題；二是中央與地方的權(quán)限劃分問題，即權(quán)力分配問題[25]。然而，由于粵港澳區(qū)域間政府關(guān)系的復(fù)雜性，在這一區(qū)域存在兩種不同的結(jié)構(gòu)形式：一是中央與香港、澳門兩個特別行政區(qū)的關(guān)系，作為特別行政區(qū)，香港、澳門享有類似于甚至比聯(lián)邦制下的“邦”的權(quán)力更大的權(quán)力[26]，其與中央的權(quán)限劃分有基本法的保障。二是中央與廣東之間的建立在中央集權(quán)制下央地關(guān)系，廣東是中央領(lǐng)導(dǎo)下的省級行政區(qū)域，與中央并無清晰的權(quán)限分界線。這種在一個區(qū)域中，同時并存聯(lián)邦制與單一制特征的中央、地方關(guān)系模式，是粵港澳區(qū)域治理有別于其他區(qū)域的最大特色，是治理理論與實踐的創(chuàng)新[27]，也是合作的難點所在。一方面，中央代表的國家利益與粵港澳三地代表的地方利益可能存在沖突，中央需要作出選擇。另一方面，粵港澳三地政府間的利益沖突，由于特殊的體制安排，可能誘導(dǎo)三地采取回避體制差異的方式來博弈，例如澳門愿意與香港合作興建港澳大橋，廣東提出在深圳和珠海、中山之間分別興建深珠隧道及深中通道，其結(jié)果就是以局部的合作代替區(qū)域整體合作，不利于區(qū)域利益的實現(xiàn)。

3.港珠澳大橋體現(xiàn)了在共同利益基礎(chǔ)上，由中央政府權(quán)威強力協(xié)調(diào)而促成合作的過程。目前區(qū)域政府合作研究有個潛在假設(shè)，面對共同利益各方會優(yōu)先選擇合作行為。然而，區(qū)域政府的合作在我國這樣一個行政區(qū)劃基礎(chǔ)上的地方政府之間是困難的。由于雙重體制下的中央、地方特殊的區(qū)域治理結(jié)構(gòu)，使得中央在粵港澳三地的合作中必須發(fā)揮更大的作用。一方面，中央綜合運用經(jīng)濟（出資）、政治（同意成立協(xié)調(diào)機制）和法律（三地三檢）等手段，來誘導(dǎo)和調(diào)節(jié)三地的行為，促成各方采取積極行動達(dá)成合作。另一方面，當(dāng)合作陷入困境時，中央采取了直接成立專責(zé)小組、作出裁決等方式，來強力整合各方利益。這種決定、指導(dǎo)權(quán)力確保了三地的合作能夠不超越國家主權(quán)，也為香港、澳門“一國兩制”的實施提供了保障。港珠澳大橋最終融資模式的確定，是中央和三地政府綜合評估了資金額、投資回報率、社會投資意愿等各方因素的結(jié)果，這固然是大型跨境工程投融資決策的應(yīng)有之義。然而，在“一國兩制”的前提下，港珠澳大橋這一橫跨三地的大橋，其決策過程的影響因素不限于經(jīng)濟利益，政治方面的考量也是必不可少的。所以中央政府的介入和裁決是必不可少的。