公益訴訟背景下行政違法行為檢察監(jiān)督研究

蔡 勇，汪合新，楊衛(wèi)玲

(馬鞍山市花山區(qū)人民檢察院，安徽 馬鞍山 243000)

我國(guó)行政執(zhí)法活動(dòng)中存在的亂作為、不作為現(xiàn)象，從側(cè)面反映出行政內(nèi)部監(jiān)督體系在規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行上存在諸多問(wèn)題，不能有效監(jiān)督行政違法行為。在此背景下，黨的十八屆四中全會(huì)賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為進(jìn)行監(jiān)督的職責(zé)，并提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”。2017年，全國(guó)人大常委會(huì)作出關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的決定，明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為而導(dǎo)致國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的行為提出檢察建議和提起公益訴訟。2018年10月新修訂的《檢察院組織法》亦明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)依法提起公益訴訟，并可在行使該職權(quán)中提出檢察建議。由此可見(jiàn)，行政違法行為檢察監(jiān)督不包含行政訴訟監(jiān)督，屬于訴訟外行政檢察監(jiān)督范疇，其范圍基本確定在維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的層面。因此，行政違法行為檢察監(jiān)督系檢察機(jī)關(guān)為維護(hù)公共利益、確保法律的統(tǒng)一正確實(shí)施，依照法定的職權(quán)和程序，對(duì)行政主體實(shí)施的違反行政法律法規(guī)的行政行為進(jìn)行的法律監(jiān)督[1]。本文也是以此角度展開(kāi)論述。

一、行政違法行為檢察監(jiān)督的現(xiàn)狀和困境

自2017年我國(guó)修改《行政訴訟法》以來(lái)，就筆者所在地行政違法行為檢察監(jiān)督而言，多數(shù)行政機(jī)關(guān)均能夠積極配合，主動(dòng)作為或糾正違法行為，并在法律規(guī)定時(shí)間內(nèi)回復(fù)檢察建議，取得較好的效果，但工作中也遇到了一些困難和問(wèn)題。

(一)檢察監(jiān)督的權(quán)威性沒(méi)有保障，受監(jiān)督機(jī)關(guān)存有明顯抵觸情緒

雖然十八屆四中全會(huì)和修改后的《行政訴訟法》均賦予了檢察機(jī)關(guān)行政違法行為監(jiān)督權(quán)，但對(duì)于檢察機(jī)關(guān)行政違法監(jiān)督的范圍、調(diào)查取證權(quán)等均是原則性規(guī)定，缺乏具體操作性強(qiáng)的規(guī)定。而向行政機(jī)關(guān)調(diào)查取證時(shí)，行政機(jī)關(guān)工作人員之間相互推脫，不配合的情況較為普遍。檢察機(jī)關(guān)要多次打電話溝通、跑多趟才勉強(qiáng)能調(diào)取到部分材料，行政機(jī)關(guān)臉難看、事難辦使檢察機(jī)關(guān)極容易退縮，亦容易導(dǎo)致線索無(wú)法成案。另一方面，部分行政機(jī)關(guān)不理解檢察監(jiān)督工作，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)是在給自己增加工作壓力，更甚者認(rèn)為是在“挑刺”，對(duì)于職責(zé)互相推諉，甚至拒簽檢察建議。同時(shí)，由于行政違法檢察監(jiān)督制度剛性不足，規(guī)定不完善，檢察機(jī)關(guān)辦案的過(guò)程感覺(jué)是在不斷求人的過(guò)程，監(jiān)督底氣不足，行政機(jī)關(guān)也感覺(jué)不到震懾力，大大降低檢察監(jiān)督的實(shí)效。

(二)監(jiān)督范圍和介入時(shí)間不明確，影響部分案件監(jiān)督效果

新修改的《行政訴訟法》雖然規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議和公益訴訟的范圍，但對(duì)于該規(guī)定中“等”字理解的不同，導(dǎo)致司法實(shí)踐中對(duì)監(jiān)督的范圍理解有歧義。各地檢察機(jī)關(guān)辦理的行政違法行為檢察監(jiān)督案件范圍有的限定在行政訴訟法規(guī)定的生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等內(nèi)四種類型，但有的檢察機(jī)關(guān)對(duì)《行政訴訟法》規(guī)定的四類等外案件類型，只要危害到國(guó)家和社會(huì)公共利益的均實(shí)施監(jiān)督，甚至在考核中也分類進(jìn)行考核。這導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在工作中常常思前想后，畏手畏腳，從而影響了成案率和辦案的效率。另外，對(duì)檢察機(jī)關(guān)何時(shí)介入進(jìn)行監(jiān)督也不明確。比如，環(huán)保部門(mén)在被舉報(bào)不作為后，經(jīng)溝通其稱正在查處違法排污企業(yè)，該線索是否能夠監(jiān)督。在取得線索后，檢察機(jī)關(guān)常?？紤]行政機(jī)關(guān)已在履職，監(jiān)督意義不大，而且不宜過(guò)度干涉環(huán)保部門(mén)執(zhí)法、不適合事中監(jiān)督而沒(méi)有及時(shí)進(jìn)行監(jiān)督，但忽略了環(huán)保部門(mén)雖然被舉報(bào)不作為后，仍存在不積極作為的情況，如果檢察機(jī)關(guān)沒(méi)有及時(shí)進(jìn)行監(jiān)督，等到事后造成嚴(yán)重后果再進(jìn)行監(jiān)督時(shí)損失卻已無(wú)法彌補(bǔ)，影響了案件的成效。

(三)監(jiān)督線索來(lái)源比較單一，案源不足

檢察機(jī)關(guān)公益訴訟線索來(lái)源主要通過(guò)以下四種渠道：一是通過(guò)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部發(fā)現(xiàn)線索后移送；二是不斷關(guān)注網(wǎng)絡(luò)，發(fā)現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)反映、舉報(bào)投訴線索；三是群眾直接到檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行舉報(bào)；四是通過(guò)參加政府組織的聯(lián)席會(huì)議發(fā)現(xiàn)線索。這四種渠道中最多的應(yīng)為第二種。一方面因?yàn)?，大多?shù)群眾并不了解檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的違法行為有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，因而通過(guò)群眾主動(dòng)反映從而獲取監(jiān)督線索的情況少之又少，群眾大都通過(guò)向行政機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)或者巡視組、督察組反映。另外，雖然檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)建有兩法銜接平臺(tái)，但該平臺(tái)形同虛設(shè)，行政機(jī)關(guān)辦理的案件基本上不傳到該平臺(tái)，檢察機(jī)關(guān)也就無(wú)法從該平臺(tái)獲得案件線索。而通過(guò)第二種發(fā)現(xiàn)的案件線索具有滯后性，當(dāng)立案前與相關(guān)行政機(jī)關(guān)溝通時(shí)，因已經(jīng)網(wǎng)絡(luò)曝光，行政機(jī)關(guān)非常重視，大都準(zhǔn)備或已經(jīng)整改?？傊?，行政違法行為檢察監(jiān)督案源不足，檢察機(jī)關(guān)要花費(fèi)大量精力去尋找案源。

(四)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部考核方式不完善，嚴(yán)重影響檢察監(jiān)督權(quán)威

行政違法行為檢察監(jiān)督考核重在數(shù)據(jù)，按照發(fā)出訴前檢察建議案件數(shù)得分。為在年終考核時(shí)不落后，基層檢察院一方面與相關(guān)行政機(jī)關(guān)提前協(xié)調(diào)溝通，實(shí)施“合作式”監(jiān)督，解決案源問(wèn)題。另外，對(duì)于同類案件，本可以向同一行政機(jī)關(guān)發(fā)一份檢察建議，但為了考核而將某類具有普遍性、典型性類案人為地拆分為若干案件,而發(fā)出多份檢察建議，甚至于上百份檢察建議。以上監(jiān)督模式，雖然數(shù)據(jù)龐大，考核上名列前茅，但負(fù)面影響嚴(yán)重。首先，如此追求數(shù)量不講質(zhì)量，不求實(shí)效，監(jiān)督效果較差，使行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察監(jiān)督嗤之以鼻，嚴(yán)重影響了檢察監(jiān)督的嚴(yán)肅性，加劇弱化了監(jiān)督的權(quán)威。其次，“合作式”的監(jiān)督方式，最終是“不好意思”再后續(xù)跟進(jìn)監(jiān)督，難免造成監(jiān)督失之于寬、失之于軟。

(五)人員配備不足，專業(yè)素養(yǎng)不高

檢察機(jī)關(guān)雖然一再?gòu)?qiáng)調(diào)檢察長(zhǎng)要重視公益訴訟工作，但大都仍然受“重刑輕民”傳統(tǒng)思想的影響，總是認(rèn)為民事行政沒(méi)有什么案件，對(duì)民行部門(mén)不重視，人員配備不足，人員老齡化嚴(yán)重。本身受過(guò)行政法、行政訴訟法等專業(yè)訓(xùn)練的干警比例小，加上民行部門(mén)人員流動(dòng)性大，剛了解民行工作就被調(diào)離, 總體專業(yè)水平不高，難以發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法過(guò)程中存在的問(wèn)題，極易不敢監(jiān)督、不善監(jiān)督。目前，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革后雖然部分基層院?jiǎn)为?dú)設(shè)立公益訴訟部，但人員仍亟需進(jìn)行專業(yè)化、有實(shí)效的培訓(xùn)。

二、行政違法行為檢察監(jiān)督應(yīng)遵循的原則

行政違法檢察監(jiān)督制度所遵循的基本原則是指檢察機(jī)關(guān)在對(duì)損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的行政違法行為監(jiān)督過(guò)程中應(yīng)遵循的基本立場(chǎng)和準(zhǔn)則，這些立場(chǎng)和準(zhǔn)則直接體現(xiàn)了檢察監(jiān)督的價(jià)值追求，更是該項(xiàng)檢察監(jiān)督權(quán)運(yùn)行的最低限度要求[2]。筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)行使行政違法行為檢察監(jiān)督時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循以下基本原則：

(一)謙抑性原則

謙抑性原則最早是在刑事領(lǐng)域重點(diǎn)討論的問(wèn)題，由于謙抑性所強(qiáng)調(diào)的是用一種更為理性、客觀、審慎等平和的司法理念行使職權(quán)，從而使得檢察權(quán)在刑事領(lǐng)域的謙抑性要求慢慢拓展到了檢察權(quán)行使的其他領(lǐng)域，比如民事檢察監(jiān)督領(lǐng)域等[3]。筆者認(rèn)為行政違法檢察監(jiān)督領(lǐng)域也應(yīng)堅(jiān)持謙抑性原則，應(yīng)當(dāng)充分尊重行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)、尊重行政機(jī)關(guān)的能動(dòng)性，保持監(jiān)督的理性和謙抑，以維護(hù)行政秩序的穩(wěn)定。美國(guó)學(xué)者博登海默曾說(shuō)過(guò)：“一項(xiàng)公法制度的成功就在于它成功地在專斷的權(quán)力一端與受限制的權(quán)力一端之間達(dá)到平衡并維持了這種平衡?！盵4]因此，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為的監(jiān)督也要兼顧這種平衡，既要“有所為”，又要“有所不為”。

首先,要堅(jiān)持有限監(jiān)督原則。行政違法行為檢察監(jiān)督不追求過(guò)寬的監(jiān)督范圍，必須在法定職權(quán)范圍內(nèi)行使。雖然檢察機(jī)關(guān)有權(quán)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為，但是并不意味著對(duì)行政執(zhí)法的每一個(gè)環(huán)節(jié)和方面都不加限制地實(shí)施監(jiān)督。尤其對(duì)于法律并無(wú)明文規(guī)定的情形，要保持謙抑的態(tài)度，嚴(yán)格按照公共利益的邊界，不得肆意擴(kuò)張，也正是這樣才能起到權(quán)力之間相互制約和監(jiān)督的效果。

其次，要堅(jiān)持以事后監(jiān)督為主的原則。行政執(zhí)法行為往往涉及社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)專業(yè)，民行部門(mén)雖然也有具有較高法律專業(yè)水平的人員，但對(duì)于所有行政機(jī)關(guān)所辦理的行政管理事務(wù)卻不是樣樣精通，也不可能勝任全部的行政執(zhí)法活動(dòng)。因此，行政違法行為檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以事后監(jiān)督為主的原則，行政機(jī)關(guān)在法定履職期限內(nèi)的行為檢察機(jī)關(guān)一般不宜介入，以免造成對(duì)行政管理的干擾，影響行政效率。但如果行政違法行為或因該違法行為導(dǎo)致的損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的問(wèn)題已被曝光或被舉報(bào)、投訴，往往說(shuō)明曝光人或舉報(bào)人已向應(yīng)依法履職行政機(jī)關(guān)反映過(guò)該問(wèn)題，而行政機(jī)關(guān)并沒(méi)有重視，最終導(dǎo)致被曝光或被舉報(bào)。因此，此情況檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)后應(yīng)予以監(jiān)督，防止利益損失再次擴(kuò)大，不能因行政機(jī)關(guān)的所謂正在履職而放棄監(jiān)督。

(二)公益性原則

公益性原則系行政違法行為檢察監(jiān)督追求的最終價(jià)值和目標(biāo)。盡管對(duì)于公民個(gè)人利益的保護(hù)亦是檢察機(jī)關(guān)職權(quán)的題中之義，但對(duì)于損害個(gè)人利益的行政違法行為，當(dāng)事人可以通過(guò)多種途徑包括司法途徑維護(hù)自己的權(quán)益，當(dāng)然也可向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)監(jiān)督法院的行政訴訟活動(dòng)。因此，此種行政違法行為不屬于本文所探討的行政違法行為檢察監(jiān)督的范疇。檢察機(jī)關(guān)作為公共利益的代表人和法律的守護(hù)者，依職權(quán)對(duì)行政違法行為實(shí)施監(jiān)督應(yīng)以公益性為基本原則。而公益性原則，決定了行政違法行為檢察監(jiān)督要以國(guó)家利益、社會(huì)公共利益作為啟動(dòng)和貫穿監(jiān)督過(guò)程的始終。當(dāng)然，對(duì)于公益的界定，雖未形成一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，但筆者認(rèn)為國(guó)家利益是一切滿足或能夠滿足國(guó)家生存發(fā)展且對(duì)國(guó)家具有好處的利益；社會(huì)公共利益是指為廣大公民所能享受的利益，這里所指的廣大公民，是指特定范圍內(nèi)的廣大，有全國(guó)性的廣大，又有地區(qū)性的廣大，只要是侵害不特定多數(shù)人的利益，不符合社會(huì)多數(shù)人的利益需求或道德標(biāo)準(zhǔn)即是損害了社會(huì)公共利益。

(三)合法性原則

合法性原則在此主要有兩種含義。一是檢察機(jī)關(guān)主要對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為是否合法進(jìn)行審查，即監(jiān)督行政機(jī)關(guān)及其工作人員是否依法行政，保證其在主體、內(nèi)容、程序上都嚴(yán)格依照法律的規(guī)定。合理性問(wèn)題屬于行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)的結(jié)果，因此，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行行為是否合理，不應(yīng)成為監(jiān)督的內(nèi)容。合法性原則的另一個(gè)含義則是指檢察機(jī)關(guān)在實(shí)施法律監(jiān)督過(guò)程中必須依法監(jiān)督，實(shí)施監(jiān)督須以事實(shí)為根據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩，嚴(yán)格依照法律規(guī)定受理立案、審查，并運(yùn)用法定監(jiān)督方式履行法律監(jiān)督職責(zé)，牢記監(jiān)督者更要主動(dòng)守法的理念。

三、完善行政違法行為檢察監(jiān)督的建議

(一)立法方面建議

1. 案件范圍?！缎姓V訟法》明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為而導(dǎo)致國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的行為實(shí)施監(jiān)督。該條看似規(guī)定得很明確，但司法實(shí)踐中在監(jiān)督范圍方面仍然存在較大分歧。主要可歸結(jié)為以下兩點(diǎn)：

一是監(jiān)督范圍是否僅限于《行政訴訟法》規(guī)定的四類案件。域外國(guó)家檢察監(jiān)督的范圍幾乎接近所有的行政訴訟案件，但在我國(guó)目前國(guó)情下，并不適合將所有的具體行政行為均納入檢察監(jiān)督范圍。筆者認(rèn)為，應(yīng)將是否損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益(以下簡(jiǎn)稱“損害兩益”)作為監(jiān)督范圍的界限，而“損害兩益”的情形不只是法律規(guī)定的四類，法律單獨(dú)列出該四類，應(yīng)是因?yàn)樾薷摹缎姓V訟法》時(shí)，該四類是當(dāng)時(shí)存在的比較突出的“損害兩益”的情形，是亟需解決的問(wèn)題，而且法律不可能將所有“損害兩益”的問(wèn)題一一列出，只能用等字概括。且隨著檢察監(jiān)督的介入，該四類問(wèn)題逐漸在解決，而其它問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)，涉及到該四類問(wèn)題的行政機(jī)關(guān)亦是漸漸依法行使職權(quán)，其它行政機(jī)關(guān)則認(rèn)為與己無(wú)關(guān)，仍然延續(xù)之前的工作模式。因此，建議法律明確，只要是“損害兩益”的行政違法行為均可實(shí)施監(jiān)督，并不受等內(nèi)四類案件類型的限制，檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)等外“損害兩益”的情形，仍然可以實(shí)施監(jiān)督。

二是抽象行政行為是否是檢察監(jiān)督的對(duì)象。有學(xué)者主張廣義論，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，不僅對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)的行為有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，而且有權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)制定的違反法律規(guī)定的行政文件進(jìn)行合法性審查，行政機(jī)關(guān)違法行使的無(wú)論是抽象行政行為，還是具體行政行為，均應(yīng)納入檢察監(jiān)督的范圍。有學(xué)者主張狹義論，認(rèn)為應(yīng)將行政違法行為檢察監(jiān)督的范圍限定為具體行政行為。筆者同意狹義論，根據(jù)《立法法》的規(guī)定，對(duì)于抽象行政行為完全可以由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和上級(jí)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行審查，而且民行部門(mén)人員對(duì)專業(yè)性較強(qiáng)的行政文件進(jìn)行審查，需要投入大量人力、物力，造成司法資源的浪費(fèi)?！皬睦碚撋现v，檢察機(jī)關(guān)所監(jiān)督的行政違法行為，應(yīng)當(dāng)包括具體行政行為和抽象行政行為，但由于檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督能力等條件限制，現(xiàn)階段還不宜將抽象行政行為納入到檢察監(jiān)督范圍內(nèi)?！盵5]因此，將行政違法行為檢察監(jiān)督的范圍限定為具體行政行為是完全符合我國(guó)司法實(shí)踐需求的。

2.案件線索來(lái)源。關(guān)于行政違法檢察監(jiān)督案件的來(lái)源，無(wú)論從一開(kāi)始提出的《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》，還是修改后的《行政訴訟法》均明確規(guī)定，行政公益訴訟線索的來(lái)源為人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)。《檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南(試行)》中亦規(guī)定，“履行職責(zé)”包括履行批準(zhǔn)或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監(jiān)督、公益監(jiān)督等職責(zé)。盡管已經(jīng)有上述如此詳細(xì)規(guī)定，但司法實(shí)踐中對(duì)于線索來(lái)源、履行職責(zé)的范圍仍有不同觀點(diǎn)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，“行政違法行為檢察監(jiān)督的線索是按法律規(guī)定從檢察系統(tǒng)內(nèi)部移交來(lái)的線索，屬于閉門(mén)監(jiān)督?！盵6]但還有意見(jiàn)認(rèn)為，“檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)不局限于自行發(fā)現(xiàn)，還包括檢察機(jī)關(guān)通過(guò)公民、法人或其他組織、有關(guān)社會(huì)組織和團(tuán)體、有關(guān)機(jī)關(guān)向其舉報(bào)、控告、信訪、轉(zhuǎn)交、轉(zhuǎn)辦獲悉案件線索?！盵7]筆者同意后者觀點(diǎn)，履行職責(zé)在此指所有的法定檢察職責(zé)，而且應(yīng)做寬泛的理解。行政違法行為檢察監(jiān)督的目的是促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，保障國(guó)家和社會(huì)公共利益，如果履行職責(zé)僅僅限于內(nèi)部的閉門(mén)監(jiān)督，群眾舉報(bào)、媒體報(bào)道、人大代表反映過(guò)之后，檢察機(jī)關(guān)仍然認(rèn)為不屬于履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)，不對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)督，會(huì)大大降低案件數(shù)以及群眾對(duì)檢察機(jī)關(guān)辦理行政公益訴訟的公信力，也嚴(yán)重違背了設(shè)立行政公益訴訟的初衷。因此，筆者認(rèn)為雖然行政違法行為檢察監(jiān)督應(yīng)該堅(jiān)持謙抑性原則，但對(duì)于事后的符合檢察監(jiān)督條件的行政違法行為應(yīng)積極的實(shí)施監(jiān)督，防止利益損失的擴(kuò)大化：對(duì)于群眾到檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)“損害兩益”的行政違法行為，應(yīng)屬于檢察機(jī)關(guān)在履行控告檢察職責(zé)中發(fā)現(xiàn)；對(duì)于檢察機(jī)關(guān)通過(guò)媒體報(bào)道而獲得的案件線索應(yīng)為在履行公益監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)；檢察機(jī)關(guān)向人大負(fù)責(zé)并報(bào)告工作、接受上級(jí)檢察院工作領(lǐng)導(dǎo)，決定了有關(guān)機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)交、轉(zhuǎn)辦以及人大代表反映的問(wèn)題也應(yīng)屬于履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)均應(yīng)予以監(jiān)督。

3.監(jiān)督手段。(1)調(diào)查取證權(quán)。行政違法檢察監(jiān)督案件雖然最后不一定提起行政公益訴訟，但向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議也要有理有據(jù)，亦需為之后提起行政公益訴訟做好準(zhǔn)備。因此，檢察機(jī)關(guān)在辦理該類案件過(guò)程中肩負(fù)著重要的舉證責(zé)任，不僅要證明行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)的事實(shí)，而且要證明行政機(jī)關(guān)的具體職責(zé)以及公共利益受到損害的事實(shí)，只有將這些事實(shí)全部予以查清，才能在與行政機(jī)關(guān)溝通和之后的公益訴訟過(guò)程中圓滿完成檢察監(jiān)督職責(zé)和公益保護(hù)使命?！度嗣駲z察院組織法》第二十一條規(guī)定，人民檢察院行使本法第二十條規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán)，可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。該法賦予了檢察機(jī)關(guān)在履行行政違法檢察監(jiān)督職責(zé)過(guò)程中有權(quán)進(jìn)行調(diào)查取證，但調(diào)查取證的手段并沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定，亦沒(méi)有規(guī)定有關(guān)單位或個(gè)人不配合檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證時(shí)的處罰，導(dǎo)致司法實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查取證時(shí)遭遇重重阻力。因此，筆者認(rèn)為，為保障行政違法行為監(jiān)督的有效實(shí)施，建議首先按《檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南(試行)》或參照《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》中的內(nèi)容詳細(xì)規(guī)定檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政違法行為檢察監(jiān)督的調(diào)查取證權(quán)。其次，我國(guó)《民事訴訟法》第一百一十四條第一項(xiàng)明確規(guī)定了有關(guān)單位不配合法院調(diào)查取證時(shí)法院有權(quán)采取的措施。建議對(duì)拒絕或妨礙檢察機(jī)關(guān)取證的單位或個(gè)人，檢察機(jī)關(guān)亦可以對(duì)其實(shí)施罰款、拘留等司法制裁措施，減輕檢察機(jī)關(guān)取證的阻力。(2)訴前保全。在檢察機(jī)關(guān)提出訴前檢察建議后，有關(guān)行政機(jī)關(guān)仍然沒(méi)有糾正違法行政行為，國(guó)家和社會(huì)公共利益持續(xù)處于受侵害的情況下，建議參考英國(guó)的做法，在提起行政公益訴訟之前，檢察機(jī)關(guān)可向法院申請(qǐng)先行對(duì)行政機(jī)關(guān)有關(guān)可能違法的行政行為阻止執(zhí)行或依法作為，行政機(jī)關(guān)收到法院的指令后應(yīng)“立即停止違法行政行為，或者立即實(shí)施依法應(yīng)實(shí)施的行政行為。”[8]

4.效力保障。檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，但監(jiān)督作用的真正發(fā)揮有賴于該監(jiān)督意見(jiàn)“被接受”。只有檢察建議對(duì)行政機(jī)關(guān)真正產(chǎn)生了影響，如行政機(jī)關(guān)糾正了違法的行政行為，才意味著行政違法檢察監(jiān)督制度發(fā)揮了其應(yīng)有的作用，該制度的設(shè)立也才是有意義的。司法實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督持排斥態(tài)度，甚至有的行政機(jī)關(guān)互相推諉職責(zé)，拒不簽收檢察建議。因此，加強(qiáng)檢察建議的剛性迫在眉睫。首先，《檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南(試行)》中規(guī)定《送達(dá)回證》應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)相關(guān)人員簽字或加蓋公章，但司法實(shí)踐中存在行政機(jī)關(guān)拒不簽收檢察建議的情形，此情況下，檢察機(jī)關(guān)可以參照《行政訴訟法》《民事訴訟法》的相關(guān)送達(dá)規(guī)定進(jìn)行送達(dá)，如可以留置送達(dá)或郵寄送達(dá)。同時(shí)，建議法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)送達(dá)的檢察建議必須予以簽收，對(duì)難度大、影響大的檢察建議使用公開(kāi)送達(dá)和公開(kāi)接收回復(fù)的方式，由媒體、群眾對(duì)行政機(jī)關(guān)的回復(fù)事宜實(shí)施監(jiān)督。其次，司法實(shí)踐中，部分行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不屬于自己的職責(zé)范圍，對(duì)該類檢察建議不理不睬，不在法律規(guī)定的時(shí)間內(nèi)回復(fù)或雖有回復(fù)但無(wú)后續(xù)整改措施，此種情況下由檢察機(jī)關(guān)依法采取跟進(jìn)監(jiān)督措施。對(duì)于法律規(guī)定的四類無(wú)爭(zhēng)議的屬于行政公益訴訟范圍內(nèi)的效力保障措施，可依據(jù)現(xiàn)行法律的明確規(guī)定提起行政公益訴訟。對(duì)于四類之外案件，建議法律明確規(guī)定為行政公益訴訟范圍，對(duì)于不適合提起行政公益訴訟的，亦可明確采取以下跟進(jìn)監(jiān)督措施:一是提請(qǐng)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，由上級(jí)檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)提出檢察建議，由上級(jí)行政機(jī)關(guān)督促該機(jī)關(guān)及時(shí)糾正違法行為。二是由本級(jí)檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)所在地人民政府及人大報(bào)告案件具體情況，并備案檢察建議，由人大監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法回復(fù)。對(duì)于不按法律規(guī)定時(shí)間回復(fù)或拒不糾正的，上級(jí)行政機(jī)關(guān)或同級(jí)政府、人大應(yīng)查明理由，必要時(shí)對(duì)相關(guān)行政機(jī)關(guān)主要責(zé)任人提出批評(píng)、甚至處分，真正樹(shù)立檢察建議的剛性和權(quán)威。三是對(duì)于多個(gè)行政機(jī)關(guān)之間相互推諉而導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)不作為的案件可以由同級(jí)人民政府聯(lián)合多個(gè)行政機(jī)關(guān)召開(kāi)協(xié)調(diào)會(huì)議，理清職責(zé)。如果行政機(jī)關(guān)之間仍然相互推諉職責(zé)，建議為避免國(guó)家和社會(huì)公共利益持續(xù)處于受侵害狀態(tài)，多個(gè)行政機(jī)關(guān)可先聯(lián)合執(zhí)法，之后再明確行政機(jī)關(guān)相關(guān)職責(zé)，逐漸減少有爭(zhēng)議的職責(zé)范圍。

5.重大案件引入聽(tīng)證程序。為保證檢察建議的合法性和準(zhǔn)確性，避免監(jiān)督失當(dāng)情形的發(fā)生，建議檢察機(jī)關(guān)在制作檢察建議前，對(duì)重大復(fù)雜的案件，可參考《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)》的規(guī)定，引入聽(tīng)證程序，特別是涉及多個(gè)行政機(jī)關(guān)的責(zé)任承擔(dān)、多個(gè)行政機(jī)關(guān)相互推諉職責(zé)的復(fù)雜疑難案件，檢察機(jī)關(guān)可以組織聽(tīng)證會(huì)，邀請(qǐng)行政機(jī)關(guān)和其他相關(guān)人員參加，認(rèn)真聽(tīng)取各方意見(jiàn)，以進(jìn)一步理清責(zé)任主體、廓清法律關(guān)系、找準(zhǔn)問(wèn)題癥結(jié)，讓檢察建議于法有據(jù)、合情合理。重大案件引入聽(tīng)證程序，既尊重了行政權(quán)，保持了檢察監(jiān)督的謙抑性，同時(shí)亦保障了檢察建議的正確性。

(二)實(shí)踐方面建議

1. 健全監(jiān)督協(xié)作機(jī)制。行政違法行為檢察監(jiān)督過(guò)程中，不可避免要與不同的行政機(jī)關(guān)溝通交流案件的相關(guān)情況，檢察機(jī)關(guān)辦理該類案件的檢察人員與行政機(jī)關(guān)人員并不認(rèn)識(shí)，溝通時(shí)往往阻力較大，有時(shí)一個(gè)事情要聯(lián)系三四級(jí)人員才能最終落實(shí)。一是建議檢察機(jī)關(guān)與不同行政機(jī)關(guān)建立健全監(jiān)督協(xié)作機(jī)制，機(jī)制中可確定行政機(jī)關(guān)聯(lián)絡(luò)員，檢察機(jī)關(guān)的一應(yīng)事務(wù)均與該聯(lián)絡(luò)員聯(lián)系，由其走內(nèi)部程序，無(wú)需檢察機(jī)關(guān)不斷聯(lián)系不同層級(jí)的人員；并可明確行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)需閱卷和詢問(wèn)時(shí)應(yīng)予以配合。二是與同級(jí)監(jiān)察委建立工作銜接機(jī)制，特別是線索移送和處置機(jī)制。如檢察機(jī)關(guān)在履行監(jiān)督職責(zé)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)有關(guān)人員涉嫌貪污賄賂、瀆職侵權(quán)等犯罪或違紀(jì)線索、對(duì)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查收集證據(jù)等遲遲不予反饋或拒絕配合、經(jīng)催辦仍拒不回復(fù)檢察建議、不及時(shí)糾正違法行為等而導(dǎo)致國(guó)家利益、社會(huì)公共利益損害繼續(xù)擴(kuò)大等情形的，應(yīng)及時(shí)移送監(jiān)察委處理，增強(qiáng)監(jiān)督合力，提高監(jiān)督實(shí)效。

2.健全考核方式?！耙κ箼z察建議體現(xiàn)剛性、做到剛性?！睘樘岣咝姓`法行為檢察監(jiān)督的辦案實(shí)效和公信力，防止某些檢察機(jī)關(guān)單純?yōu)榱丝己硕つ恐匕讣?shù)量，建議對(duì)考核辦法進(jìn)行修改，將考核的重點(diǎn)從“數(shù)量”轉(zhuǎn)移到“質(zhì)量”上來(lái)。首先加強(qiáng)類案監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)“辦理一案，治理一片”社會(huì)效果。對(duì)于發(fā)現(xiàn)的同類案件，向同一行政機(jī)關(guān)只需發(fā)一份檢察建議，發(fā)出多份檢察建議的，考核辦法應(yīng)明確只算一個(gè)案件，以此杜絕多份相似檢察建議的情況。其次，考核辦法可明確，如果發(fā)現(xiàn)只重?cái)?shù)量、不重質(zhì)量和實(shí)效的“合作式”監(jiān)督的情況，該案件考核時(shí)不僅不能得分，而應(yīng)直接扣分。檢察機(jī)關(guān)在實(shí)施“合作式”監(jiān)督前就會(huì)考慮利弊，進(jìn)而杜絕大部分該類案件。發(fā)現(xiàn)途徑主要是從檢查案卷中發(fā)現(xiàn)，行政違法行為檢察監(jiān)督案卷中都需有調(diào)查取得的證據(jù)材料以佐證檢察建議相關(guān)內(nèi)容，如果沒(méi)有該類材料，即應(yīng)詢問(wèn)相關(guān)辦案人員查明。這就要求在年底抽查案件時(shí)嚴(yán)格要求，一旦發(fā)現(xiàn)嚴(yán)肅處理，絕不姑息。只有下狠心，不留情面，檢察監(jiān)督的權(quán)威才能樹(shù)立，并逐漸加強(qiáng)；否則，案件數(shù)再高也得不到行政機(jī)關(guān)和群眾的真正認(rèn)可。

3.提升監(jiān)督專業(yè)水平。提升行政違法行為檢察監(jiān)督的能力和水平，首先需要領(lǐng)導(dǎo)重視，將專業(yè)人才引入公益訴訟部門(mén)，專門(mén)辦理行政違法行為檢察監(jiān)督案件，并保持人員的穩(wěn)定性。保證該部門(mén)人員既有較高的理論水平、亦有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。其次，需要進(jìn)行專業(yè)化培訓(xùn)。培訓(xùn)要加強(qiáng)實(shí)踐性和針對(duì)性，每年全省都會(huì)選擇一批典型案例，建議由典型案例的承辦人講述辦案體會(huì)，如講述辦案技巧、辦案過(guò)程中遇到的困難和問(wèn)題以及如何克服、案件辦后的得與失、哪些地方需要進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)、哪些地方需要繼續(xù)發(fā)揚(yáng)，承辦人將自己的切身體會(huì)講出來(lái)，聽(tīng)課者收獲的遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)一個(gè)純理論的行政公益訴訟講座。當(dāng)然理論也不能忽視，在一次培訓(xùn)中可以插入一次理論課，理論與實(shí)踐相結(jié)合，由理論提高實(shí)踐水平，實(shí)踐能促使更好地理解理論，切實(shí)提升行政違法行為檢察監(jiān)督專業(yè)水平。