監(jiān)獄行刑與社區(qū)矯正一體化機(jī)制研究

安徽省刑事執(zhí)行一體化研究課題組

（安徽省監(jiān)獄工作研究所，安徽 合肥 230061；安徽省司法廳社區(qū)矯正處，安徽 合肥 230031）

一、刑事執(zhí)行一體化概述

刑事執(zhí)行一體化思想源于刑事一體化構(gòu)想。 我國最早提出刑事一體化構(gòu)想的學(xué)者是北京大學(xué)教授儲(chǔ)槐植。 早在上個(gè)世紀(jì)80 年代末，儲(chǔ)槐植就基于刑事運(yùn)行與刑事研究維度提出刑事一體化學(xué)術(shù)思想并不斷進(jìn)行延伸和拓展。 2003 年12 月20 日在北京大學(xué)舉辦的一次“刑事一體化與刑事政策論壇”學(xué)術(shù)會(huì)議上，儲(chǔ)槐植作了題為“再說刑事一體化”的學(xué)術(shù)報(bào)告，簡述了他以往的關(guān)于刑事一體化的思想。[1]儲(chǔ)槐植的刑事一體化思想的主要學(xué)術(shù)觀點(diǎn)， 可見于1997年北京大學(xué)出版社出版的《刑事一體化和關(guān)系刑法論》、2004 年法律出版社出版的《刑事一體化》、2005年儲(chǔ)槐植與西北大學(xué)馮衛(wèi)國教授合作發(fā)表在《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2005 年第3 期上的論文《刑事一體化視野中的社區(qū)矯正》等學(xué)術(shù)著作中。與其同時(shí)，這一時(shí)期關(guān)注并研究這一刑事法學(xué)思想的國內(nèi)學(xué)者也紛紛撰文，如張紹彥的《行刑權(quán)及行刑權(quán)的運(yùn)行機(jī)制探析》（發(fā)表1999 年第3 期《法學(xué)評(píng)論》）、力康泰、韓玉勝、 袁登明合作的《刑事執(zhí)行一體化初探》（發(fā)表2000 年第10 期《犯罪與改造研究》）、邵名正、于同志合作的 《論刑事執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)及理性配置》（發(fā)表2002 年第5 期《中國監(jiān)獄學(xué)刊》），安徽監(jiān)獄管理局程傳水的《完善現(xiàn)行刑事執(zhí)行體制的思考》①《完善刑事執(zhí)行體制的思考》一文，是省監(jiān)獄管理局安徽省監(jiān)獄管理局2003 年向北京大學(xué)舉辦的“刑事執(zhí)行與刑事政策論壇”學(xué)術(shù)會(huì)議提交的學(xué)術(shù)論文，時(shí)任程傳水局長代表安徽應(yīng)邀參會(huì)并做大會(huì)交流發(fā)言，這是我省研究刑事執(zhí)行一體化的最早理論成果。 參見程傳水：《中國監(jiān)獄發(fā)展路徑研究》，安徽教育出版社2010 年版，第121-125 頁。（發(fā)表2002年第3 期《中國監(jiān)獄學(xué)刊》），都從實(shí)務(wù)層面對(duì)刑事執(zhí)行制度改革提出了自己的思考等。 逐步從刑事一體化立法、刑事一體化司法、刑事一體化執(zhí)法、刑事一體化科研等視角，具體展開我國刑事一體化圖景。

拉丁法諺云：“執(zhí)行乃法律之終局及果實(shí)”。刑事一體化的終局及果實(shí)就是刑事執(zhí)行一體化。 實(shí)現(xiàn)刑事執(zhí)行一體化不僅成為我國刑事法學(xué)界的共識(shí)，而且成為黨中央對(duì)司法體制改革頂層設(shè)計(jì)的應(yīng)然部分。黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》 提出,“完善刑罰執(zhí)行制度,統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制。 ”并明確提出優(yōu)化司法職權(quán)配置的要求，健全公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)各司其職，偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)互相配合、互相制約的體制機(jī)制。

“刑罰統(tǒng)一執(zhí)行主體的確定是一個(gè)法律問題，更是一個(gè)憲法問題。 必須解決刑罰執(zhí)行權(quán)的權(quán)力屬性定位問題， 才能準(zhǔn)確地將刑罰執(zhí)行權(quán)統(tǒng)一賦予特定的國家機(jī)關(guān)。以憲法和行政法為視角，刑罰執(zhí)行權(quán)是行政權(quán)中的司法行政權(quán)，是兼具司法特征的行政權(quán)，刑罰統(tǒng)一執(zhí)行權(quán)統(tǒng)一賦予司法行政機(jī)關(guān)具備憲法上的合理性。 ”[2]因此，近二十年來國內(nèi)學(xué)術(shù)界、實(shí)務(wù)界就我國刑事執(zhí)行一體化改革提出“集中統(tǒng)一行使國家行刑權(quán)”、“制定統(tǒng)一的刑事執(zhí)行法”等許多具有建設(shè)性的建議和意見，提出了“行刑一體化改革分兩步走”等許多具有價(jià)值的改革思路。①秦心福：《統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制問題研究》，載于《安徽法治》2018 年第3 期，第24-31 頁。 該文獲2017 年安徽省司法廳“刑事執(zhí)行一體化改革研究”征文二等獎(jiǎng)，是我省關(guān)于刑事執(zhí)行一體化研究的最新成果。

司法行政系統(tǒng)刑罰執(zhí)行一體化是刑事執(zhí)行一體化的應(yīng)有之義和改革的必由之路。 作為狹義上的行刑一體化， 它是指我國司法行政系統(tǒng)的刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)監(jiān)獄和社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)， 在執(zhí)行監(jiān)禁刑刑罰和非監(jiān)禁刑刑罰過程中，形成相互協(xié)作、相互配合、相互支持的統(tǒng)一的刑罰執(zhí)行體制和工作機(jī)制的總稱。 本文所研究的刑事執(zhí)行一體化就是狹義概念上的刑罰執(zhí)行一體化。顯然，“社區(qū)矯正不是一個(gè)孤立的系統(tǒng)，也不是一個(gè)孤立發(fā)揮其矯正功能的措施， 矯正目標(biāo)的相同性顯示社區(qū)矯正與監(jiān)獄行刑是相關(guān)聯(lián)的統(tǒng)一體”。②高銘暄：《社區(qū)矯正寫入刑法的重大意義》，載于《法制日?qǐng)?bào).法學(xué)院》2010 年12 月30 日。這是中國人民大學(xué)榮譽(yù)教授高銘暄受邀于2010 年12 月28-29 日在南京召開的全國矯正理論研討會(huì)上的發(fā)言。這為我們率先研究和推進(jìn)司法行政系統(tǒng)內(nèi)部刑罰執(zhí)行一體化提供了可能和目標(biāo)指引。

二、刑事執(zhí)行一體化八大機(jī)制構(gòu)建

推進(jìn)行刑一體化， 必須有統(tǒng)一的行刑管理體制和一套完整的行刑工作機(jī)制來保證。 通過行刑一體化體制機(jī)制構(gòu)建，最終構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、建制規(guī)范、機(jī)制協(xié)調(diào)、體制保障、法律監(jiān)督”的中國特色刑罰執(zhí)行一體化工作格局。

構(gòu)建統(tǒng)一的司法行政行刑管理體制就要在國家和省一級(jí)司法行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一設(shè)置專司刑罰執(zhí)行工作的管理機(jī)構(gòu)——刑罰執(zhí)行局，簡稱行刑局。統(tǒng)一行使刑罰執(zhí)行權(quán)，統(tǒng)轄全國或全省的刑罰執(zhí)行管理業(yè)務(wù)，不再設(shè)置監(jiān)獄管理局和社區(qū)矯正管理機(jī)構(gòu)。

構(gòu)建完整的刑事執(zhí)行一體化工作機(jī)制， 是實(shí)現(xiàn)刑事執(zhí)行一體化目標(biāo)、 推進(jìn)刑事執(zhí)行一體化進(jìn)程的重要保障。主要包括決策、銜接、配合、協(xié)調(diào)等八個(gè)方面的機(jī)制內(nèi)容。

（一）統(tǒng)一決策機(jī)制

所謂統(tǒng)一決策機(jī)制，是指在收押管理范圍、教育矯正、社會(huì)幫教、生活幫扶、又犯罪處置、家庭調(diào)查、案件審理、易科行刑、管控措施使用等各個(gè)環(huán)節(jié)，建立統(tǒng)一決策、一體運(yùn)行的決策工作機(jī)制，扣緊監(jiān)獄行刑和社區(qū)矯正的鏈條，體現(xiàn)促進(jìn)行刑執(zhí)法貫通、教育矯正有效銜接的行刑管理要求， 實(shí)現(xiàn)監(jiān)獄與社區(qū)同向發(fā)力、精準(zhǔn)發(fā)力，把一體化制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為懲罰犯罪與矯正罪犯的治理效能。[3]為了促進(jìn)行刑決策統(tǒng)一，應(yīng)采取以下措施。

一是系統(tǒng)內(nèi)重組組織機(jī)構(gòu)。明確界定監(jiān)獄管理、社區(qū)矯正管理各部門的職能和權(quán)限。 隨著一體化行刑改革的深入， 司法行政機(jī)關(guān)可以將一些功能相同或相似的部門進(jìn)行重組。 同時(shí)， 加大與第三方的合作，建立了一些以社區(qū)為基礎(chǔ)的機(jī)構(gòu)。課題組研究認(rèn)為，要取得高質(zhì)量的行刑績效、使行刑決策具有統(tǒng)一性和戰(zhàn)略性，前提就是要對(duì)監(jiān)獄管理、社區(qū)矯正管理部門的職能有明確的定位。為達(dá)到這一目標(biāo)，兩大部門都需要圍繞協(xié)作的項(xiàng)目進(jìn)行重組， 將行刑決策和政策執(zhí)行統(tǒng)一起來，提供整合的行刑管理服務(wù)。

二是成立系統(tǒng)綜合性決策機(jī)構(gòu)。 司法行政機(jī)關(guān)成立促進(jìn)各行刑管理部門合作的跨部門組織， 并設(shè)置綜合性機(jī)構(gòu)直屬辦公室， 主要用來處理跨管理部門的行刑管理事務(wù)， 提供需要部門之間協(xié)作的統(tǒng)一決策。

三是設(shè)立行刑管理績效目標(biāo)體系。 司法行政機(jī)關(guān)綜合管理部門對(duì)各行刑管理部門約定以效率和效益為標(biāo)準(zhǔn)的績效目標(biāo)， 并與行刑資源配置投入相掛鉤。通過簽訂行刑管理協(xié)議，兩大管理部門有了更加清晰的績效目標(biāo)， 各行刑管理部門的戰(zhàn)略方向與系統(tǒng)的戰(zhàn)略方向更加統(tǒng)一， 各行刑管理部門的目標(biāo)設(shè)定也具有高度的一致性。

（二）刑務(wù)銜接機(jī)制

刑務(wù)銜接機(jī)制是指監(jiān)獄依法將提請(qǐng)假釋、 暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯， 在獲人民法院裁定生效后或監(jiān)獄主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后， 移送社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)接受社區(qū)矯正的程序規(guī)定和工作機(jī)制。 針對(duì)目前司法行政系統(tǒng)二元行刑體制存在的問題：立法上存在的不足；制度設(shè)計(jì)上存在的不足；實(shí)施過程中存在的不足等，應(yīng)積極做好以下工作：一是完善相關(guān)立法和法規(guī)制度體系。通過修訂刑訴法、 監(jiān)獄法以及通過社區(qū)矯正立法來實(shí)現(xiàn)；二是建立相關(guān)銜接工作機(jī)制和平臺(tái)，這項(xiàng)工作已經(jīng)通過兩院兩部的工作機(jī)制得以改善；①最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部關(guān)于印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)矯正工作銜接配合管理的意見》的通知，司法通[2016]88 號(hào)，司法部辦公廳2016 年9 月5 日印發(fā)。三是建立完善相關(guān)行刑銜接的檢察監(jiān)督機(jī)制。 同時(shí)要高度重視刑務(wù)信息銜接。 構(gòu)建行刑銜接信息共享平臺(tái)是在監(jiān)獄行刑與社區(qū)矯正相銜接工作機(jī)制框架內(nèi)，利用司法行政政務(wù)網(wǎng)的現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)、設(shè)施和有關(guān)數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)各監(jiān)獄與司法行政機(jī)關(guān)之間的刑務(wù)資源共享。 通過信息共享平臺(tái)，各監(jiān)獄、社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)可實(shí)現(xiàn)服刑人員信息資料的網(wǎng)上移送、網(wǎng)上辦理、執(zhí)法動(dòng)態(tài)的交流和業(yè)務(wù)研討、矯正信息流程跟蹤和監(jiān)控，建立網(wǎng)上銜接、信息共享、溝通便捷、防范有力、處置及時(shí)的懲罰犯罪和矯正罪犯的協(xié)作機(jī)制， 增強(qiáng)監(jiān)獄行刑和社區(qū)矯正整體工作合力， 提升司法行政系統(tǒng)執(zhí)行刑罰的質(zhì)量和效率。

（三）警務(wù)配合機(jī)制

警務(wù)配合是推進(jìn)監(jiān)獄行刑與社區(qū)矯正一體化發(fā)展的關(guān)鍵性內(nèi)容。 有效的警務(wù)配合機(jī)制必須以構(gòu)建以下子機(jī)制為基礎(chǔ)。一是建立聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，由監(jiān)獄警務(wù)部門與區(qū)域社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的監(jiān)管部門輪流擔(dān)任聯(lián)席會(huì)議召集人，定期研究協(xié)商合作事宜。在監(jiān)獄和社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)分別建立警務(wù)配合辦公室， 確定負(fù)責(zé)人和聯(lián)絡(luò)員，設(shè)立合作熱線，建立日常溝通機(jī)制，旨在推進(jìn)落實(shí)聯(lián)席會(huì)議確定的合作事項(xiàng)， 負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)具體事宜，促進(jìn)配合協(xié)作。二是建立共建共管共保安全的警務(wù)共建機(jī)制。充分發(fā)揮監(jiān)獄警務(wù)資源、社區(qū)安保資源、社會(huì)治安資源等優(yōu)勢，構(gòu)建區(qū)域一體、無縫對(duì)接的監(jiān)管防控、社區(qū)防范、社會(huì)聯(lián)防三級(jí)監(jiān)管防控機(jī)制。 三是建立警務(wù)情報(bào)互享機(jī)制。 在維護(hù)監(jiān)獄穩(wěn)定、打擊犯罪、社區(qū)治安管理、社區(qū)服刑人員管控、犯情情報(bào)信息等領(lǐng)域加強(qiáng)合作，加強(qiáng)數(shù)據(jù)交換和共享，在整體警務(wù)合作框架下，分別建立專業(yè)化合作機(jī)制，在證據(jù)調(diào)取、線索協(xié)查、追逃協(xié)作、特殊人群監(jiān)控、預(yù)防和打擊社區(qū)犯罪等方面開展深度合作。

（四）法務(wù)協(xié)作機(jī)制

當(dāng)前監(jiān)獄和社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)在執(zhí)行刑罰的刑事活動(dòng)中，對(duì)行刑法務(wù)工作重視程度不夠，法務(wù)工作常見的問題表現(xiàn)在：一是缺乏根本性重視，尚未有形成法務(wù)工作是監(jiān)獄、社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)主業(yè)的意識(shí)。二是缺乏法務(wù)工作基礎(chǔ)性支持， 專業(yè)化、 規(guī)范化管理水平不高，人財(cái)物支持力度不夠。三是缺乏專業(yè)化高素質(zhì)法務(wù)人才團(tuán)隊(duì)。針對(duì)以上問題，應(yīng)從完善法務(wù)工作機(jī)制入手，構(gòu)建完善的監(jiān)獄、社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)法務(wù)工作協(xié)作機(jī)制。 一是明確法務(wù)工作在監(jiān)獄行刑和社區(qū)矯正中的核心價(jià)值和基礎(chǔ)地位。首先要明確法務(wù)工作性質(zhì)；其次要明確法務(wù)工作原則。即法務(wù)工作必須遵循“統(tǒng)一管理、分別負(fù)責(zé)、服務(wù)行刑、分工協(xié)作、嚴(yán)格規(guī)范、依法履職” 的工作原則。 二是完善法務(wù)工作制度體系，包括收押制度、接受制度、調(diào)查評(píng)估制度、減刑假釋制度、暫予監(jiān)外執(zhí)行制度、死亡處理制度、收監(jiān)執(zhí)行制度、撤銷假釋制度、刑釋制度等。 三是注重提升決策者、管理者的法律素養(yǎng)。四是注重執(zhí)法隊(duì)伍革命化、正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)。

（五）執(zhí)法責(zé)任機(jī)制

當(dāng)前司法行政機(jī)關(guān)刑事執(zhí)法責(zé)任機(jī)制構(gòu)建過程中存在的問題比較突出，主要表現(xiàn)在：相互推諉推卸多、擔(dān)責(zé)追究少，單位客觀擔(dān)責(zé)多、個(gè)人主觀負(fù)責(zé)少，一線執(zhí)法者擔(dān)責(zé)多，管理機(jī)關(guān)擔(dān)責(zé)少，社會(huì)力量倒逼多、執(zhí)法機(jī)關(guān)主動(dòng)問責(zé)少，執(zhí)法責(zé)任強(qiáng)調(diào)多、實(shí)際追究失職瀆職少。司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)刑事執(zhí)法責(zé)任連帶追究、終身追究進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，構(gòu)建完整的執(zhí)法責(zé)任體系。明晰刑事執(zhí)法主體責(zé)任，回歸刑事執(zhí)法的司法屬性， 保障刑事執(zhí)行民警和矯正管理工作者的職業(yè)榮耀。建立刑事執(zhí)法責(zé)任終身追究制度，真正發(fā)揮預(yù)防徇私枉法的剛性制度作用。 中政委曾下發(fā)通知明確規(guī)定“執(zhí)法司法人員在職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)執(zhí)法辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)。 ”②中央政法委《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行，切實(shí)防止司法腐敗的意見〉的通知》, 2014 年1 月21 日中政委﹝2014﹞5 號(hào)文印發(fā)。，毫無疑問，這一問責(zé)機(jī)制適用違法亂紀(jì)、徇私枉法、編造罪犯積極表現(xiàn)事實(shí)、掩蓋罪犯違法違規(guī)事實(shí)、制作虛假法律文書、編造罪犯實(shí)際服刑時(shí)間和間隔期等一切行刑管理違法行為的責(zé)任。

（六）信息共享機(jī)制

信息化建設(shè)作為實(shí)現(xiàn)司法行政系統(tǒng)管理現(xiàn)代化的重要手段， 是促進(jìn)司法行政工作科學(xué)發(fā)展的重要載體和有力支撐。 近年來，公安、檢察、法院、司法行政等政法部門垂直信息化在不斷深入， 但部門之間信息孤島的現(xiàn)象卻愈發(fā)凸顯。 尤其是同一行刑體系的司法行政系統(tǒng)內(nèi)部信息不通、不暢、不完整等問題突出。諸如罪犯身份信息、犯罪事實(shí)、犯罪情節(jié)、家庭關(guān)系信息等具有工作內(nèi)容上的可復(fù)制性， 而案件受理、期限控制、文書送達(dá)、社會(huì)經(jīng)歷、犯罪社會(huì)影響、人身危險(xiǎn)性評(píng)估、刑釋安置、社會(huì)融入程度等工作事項(xiàng)在政法各部門之間具有可銜接性。 面對(duì)日益嚴(yán)重的案多人少窘境，改變傳統(tǒng)的辦案工作方式，實(shí)現(xiàn)政法部門信息化共享和智能管理， 促使行刑效率最大化已是刻不容緩。

（七）行刑保障機(jī)制

構(gòu)建系統(tǒng)化、區(qū)域化、一體化的行刑保障體系，形成國家財(cái)政保障、社區(qū)保障、社會(huì)保障相結(jié)合的三級(jí)行刑保障網(wǎng)絡(luò)體系和保障機(jī)制。 一是強(qiáng)化思想保障，司法行政系統(tǒng)內(nèi)部上下、區(qū)域內(nèi)監(jiān)獄與社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)、社區(qū)都要牢固樹立行刑一體化意識(shí)和觀念。二是警務(wù)資源保障， 打通監(jiān)獄行刑資源與社區(qū)矯正資源各自分割和內(nèi)部運(yùn)行的壁壘，暢通雙向流動(dòng)機(jī)制，增強(qiáng)行刑資源的社會(huì)化運(yùn)營能力。例如，通過社區(qū)的社會(huì)心理服務(wù)體系建設(shè)為監(jiān)所和社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)提供專業(yè)化特殊人群社會(huì)心理服務(wù)支持； 通過監(jiān)獄罪犯心理服務(wù)體系建設(shè)為社區(qū)服刑人員提供專業(yè)化的心理健康服務(wù)， 從而實(shí)現(xiàn)資源共建共享。 三是科技保障，通過技術(shù)整合和一體化信息平臺(tái)運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)技術(shù)共享。四是制度保障，健全合作管理制度推進(jìn)刑務(wù)協(xié)作常態(tài)化、警務(wù)協(xié)作規(guī)范化、法務(wù)配合制度化、行刑資源運(yùn)營社會(huì)化、監(jiān)督法律化的行刑一體化目標(biāo)。

（八）文化共建機(jī)制

行刑一體化是中國特色社會(huì)主義刑事執(zhí)行制度的本質(zhì)要求和重要保障， 是國家刑事執(zhí)行體系的一場深刻變革。 推進(jìn)行刑一體化不僅需要完善相關(guān)法律制度，而且需要建設(shè)行刑法治文化，讓現(xiàn)代行刑意識(shí)、行刑觀念、行刑思維和現(xiàn)代行刑方式在國家刑事司法體系中牢固樹立起來。 行刑文化的基本內(nèi)容包含：行刑的堅(jiān)強(qiáng)保證是黨的領(lǐng)導(dǎo)，根本宗旨是以人民為中心， 基本方略是依法行刑， 核心價(jià)值是公平正義。通過行刑文化建設(shè)弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，為法治社區(qū)、法治監(jiān)獄奠定文化基礎(chǔ)。構(gòu)建行刑文化共建機(jī)制，是弘揚(yáng)中華優(yōu)秀刑罰文明，構(gòu)建現(xiàn)代行刑文化的必由之路。 應(yīng)從以下六個(gè)方面推動(dòng)行刑文化機(jī)制建設(shè):一是整合監(jiān)獄和社區(qū)資源，參與現(xiàn)代行刑文化建設(shè)。二是倡導(dǎo)行刑文明理念，持續(xù)廣泛地舉辦行刑法治宣傳推廣活動(dòng)。 三是開展“法治社區(qū)”“文明監(jiān)獄”評(píng)選活動(dòng)，弘揚(yáng)社會(huì)主義新型法治文化。 四是共商共建共享，打造社區(qū)群眾法治文化活動(dòng)平臺(tái)。五是建設(shè)富有地域文化特色的社區(qū)矯正基地、 社會(huì)關(guān)愛幫教基地。六是形成國家刑罰資源、社區(qū)資源互動(dòng)共享的制度體系。

三、刑事執(zhí)行一體化機(jī)制建構(gòu)路徑

刑事執(zhí)行是刑事司法的最后一個(gè)階段, 其效果直接關(guān)乎刑罰目的的實(shí)現(xiàn)和刑事訴訟的績效。 我國司法行政機(jī)關(guān)現(xiàn)行刑事執(zhí)行二元結(jié)構(gòu)形態(tài)的制度構(gòu)造不僅背離了刑事司法改革的初衷和基本精神,而且也不利于監(jiān)獄、 社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)集中有限的行刑資源專司其職,并容易造成部分刑罰的執(zhí)行流失,行刑效果難以實(shí)現(xiàn)最大化和統(tǒng)一化。 因而有必要對(duì)行刑形態(tài)進(jìn)行一體化改革,以促進(jìn)行刑的統(tǒng)一化、規(guī)范化和專業(yè)化。 這同樣也符合世界各國行刑權(quán)逐步統(tǒng)一的大趨勢。 改革的關(guān)鍵是要通過制度設(shè)計(jì)形成相互協(xié)調(diào)開放的動(dòng)力機(jī)制， 要通過頂層設(shè)計(jì)找到刑罰執(zhí)行一體化發(fā)展的推進(jìn)路徑。

（一）行刑一體化需要充分發(fā)揮監(jiān)獄監(jiān)禁刑行刑的龍頭帶動(dòng)作用， 社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)展示非監(jiān)禁刑執(zhí)行所長的基本行刑系統(tǒng)合作格局

實(shí)現(xiàn)兩大行刑系統(tǒng)合作格局， 不僅體現(xiàn)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的威力，而且也展示了我國構(gòu)建科學(xué)、合理、有效的國家刑罰執(zhí)行體系的努力和成果。這一基本刑罰執(zhí)行制度必須得到有效實(shí)施，懲罰犯罪、改造罪犯、預(yù)防和減少犯罪、保障國家安全、社會(huì)穩(wěn)定的執(zhí)行刑罰效能才能得到充分彰顯。圍繞行刑使命，監(jiān)獄就應(yīng)當(dāng)在懲罰犯罪， 實(shí)現(xiàn)懲罰預(yù)防方面有更大的作為；社區(qū)矯正罪犯，在實(shí)現(xiàn)社會(huì)預(yù)防方面發(fā)揮獨(dú)特作用。兩大體系不是弱化特色而是彰顯特色，不是模糊邊界而是清晰邊界， 真正做到目標(biāo)一致、 各顯神通，共同服務(wù)國家懲治和改造罪犯、建設(shè)美好社會(huì)的治理目標(biāo)。實(shí)踐過程中須注意兩點(diǎn)：一是實(shí)施協(xié)調(diào)性執(zhí)法銜接政策,但區(qū)別監(jiān)禁刑和非監(jiān)禁刑的邊界；二是行刑一體化體制下的監(jiān)獄行刑和社區(qū)矯正系統(tǒng)內(nèi)部工作機(jī)制持續(xù)獨(dú)立運(yùn)行。

（二）行刑一體化發(fā)展需要契合國家司法體制和刑事訴訟體制改革趨勢

我國司法體制改革已步入新的階段，黨的十八屆四中全會(huì)對(duì)新時(shí)代司法體制改革擘畫了藍(lán)圖。2018 年召開的全面深化司法體制改革推進(jìn)會(huì)上提出司法體制改革的目標(biāo)任務(wù)，要堅(jiān)持以重大任務(wù)為統(tǒng)領(lǐng)，統(tǒng)籌推進(jìn)司法機(jī)構(gòu)改革、司法體制綜合配套改革和政法各單位改革等三項(xiàng)任務(wù)，形成全方位深層次司法體制改革新格局。新時(shí)代司法體制改革具有鮮明的時(shí)代特色，“司法公正、司法公信是其基本的價(jià)值取向，實(shí)現(xiàn)‘權(quán)責(zé)統(tǒng)一’是其基本目標(biāo)，‘還權(quán)’與‘追責(zé)’是實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的方法，落實(shí)司法責(zé)任制是其關(guān)鍵……”[4]這一特色必將融入行刑一體化發(fā)展進(jìn)程之中，成為一體化發(fā)展的價(jià)值底蘊(yùn)和文化底蘊(yùn)。

我國刑事訴訟制度改革是司法體制改革的題中之義，也是刑事司法進(jìn)步文明的重要特征。 構(gòu)建公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)相互配合、相互制約的新型刑事訴訟體制是全面依法治國的重要內(nèi)容；積極推進(jìn)刑事執(zhí)行法制建設(shè)，豐富和完善我國刑事執(zhí)行法律體系，實(shí)現(xiàn)刑罰執(zhí)行一體化發(fā)展是刑事司法體制改革的必然趨勢。 當(dāng)務(wù)之急， 全國人大應(yīng)加快推進(jìn)社區(qū)矯正法立法進(jìn)程，將監(jiān)獄法修訂工作納入人大立法修法議程。在完善刑法、刑訴法、監(jiān)獄法、社區(qū)矯正法、看守所法等刑事法律體系的基礎(chǔ)上， 適時(shí)推動(dòng)刑事執(zhí)行法立法工作，形成真正意義上的國家刑事執(zhí)行法典。此外，在刑事執(zhí)行監(jiān)督制度改革方面，最高人民檢察院要進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)監(jiān)獄、看守所、社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)等執(zhí)行機(jī)關(guān)履行刑罰執(zhí)行職責(zé)的監(jiān)督，通過刑事執(zhí)行檢察活動(dòng)，保障實(shí)現(xiàn)刑事執(zhí)行的目標(biāo)任務(wù)，同時(shí)還應(yīng)推進(jìn)監(jiān)所巡回檢察試點(diǎn)工作， 保障刑事司法功能的實(shí)現(xiàn)。[5]所有這些改革成果都將為刑事執(zhí)行一體化發(fā)展提供支撐和借鑒。

（三）行刑一體化發(fā)展需要復(fù)制推廣國家在監(jiān)獄體制改革和社區(qū)矯正機(jī)制創(chuàng)新的成果

自新中國創(chuàng)建監(jiān)獄工作以來， 監(jiān)獄體制在國家層面的改革歷經(jīng)了四個(gè)時(shí)期。 第一個(gè)時(shí)期主要改革監(jiān)獄管理體制問題， 將由司法部管理的監(jiān)獄管理機(jī)構(gòu)劃歸公安部管理，以提升建國初期打擊犯罪、鞏固新生政權(quán)的能力； 第二個(gè)時(shí)期仍然是監(jiān)獄管理體制問題，強(qiáng)化改革開放時(shí)期國家民主法制建設(shè)，解決新時(shí)期犯罪治理專門化和青少年罪犯教育管理專業(yè)化問題；2003—2008 年的新中國第三次監(jiān)獄體制改革，其核心是解決新形勢下，制約和鉗制我國監(jiān)獄生存和發(fā)展的保障問題， 確保監(jiān)獄正常運(yùn)行。 確立了“全額保障、監(jiān)企分開、收支分開、規(guī)范運(yùn)行”的監(jiān)獄改革原則； 第四個(gè)時(shí)期是新世紀(jì)以來啟動(dòng)的大規(guī)模監(jiān)獄布局調(diào)整工作，實(shí)現(xiàn)布局更合理、功能更完善，設(shè)施更先進(jìn)的監(jiān)獄建設(shè)現(xiàn)代化目標(biāo)。

2003 年國家在北京、天津、上海、江蘇、浙江和山東等6 個(gè)省市開始實(shí)行社區(qū)矯正工作試點(diǎn)，2005年擴(kuò)大試點(diǎn)，2007 年推廣至全國。 經(jīng)過十多年的社區(qū)矯正實(shí)踐和理論探索， 我國社區(qū)矯正工作在領(lǐng)導(dǎo)體制、組織體系、工作內(nèi)容、工作方式、監(jiān)督體系建設(shè)等方面均取得了歷史性的突破， 形成了具有特色的中國社區(qū)矯正體制機(jī)制，監(jiān)督管控、教育矯正、社會(huì)幫扶等矯正績效顯著。以我省的社區(qū)矯正工作為例，自2006 年3 月開始社區(qū)矯正工作試點(diǎn)，2007 年在全省推開。 據(jù)統(tǒng)計(jì)，13 年來，我省已累計(jì)接收社區(qū)服刑人員23.6 萬人，解除矯正20.1 萬人，目前在矯3.5萬人，社區(qū)服刑人員再犯罪率為0.11%，持續(xù)低于全國平均水平。[6]社區(qū)矯正工作為法治安徽、美好安徽建設(shè)做出積極的貢獻(xiàn)。

（四）行刑一體化發(fā)展需要推動(dòng)刑事執(zhí)行制度重大改革舉措的集成聯(lián)動(dòng)

行刑一體化涉及國家層面的刑事政策調(diào)整、刑事司法體制改革和刑事執(zhí)行體制機(jī)制改革， 涉及范圍廣、內(nèi)容多、難度大，即使司法行政系統(tǒng)刑罰執(zhí)行體制機(jī)制一體化改革， 也涉及到我國監(jiān)禁刑執(zhí)行和非監(jiān)禁刑執(zhí)行兩大體系。 如何推動(dòng)兩大執(zhí)行體系融合發(fā)展，需要一系列重大刑罰制度改革、刑事執(zhí)行制度改革創(chuàng)新， 為一體化發(fā)展提供制度支撐和規(guī)范導(dǎo)引。例如改革我國刑罰體系，在主刑系統(tǒng)中逐步取消3 個(gè)月以下有期徒刑，設(shè)置社區(qū)服務(wù)刑取而代之，為公安機(jī)關(guān)執(zhí)行有限刑罰自然紓解； 針對(duì)將原判3 至5 年以下有期徒刑，設(shè)置刑罰易科制度，打通監(jiān)禁刑與非監(jiān)禁刑制度通道， 更好地發(fā)揮寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的威力和作用；通過立法或修訂刑法、刑訴法，有計(jì)劃、有步驟擴(kuò)大社區(qū)矯正對(duì)象范圍，將剝奪政治權(quán)利刑納入社區(qū)矯正體系； 通過改革監(jiān)獄減刑假釋制度，重構(gòu)新型刑罰變更制度，調(diào)整我國刑罰變更制度內(nèi)部結(jié)構(gòu)，限制和減少監(jiān)獄罪犯適用減刑比例，逐步擴(kuò)大監(jiān)獄假釋比例，使得刑罰變更制度更加科學(xué)、公正、有效。

（五）行刑一體化需要進(jìn)一步明確行刑一體化發(fā)展的主要任務(wù)和內(nèi)容

司法部在《關(guān)于推進(jìn)刑罰執(zhí)行一體化建設(shè)工作的意見》中，①參見《司法部關(guān)于推進(jìn)刑罰執(zhí)行一體化建設(shè)工作的意見》，司法[2018]11 號(hào)，司法廳辦公廳2018 年12 月27 日印發(fā)。對(duì)一體化建設(shè)主要任務(wù)和內(nèi)容表述上的原則和抽象，實(shí)施和實(shí)踐中必須把握原則，理解精神，結(jié)合實(shí)際，創(chuàng)造創(chuàng)新，形成明確具體、可操作性強(qiáng)的任務(wù)清單和內(nèi)容概要，從而確保目標(biāo)清晰、任務(wù)清楚、內(nèi)容清朗。 這樣，將有利于推進(jìn)實(shí)施過程中明確路線圖和時(shí)間表，把握推進(jìn)節(jié)奏。行刑一體化發(fā)展的主要任務(wù)和內(nèi)容應(yīng)著重圍繞行刑一體化理念確立、行刑一體化組織搭建、行刑一體化機(jī)制建構(gòu)、行刑一體化制度設(shè)計(jì)以及行刑一體化支持系統(tǒng)構(gòu)建等五個(gè)主要方面進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)。 如安徽在構(gòu)建行刑一體化支持系統(tǒng)方面，強(qiáng)化系統(tǒng)內(nèi)部資源整合，積極推動(dòng)行刑資源一體化運(yùn)作， 社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)依托區(qū)域資源優(yōu)勢在監(jiān)獄建立警示教育基地； 積極整合系統(tǒng)內(nèi)科研資源和力量，依托安徽省警官職業(yè)學(xué)院，聯(lián)合司法廳法制研究中心、 安徽省監(jiān)獄工作研究所等司法行政系統(tǒng)科研力量成立刑罰執(zhí)行一體化研究中心， 為全系統(tǒng)行刑一體化發(fā)展服務(wù)， 為行刑一體化實(shí)踐提供理論指導(dǎo)和智力支持。

（六）行刑一體化需要積極探索構(gòu)建行刑執(zhí)法互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)

建設(shè)智慧監(jiān)獄，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施和管理的智能化，體現(xiàn)科技強(qiáng)警帶來的監(jiān)獄安防、矯正、執(zhí)法、政務(wù)管理模式的變革，不僅是監(jiān)獄管理模式的創(chuàng)新，更是現(xiàn)代化文明監(jiān)獄的必然要求。[7]為此，司法部明確提出：堅(jiān)持以“智慧化應(yīng)用”為目標(biāo)，全力推進(jìn)“智慧監(jiān)獄”建設(shè)的目標(biāo)和要求。[8]課題組認(rèn)為，推進(jìn)智慧監(jiān)獄、智慧矯正建設(shè)， 一定要以行刑工作模式和行刑管理實(shí)務(wù)需求為根本，緊密結(jié)合刑務(wù)、法務(wù)、警務(wù)實(shí)際需求為導(dǎo)向，以實(shí)現(xiàn)刑務(wù)相通、法務(wù)相聯(lián)、警務(wù)相融為目標(biāo)，推進(jìn)“刑務(wù)+互聯(lián)網(wǎng)”、“警務(wù)+互聯(lián)網(wǎng)”、“法務(wù)+互聯(lián)網(wǎng)”、“監(jiān)督+互聯(lián)網(wǎng)”四大智慧平臺(tái)建設(shè)，消除兩大行刑體系的信息孤島，鏈接系統(tǒng)行刑機(jī)制，形成特色鮮明的一體化行刑執(zhí)法監(jiān)督平臺(tái)。

（七）行刑一體化發(fā)展需要鼓勵(lì)以監(jiān)獄、社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)為主體的刑事執(zhí)行合作與協(xié)調(diào)

一項(xiàng)國外研究表明： 碎片化管理的困境無法通過相互分割的政府部門來實(shí)現(xiàn)， 也不能依靠設(shè)立新的“超級(jí)部門”，唯一可行的方法就是圍繞統(tǒng)一、特定的政策目標(biāo)， 在不打破部門界線的情況下進(jìn)行部門之間的協(xié)作。我國現(xiàn)行刑事執(zhí)行主要弊端體現(xiàn)在“行刑權(quán)架構(gòu)與運(yùn)行上的兩大缺陷”，即“行刑主體過于分散，行刑權(quán)的非均衡性。 ”[9]通過成立協(xié)作組織、規(guī)范協(xié)作內(nèi)容、強(qiáng)化協(xié)作信息等構(gòu)建協(xié)作機(jī)制。 首先，在司法廳局內(nèi)，監(jiān)獄管理局、社區(qū)矯正管理局（處）聯(lián)合成立省級(jí)協(xié)作領(lǐng)導(dǎo)小組， 分別設(shè)立相應(yīng)的辦事機(jī)構(gòu)； 在監(jiān)獄和市級(jí)司法局指定部門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)工作；縣以下司法局、所則由專人分管協(xié)調(diào)對(duì)接工作。其次，在執(zhí)行刑罰的內(nèi)容上加強(qiáng)雙方協(xié)調(diào)協(xié)作。監(jiān)獄對(duì)于國家刑事政策調(diào)整、刑事法律適用、監(jiān)管政策和措施實(shí)施等涉及到行刑事務(wù)重大問題應(yīng)及時(shí)向社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)通報(bào)情況、交流信息并提出協(xié)作請(qǐng)求；社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)對(duì)于涉及矯正刑務(wù)、法務(wù)和警務(wù)等工作，應(yīng)及時(shí)向監(jiān)獄提出實(shí)現(xiàn)服刑人員信息共享、 矯正工作支持配合和強(qiáng)化監(jiān)獄、社區(qū)聯(lián)系等事務(wù)請(qǐng)求。 再次，監(jiān)獄、 社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)在行刑業(yè)務(wù)和矯正經(jīng)驗(yàn)方面應(yīng)加強(qiáng)交流和分享。 通過機(jī)制化的工作形態(tài)加強(qiáng)社區(qū)屬地服刑人員信息、矯正現(xiàn)狀的信息共享，積極整合服刑人員矯正個(gè)案信息，共同研究個(gè)案特點(diǎn)和方案、行刑矯正規(guī)律、安全防控對(duì)策。對(duì)重點(diǎn)人員由雙方相關(guān)人員共同交流研討行刑方案和矯正措施。

（八）行刑一體化發(fā)展需要刑事政策的支撐

正如儲(chǔ)槐植教授所言：“刑事政策是導(dǎo)引刑事立法， 同時(shí)刑事政策又應(yīng)當(dāng)在刑法的框架之內(nèi)，起機(jī)制性的作用。運(yùn)用哲學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)，包括犯罪學(xué)等學(xué)科的知識(shí)理念， 用來解決刑法問題，體現(xiàn)刑事一體化。 ”[10]同樣，刑事政策又是引領(lǐng)國家運(yùn)用刑罰懲罰犯罪和改造罪犯的刑事執(zhí)行活動(dòng)。將行刑權(quán)力重組于監(jiān)禁矯正與非監(jiān)禁矯正的統(tǒng)一體中，“意味著在致力于使刑罰資源分配更合理、刑罰執(zhí)行體系更有效的目標(biāo)下，刑罰權(quán)力的重構(gòu)及寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策更加緊密地與整體社會(huì)機(jī)制聯(lián)結(jié)在一起。”[11]國家層面的刑事政策就是貫徹落實(shí)社會(huì)治安綜合治理政策、寬嚴(yán)相濟(jì)刑事司法政策、打擊嚴(yán)重刑事犯罪的高壓政策等，相對(duì)數(shù)量較少、政策基礎(chǔ)性、根本性、穩(wěn)定性、方向性較強(qiáng)。需要一系列配套執(zhí)行政策或政策解釋使之落地。 如2010 年2 月8日最高人民法院頒布《關(guān)于貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的若干意見》；而地方層面、系統(tǒng)層面的刑事政策更多是針對(duì)地方治理犯罪的實(shí)際情況， 有的是出于地方保護(hù)和系統(tǒng)利益保護(hù)， 或出于對(duì)系統(tǒng)行刑執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避等考量，往往規(guī)定很多。 因此，刑事政策的統(tǒng)一和銜接尤為重要， 需要打破地方局限或系統(tǒng)局限，形成一體化刑事政策溝通機(jī)制，達(dá)成統(tǒng)一的刑事政策共識(shí)，培育和樹立一體化行刑理念。