個(gè)人信息保護(hù)立法可期

周宵鵬

置身于無(wú)遠(yuǎn)弗屆的互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，個(gè)人信息保護(hù)問(wèn)題日益凸顯。不久前《十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃》公布，個(gè)人信息保護(hù)立法名列其中。

山東女孩徐玉玉被“精準(zhǔn)”詐騙，悲憤之下不幸猝死。華住酒店被曝5億條個(gè)人信息泄露，基本覆蓋了國(guó)內(nèi)經(jīng)常出差人群。近年來(lái)，因個(gè)人信息泄露而引發(fā)的案件，不勝枚舉。

然而，個(gè)人信息保護(hù)立法多年來(lái)“只聞樓梯響，不見(jiàn)人下來(lái)”。

2018年9月10日，中國(guó)人大網(wǎng)公布《十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃》，69件法律草案列入第一類(lèi)項(xiàng)目，即條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請(qǐng)審議。其中，個(gè)人信息保護(hù)法是第61個(gè)項(xiàng)目。

這也意味著，久久呼喚的個(gè)人信息保護(hù)專(zhuān)門(mén)立法即將到來(lái)。

信息泄露導(dǎo)致詐騙猖獗

“知道嗎，你在當(dāng)?shù)氐米锪艘粋€(gè)人，如果你不想你和你家人有什么麻煩，你出錢(qián)，我可以出面幫你平事……”

2016年上半年，山東日照的丁某某、菏澤的宋某某、商河的楊某某、濟(jì)南的王某某先后接到了“東北老五”的電話(huà)，面對(duì)兇狠的威脅，幾人分別向?qū)Ψ絽R款3000元至6000元。

其實(shí)，這個(gè)所謂的“老五”只是一個(gè)來(lái)自河北省承德市豐寧滿(mǎn)族自治縣的騙子張桂春。

彼時(shí)，這幾位受害人都剛剛當(dāng)了爸爸或媽媽。張桂春之所以能讓這些受害人不得不信、不得不怕，是因?yàn)樗陔娫?huà)里不僅直接報(bào)出了受害人的姓名和住址，而且還知道其本人或者妻子的生產(chǎn)醫(yī)院信息。

豐寧警方發(fā)布的消息顯示，已破獲的手機(jī)敲詐勒索案件中，受害人不僅有普通百姓，甚至還有知名商人和高級(jí)干部，這些個(gè)人信息的泄露渠道五花八門(mén)。

“學(xué)校、4S店、保險(xiǎn)公司、各類(lèi)會(huì)議，都有人為了牟取私利，對(duì)外銷(xiāo)售個(gè)人信息。”辦案民警介紹，這些信息的價(jià)格差距也很大，“便宜的一條幾分錢(qián)，住在北京二環(huán)以?xún)?nèi)的個(gè)人信息較貴，一條5元?！?/p>

近年來(lái)，在有關(guān)部門(mén)的嚴(yán)厲打擊下，電信詐騙高發(fā)勢(shì)頭已經(jīng)得到遏制，但相關(guān)案件仍屢有發(fā)生，其中關(guān)鍵一點(diǎn)就在于個(gè)人信息泄露風(fēng)險(xiǎn)增加，泄露個(gè)人信息、非法買(mǎi)賣(mài)信息等行為屢禁不止。

個(gè)人信息泄露不僅助長(zhǎng)了電信詐騙人員的氣焰，也帶來(lái)大量民事糾紛隱患。2018年11月20日，北京市朝陽(yáng)區(qū)人民法院召開(kāi)涉侵犯公民個(gè)人信息民事案件審理情況新聞發(fā)布會(huì)。發(fā)布會(huì)顯示，該市74件信息侵權(quán)案中44件為利用網(wǎng)絡(luò)公布他人信息案，社會(huì)對(duì)個(gè)人信息保護(hù)意識(shí)普遍缺失，是該類(lèi)案件常見(jiàn)的主因。

個(gè)人信息授權(quán)過(guò)多過(guò)濫，許多市場(chǎng)主體不愿投入人、財(cái)、物建設(shè)個(gè)人信息保護(hù)系統(tǒng)；有的單位員工可隨意拷貝批量客戶(hù)信息，用戶(hù)個(gè)人信息幾乎“裸奔”，違法成本卻過(guò)于低廉；“人肉搜索”對(duì)當(dāng)事人造成極大影響，但權(quán)利人證明信息遭某特定主體侵害舉證難度卻不斷增大……

造成這一切的根本，就在于個(gè)人信息保護(hù)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)立法，致使全社會(huì)對(duì)個(gè)人信息保護(hù)意識(shí)普遍缺失，相關(guān)案件違法成本過(guò)低，信息保管人改進(jìn)動(dòng)力不足。

現(xiàn)行法律適用存在爭(zhēng)議

沒(méi)有個(gè)人信息保護(hù)專(zhuān)門(mén)立法，但并不意味著對(duì)個(gè)人信息沒(méi)有法律保護(hù)。

目前，我國(guó)個(gè)人信息保護(hù)立法呈現(xiàn)出分散立法的趨勢(shì)。有統(tǒng)計(jì)顯示，涉及相關(guān)內(nèi)容的法律法規(guī)并不少，有近40部法律、30余部法規(guī)，以及近200部規(guī)章涉及個(gè)人信息保護(hù)，其中包括規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)信息規(guī)定、醫(yī)療信息規(guī)定、個(gè)人信用管理辦法等。

梳理發(fā)現(xiàn)，早在2003年，國(guó)務(wù)院信息化辦公室就開(kāi)始部署個(gè)人信息保護(hù)法立法研究工作。2009年，刑法修正案（七）就對(duì)非法竊取、出售、泄露個(gè)人信息的行為作出規(guī)定，之后刑法修正案（九）還針對(duì)現(xiàn)實(shí)情況設(shè)置了非法獲取公民個(gè)人信息的罪名。

此外，民法總則、網(wǎng)絡(luò)安全法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法、電子商務(wù)法、《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》等民事、行政法律對(duì)個(gè)人信息保護(hù)也都有原則性規(guī)定或相關(guān)意見(jiàn)指導(dǎo)。

針對(duì)日益嚴(yán)重的電信詐騙形勢(shì)，2016年12月，最高法、最高檢和公安部共同制定出臺(tái)《關(guān)于辦理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙等刑事案件適用法律若干問(wèn)題的意見(jiàn)》，加大對(duì)電信詐騙犯罪懲處力度。2017年6月，“兩高”《關(guān)于辦理侵犯公民個(gè)人信息刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》開(kāi)始施行，界定了公民個(gè)人信息范圍，明確了“情節(jié)嚴(yán)重”標(biāo)準(zhǔn)，促使司法標(biāo)準(zhǔn)更為統(tǒng)一。

盡管個(gè)人信息保護(hù)已有相關(guān)法律法規(guī)和司法懲戒方面的明確，但對(duì)個(gè)人信息的保護(hù)仍然存在困境。

首先由于相關(guān)保護(hù)條款內(nèi)容不集中、闡述不清晰、適用不明確、范圍受局限、處罰不具體，相關(guān)法律法規(guī)可操作性并不強(qiáng)。

河北冀華律師事務(wù)所副主任、高級(jí)合伙人張力直言，分散立法對(duì)個(gè)人信息保護(hù)的法律條款數(shù)量有限、適用范圍相對(duì)狹窄，對(duì)于違反法規(guī)的法律后果普遍缺乏明確，還有法律法規(guī)之間缺乏體系上的呼應(yīng)，這都不利于實(shí)踐適用。

由此，直接造成即使司法部門(mén)出臺(tái)了相關(guān)意見(jiàn)、解釋?zhuān)诰唧w實(shí)踐中仍然存在案件處理認(rèn)識(shí)不一、法律適用存在爭(zhēng)議等問(wèn)題。

比如，公民在網(wǎng)站上自行公開(kāi)個(gè)人信息，是否就能推定為同意他人收集使用？收集使用者的行為目的與公民公開(kāi)信息的目的是否一致？對(duì)于個(gè)人信息的收集和使用有無(wú)限定、如何限定？這些在司法實(shí)務(wù)中尚有分歧。

值得注意的是，個(gè)人信息權(quán)屬于民事權(quán)利，當(dāng)民事權(quán)利受侵害時(shí)，民事救濟(jì)應(yīng)當(dāng)是主要手段。但目前司法實(shí)踐卻是刑事保護(hù)在前、民事救濟(jì)靠后。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2016年1月至2018年9月，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共起訴侵犯?jìng)€(gè)人信息犯罪案件3719件8719人。

造成這一現(xiàn)象，既有目前電信詐騙等違法犯罪形勢(shì)嚴(yán)峻，司法以打擊為主的原因；也有個(gè)人信息權(quán)侵權(quán)行為隱蔽性強(qiáng)，侵權(quán)者與被侵害人處境不對(duì)等的客觀原因。

重刑輕民的后果就是不同司法機(jī)關(guān)在保護(hù)范圍、保護(hù)力度、證據(jù)要求等方面的不同做法，導(dǎo)致個(gè)人信息的民事司法保護(hù)與民眾的期待還有差距。據(jù)北京市朝陽(yáng)區(qū)人民法院統(tǒng)計(jì)，近年來(lái)，涉及個(gè)人信息保護(hù)的案件增幅明顯，但原告勝訴率卻在下降，10年間原告全部或部分勝訴率由超過(guò)70%下降到不足50%。

專(zhuān)門(mén)立法推進(jìn)系統(tǒng)保護(hù)

2017年全國(guó)人代會(huì)期間，十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議新聞發(fā)言人傅瑩表示，對(duì)于個(gè)人信息的保護(hù)，目前采取的方式是在多項(xiàng)法律中關(guān)注和強(qiáng)化，現(xiàn)在新技術(shù)、新商業(yè)模式發(fā)展很快，對(duì)立法提出了新的挑戰(zhàn)，應(yīng)當(dāng)不斷地完善法律制度。

2018年全國(guó)人代會(huì)期間，全國(guó)人大代表、中國(guó)人民銀行武漢分行行長(zhǎng)王玉玲等10名代表向大會(huì)提出建議，出臺(tái)個(gè)人信息保護(hù)法和配套立法，明確信息處理主體收集、利用和處理個(gè)人信息的基本原則和規(guī)范，為個(gè)人信息保護(hù)提供救濟(jì)途徑、保護(hù)程序，為我國(guó)個(gè)人信息的利用和保護(hù)構(gòu)建系統(tǒng)化、整體化的解決方案。

新近出臺(tái)的《十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃》中，個(gè)人信息保護(hù)法被列入第一類(lèi)項(xiàng)目。此前，在十二屆立法規(guī)劃中，個(gè)人信息保護(hù)法“缺席”一類(lèi)項(xiàng)目；十一屆立法規(guī)劃中，個(gè)人信息保護(hù)法僅被列入第三類(lèi)項(xiàng)目。

“統(tǒng)一的個(gè)人信息保護(hù)立法將涉及憲法、刑法、民法、行政法等，將其相關(guān)規(guī)定整合成一部法律，這樣對(duì)個(gè)人信息保護(hù)的共性問(wèn)題、基礎(chǔ)性問(wèn)題作出規(guī)定，對(duì)個(gè)人信息的保護(hù)無(wú)疑具有突破性意義?！庇性u(píng)論如此寫(xiě)道。

“如果買(mǎi)不到手機(jī)卡、銀行卡、公民個(gè)人信息，犯罪分子就不敢從事電信詐騙行業(yè)。”多位辦案民警表示，立法若能從源頭遏制電信網(wǎng)絡(luò)新型犯罪行為，明確強(qiáng)化各監(jiān)管部門(mén)的職責(zé)和義務(wù)，這將是個(gè)人信息保護(hù)立法的最大意義。

在2018年11月初召開(kāi)的第五屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)上，浙江省人民檢察院檢察長(zhǎng)賈宇表示，個(gè)人信息保護(hù)立法要平衡不同利益主體的關(guān)系，平衡有效保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用的關(guān)系，平衡個(gè)人安寧和社會(huì)發(fā)展的關(guān)系。在制度設(shè)計(jì)上堅(jiān)持合法性原則、正當(dāng)性原則、必要性原則，實(shí)現(xiàn)共贏多贏。要實(shí)行差異原則，區(qū)分信息的采集和使用，將信息使用作為重點(diǎn)規(guī)制環(huán)節(jié)。

個(gè)人信息保護(hù)法不可能面面俱到，只能明確基本原則、基本制度、基本行為規(guī)范和法律責(zé)任，因此必須和其他法律有效協(xié)同。

賈宇認(rèn)為，個(gè)人信息保護(hù)法律法規(guī)的基本健全，要在民法典各分編中明確個(gè)人信息權(quán)的法律地位、權(quán)利屬性以及個(gè)人信息的收集使用原則；盡快制定個(gè)人信息保護(hù)法，推進(jìn)個(gè)人信息的專(zhuān)門(mén)化、系統(tǒng)化保護(hù)；分領(lǐng)域制定規(guī)章制度，在金融、通信、電子商務(wù)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、傳媒等重點(diǎn)領(lǐng)域制定個(gè)人信息保護(hù)行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章，形成既反映實(shí)際需要又整體統(tǒng)一的法律保護(hù)體系。

值得一提的是，在《十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃》中，與個(gè)人信息保護(hù)法同時(shí)被列入一類(lèi)項(xiàng)目的還有數(shù)據(jù)安全法?！皵?shù)據(jù)安全法側(cè)重于國(guó)家數(shù)據(jù)安全利益，個(gè)人信息保護(hù)法側(cè)重于個(gè)人權(quán)益保障，這兩部法律同時(shí)列入一類(lèi)項(xiàng)目，體現(xiàn)了相關(guān)法律在起草過(guò)程中的相互銜接和貫通。”張力說(shuō)。

當(dāng)然，在關(guān)注個(gè)人信息保護(hù)立法之外，公民首先要做到的是提高自我保護(hù)意識(shí)：比如，養(yǎng)成良好的網(wǎng)絡(luò)使用習(xí)慣，慎重勾選個(gè)人信息授權(quán)使用條款；最大限度避免復(fù)印件被用于其他用途；注意分辨識(shí)別釣魚(yú)網(wǎng)站、釣魚(yú)軟件，不隨便點(diǎn)擊陌生鏈接等等。