食品藥品行政處罰案件法制審核實證研究

歐元軍，陸維福

我國的行政法治實踐與研究的推動力主要源自行政訴訟實踐，1989年《行政訴訟法》的制定與實施以及在此之前依附于民事訴訟的行政訴訟推動了我國行政組織、行政行為等制度建設(shè)。與之相應(yīng)，長期以來，行政法學(xué)界關(guān)于行政處罰案件的研究，主要探討行政處罰的主體、行政處罰程序、行政處罰的合法性及效力等，研究以行政處罰成立要件和合法要件為中心，側(cè)重以行政體系外的視角探尋行政行為，關(guān)注的中心是行政行為的結(jié)果及司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)控，對行政處罰行為作出的過程及合法性內(nèi)部控制則較少涉及[1]。

司法審查的制度是一種消極性的和事后性的對行政權(quán)的監(jiān)控，不能對行政權(quán)實現(xiàn)事中監(jiān)控，而實現(xiàn)事中監(jiān)控，必須在行政主體內(nèi)部建立相應(yīng)的事中監(jiān)控制度。在我國食品藥品行政執(zhí)法領(lǐng)域已廣泛開展的行政處罰案件的法制，是從行政主體內(nèi)部對行政處罰權(quán)行使進行內(nèi)部監(jiān)督的制度，是基于行政過程論的視角創(chuàng)設(shè)一個新的制度。在對行政處罰告知相對人之前，由行政主體內(nèi)設(shè)的法制機構(gòu)對行政主體內(nèi)設(shè)的執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法行為的合法性及合理性作出法制審核，是一種內(nèi)部監(jiān)督行為，所遵循的程序是內(nèi)部程序。對于階段性的行政執(zhí)法行為進行法制審核行為，不是行政處罰行為的一部分，但是其與行政處罰執(zhí)法行為在對行政處罰相對人做出行政處罰之前在程序上有交叉。沒有法制審核行為的作出，行政處罰合法性在實定法及法理上就存在著問題。建立和完善食品藥品行政處罰案件的法制審核制度，有助于行政處罰合法性和合理性的實現(xiàn)，同時對行政效能、行政處罰相對人的利益維護和行政組織內(nèi)部權(quán)能的建構(gòu)有積極的作用。

1 研究意義、基本內(nèi)容、路徑與方法

1.1研究意義

1.1.1理論意義 法制審核是建設(shè)法治政府的應(yīng)有之義，是保證依法行政的重要環(huán)節(jié)。黨的十八屆四中全會明確提出要建立行政機關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機制，嚴(yán)格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度。課題研究豐富和延展了行政處罰案件法制審核的基礎(chǔ)理論研究，突出行政處罰案件審核制度運行研究，尤其將行政處罰案件法制審核納入內(nèi)部行政程序制度研究具有一定理論前沿性。

1.1.2實踐意義 課題研究以解決行政處罰案件法制審核實踐中問題為研究重心，以我國食品安全監(jiān)管實踐中行政處罰案件法制審核為研究基礎(chǔ)，對我國食品藥品監(jiān)督管理系統(tǒng)行政處罰案件法制審核實踐情況進行廣泛而深入的調(diào)研，力爭通過對多層次反饋信息、評估意見的收集、整理及分析，形式一個基本認識，從而對我國食品藥品行政處罰案件的法制審核制度建設(shè)提供指引。

1.2研究的基本內(nèi)容行政處罰案件法制審核是指享有行政處罰權(quán)的行政主體及內(nèi)設(shè)機構(gòu)依法律、法規(guī)和規(guī)章及規(guī)范性文件對由本部門受理的行政處罰案件實體和程序問題進行內(nèi)部審核，保障合法行政。

行政處罰案件法制審核是民主與法治原則的要求，同時也是民主與法治原則的具體化。對行政處罰權(quán)，包括行政處罰裁量權(quán)的控制，除了有外部控制機制，包括立法權(quán)、司法權(quán)以及社會權(quán)利的監(jiān)督制約，在很大程度上還要依賴于行政機關(guān)的自我控制。行政機關(guān)自我控制的路徑：一是實體上的內(nèi)部控制。這種控制包括分權(quán)制度、集體責(zé)任制等。行政權(quán)的內(nèi)部分權(quán)可以縱向分為兩個層面，第一個層面是以權(quán)力屬性層面分，可分為行政決策權(quán)、行政執(zhí)法權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)。第二個層面的劃分，是在第一個層面的基礎(chǔ)上的進一步界分，主要是對行政執(zhí)法權(quán)的界分，行政執(zhí)法可以分為立案、調(diào)查取證、作出決定、執(zhí)行等權(quán)能，將不同權(quán)能交由不同人員或機構(gòu)行使，從而形成一定的權(quán)力分工和權(quán)力控制。二是程序上的控制。以當(dāng)事人的參與為標(biāo)準(zhǔn)，分為內(nèi)部程序與外部程序。但這僅是一個原則性的尺度，在有些情形下，內(nèi)部程序和外部程序可能存在交織和轉(zhuǎn)化。如《行政處罰法》規(guī)定，“對情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，行政機關(guān)的負責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定?！薄霸谛姓C關(guān)負責(zé)人作出決定之前，應(yīng)當(dāng)由從事行政處罰決定審核的人員進行審核?！毙姓幜P案件法制審核直接表現(xiàn)為行政機關(guān)的自我控制，這種自我控制，包括實體方面，行政主體內(nèi)部分權(quán)，法制審核權(quán)是行政監(jiān)督權(quán);程序方面，行政處罰程序運行中介入法制審核程序。對行政處罰權(quán)的行使從實體和程序兩個方面予以控制，從而實現(xiàn)行政處罰權(quán)行使的合法性和合理性。

1.2.1行政處罰案件法制審核基礎(chǔ)理論研究 行政法制處罰法制審核的正當(dāng)性;行政處罰案件法制審核的概念、性質(zhì)、類型及效力;行政處罰案件法制審核的構(gòu)造、運行及其規(guī)制;行政處罰案件法制審核的功能等。

1.2.2行政處罰案件法制審核的具體制度研究 行政處罰案件法制審核的主體、職權(quán);行政處罰案件法制審核的原則;行政處罰案件法制審核的內(nèi)容;行政處罰案件法制審核的程序。

1.2.3行政處罰案件法制審核具體運行實證研究法制審核機構(gòu)構(gòu)成人員，不同審核主體之間的職權(quán)劃分;法制審核的效力;法制審核的獎懲機制與責(zé)任機制;法制審核運行效果(包括成本效益分析、對執(zhí)法主體與執(zhí)法相對人影響的評估等);法制機構(gòu)的案件審核權(quán)與辦案機構(gòu)的案件處理權(quán)之間的銜接和責(zé)任劃分。

1.3研究路徑與方法

1.3.1課題研究思路 課題研究以問題導(dǎo)入，以解決問題為宗旨。以食品藥品監(jiān)管中的行政處罰案件法制審核問題作為研究的起點和研究的核心，深入分析相關(guān)基礎(chǔ)理論和實踐，提出如何建構(gòu)和完善行政處罰案件法制審核制度。

1.3.2課題研究方法 課題研究方法主要有規(guī)范分析研究、調(diào)查研究、比較研究等方法，以實證研究為主要研究方法。

2 食品藥品行政處罰案件法制審核的實證研究

2.1調(diào)研目的為充分認識行政處罰案件法制審核制度實施的具體情況，了解在實施中可能存在或已存在的問題，課題組前往安慶市、銅陵市、蕪湖市等地食品藥品監(jiān)管部門調(diào)研。通過實地考察、專題座談、發(fā)放調(diào)查表、個別訪談等方式深入調(diào)研。在調(diào)研中，課題組堅持不預(yù)設(shè)結(jié)論，注意全面收集資料，聽取各方面的聲音，分析行政處罰案件法制審核制度的設(shè)立運行中的問題，盡可能得出科學(xué)的、合理的、令人信服的結(jié)論。

2.2實地調(diào)研和座談?wù)n題組此次共發(fā)放調(diào)查問卷84份，收回有效問卷84份，收回率達100%。

2.2.1問卷人基本結(jié)構(gòu) 單位領(lǐng)導(dǎo)11人、單位內(nèi)設(shè)非法制科(股)職員41人、非法制科(股)負責(zé)人15人、法制科(股)室負責(zé)人9人、法制科(股)職員8人，相應(yīng)的比例分別是：13%、48%、18%、11%、10%。

2.2.2調(diào)查問卷的6個問題 問題一、您認為行政處罰案件法制審核對公正執(zhí)法的作用？問題二、您認為行政處罰案件法制審核對執(zhí)法效率的影響？問題三、您認為應(yīng)對哪些行政處罰案件進行法制審核？問題四、您認為法制審核程序應(yīng)在哪個階段啟動？問題五、您認為法制審核的內(nèi)容應(yīng)是什么？問題六、您認為法制審核主體的職權(quán)應(yīng)是什么？

2.2.3座談會的兩個主要問題 問題一：您所在單位的行政處罰案件法制審核是如何具體實施？問題二：您認為如何完善行政處罰案件法制審核制度？

2.2.4行政處罰案件法制審核制度運行效果

2.2.4.1行政處罰案件法制審核制度對公正執(zhí)法的作用 被訪問的人員認為有明顯的促進作用的有79人(94)，棄權(quán)的有2(2%)人，認為沒有明顯促進作用的有3人(3%)。

2.2.4.2行政處罰案件法制審核對執(zhí)法效率的影響 被訪問的人員認為顯著降低了行政效率有4人(5%)，認為沒有明顯降低行政效率的有26人(31%)，認為提高了行政效率的有51人(61%)，棄權(quán)的有3人(3%)。

3 調(diào)研情況分析

3.1食品藥品行政處罰案件法制審核機構(gòu)設(shè)置從調(diào)研情況看，市局和縣食品藥品監(jiān)管部門都設(shè)立了法制機構(gòu)，但是存在市轄區(qū)局沒有設(shè)立法制機構(gòu)的情況，如銅陵市義安區(qū)市場監(jiān)督管理局。專職的法制審核人員的配備為1～2人，兼職法制審核人員為1～2人，有些部門將所轄辦案機構(gòu)負責(zé)審核行為的人作為法制審核人員，以此界定的法制審核人員數(shù)量有所增加，如安慶市食品藥品監(jiān)督管理局所屬單位審核人員有12人。

被調(diào)研單位普遍認為設(shè)立法制機構(gòu)及配備相應(yīng)人員有利于法制審核工作的有效開展，但由于機構(gòu)與人員編制的限制以及對法制審核工作重要性的認識不足等因素影響，在有些單位沒有設(shè)立法制機構(gòu)，專職法制審核人員匱乏。

3.2食品藥品行政處罰案件法制審核人員構(gòu)成在實踐，對于法制審核機構(gòu)的理解一致，都認為專門性的法制機構(gòu)是法制審核機構(gòu)，如法規(guī)股，但是對于法制審核人員的理解，存在著廣義、較廣義和狹義三種。

3.2.1廣義上的法制審核人員 包括專職和兼職的法制審核人員及行政機關(guān)負責(zé)人。所謂專職法制審核人員，是指單位內(nèi)部設(shè)立法制機構(gòu)的專責(zé)負責(zé)行政處罰案件法制審核人員。兼職法制審核人員，是指單位中具體承擔(dān)執(zhí)法職能的機構(gòu)中對于行政處罰案件審核的人員，例如稽查隊中的法制審核人員，與專制法制審核人員不同，兼職法制審核人員同時也是執(zhí)法人員，兩種職責(zé)合一。在法制審核人員中，還有行政機關(guān)負責(zé)人，行政機關(guān)負責(zé)人承擔(dān)著對于案件處理的復(fù)核權(quán)和決定權(quán)。這種制度設(shè)計有《行政處罰法》和行政組織法上的依據(jù)。

3.2.2較廣義上的法制審核人員 包括專兼職的法制審核人員，不包括承擔(dān)案件處理的復(fù)核權(quán)和決定權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)。

3.2.3狹義上的法制審核人員 僅是專職的法制審核人員，不包括兼職的法制審核人員和承擔(dān)案件處理的復(fù)核權(quán)和決定權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)。

3.2.4法制審核人員的合理范圍 從法規(guī)范的界定看，沒有明確地指出執(zhí)法機構(gòu)的內(nèi)部審核人員，只有在《行政處罰法》第38條規(guī)定：“調(diào)查終結(jié)，行政機關(guān)負責(zé)人應(yīng)當(dāng)對調(diào)查結(jié)果進行審查，根據(jù)不同情況，分別作出如下決定……對情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，行政機關(guān)的負責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定?！薄霸谛姓C關(guān)負責(zé)人作出決定之前，應(yīng)當(dāng)由從事行政處罰決定審核的人員進行審核。”因此，在行為法層面，行政機關(guān)的負責(zé)人及從事行政處罰決定審核的人員是法制審核人員。

兼職的法制審核人員是由執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法人員兼任。因為執(zhí)法與對執(zhí)法的法制審核是兩種職能，如果將這兩種職責(zé)混同，則不利于法制審核的相對獨立性和公正性。因此，不宜將執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法人員作為法制審核人員理解，而應(yīng)是將這種意義上的法制審核人員的法制審核行為理解為執(zhí)法人員及執(zhí)法機構(gòu)自我監(jiān)督的范疇。

依據(jù)《行政處罰法》第38條的規(guī)定，除了適用簡易程序案件外，行政處罰案件在案件調(diào)查結(jié)束后，根據(jù)案件復(fù)雜程度或違法程度分別由行政機關(guān)的負責(zé)人及行政機關(guān)的負責(zé)人集體決定，作出行政決定。行政機關(guān)的負責(zé)人的個人或者集體對案件負有決定權(quán)，這種決定權(quán)包括案件法制審核權(quán)，因此行政機關(guān)的負責(zé)人也是行政法制審核人員，雖然在實踐中行政機關(guān)的負責(zé)人(包括一人或多人)主要還是根據(jù)辦案機構(gòu)和法制機構(gòu)的意見作出決定，但是也存在行政機關(guān)負責(zé)人不同意辦案機構(gòu)和法制機構(gòu)的意見的情形，此種情形下，基于行政首長負責(zé)制和行政機關(guān)法律屬性，行政機關(guān)負責(zé)人的法制審核權(quán)優(yōu)于法制機構(gòu)人員的審核權(quán)。

3.3食品藥品行政處罰案件法制審核權(quán)的性質(zhì)在實踐中，即案件如果沒有法制審核部門的審核的意見，則不能對案件作出行政行為，包括作出行政處罰、不作出行政處罰，這是得到了普遍的認同，審核權(quán)實質(zhì)上是一種內(nèi)部法制監(jiān)督權(quán)。

3.3.1實踐中的法制審核權(quán)的性質(zhì) 在調(diào)研中，執(zhí)法機關(guān)的實際審核程序是：(1)辦案機構(gòu)內(nèi)部審核。執(zhí)法人員同時兼任法制審核員。在此情況下，法制審核權(quán)混同于立案審查、處理權(quán)，不是審核權(quán)。(2)法制部門的審核。具體辦案機構(gòu)往往與法制審核部門事先溝通，將意見和想法在報備審核之前就基本達成一致，這淡化了作為一個審核權(quán)的監(jiān)督權(quán)的屬性。(3)重大復(fù)雜案件的審核。重大復(fù)雜案件的局領(lǐng)導(dǎo)集體合議，在合議之前，辦案部門和審核部門一般也將案件情況與局領(lǐng)導(dǎo)匯報溝通，已達成會議之前的意見一致，這將合議審核制度弱化了。

3.3.2法制審核權(quán)應(yīng)有的屬性 事實上作為監(jiān)督屬性的法制審核應(yīng)是具有相對獨立性的權(quán)力，應(yīng)發(fā)揮其監(jiān)督制約行政機關(guān)內(nèi)部具體執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法權(quán)的功能，而不能混同于內(nèi)部執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法權(quán)，不應(yīng)在核審之前，法制機構(gòu)和執(zhí)法機構(gòu)意見交換達成一致，而是強化法制審核權(quán)的法制監(jiān)督權(quán)的職能，對案件事實和法律適用提出建議，不能代替內(nèi)設(shè)執(zhí)法機構(gòu)辦案權(quán)，但是在學(xué)理層面需要解釋退回補充調(diào)查的權(quán)力的性質(zhì)。退回補充調(diào)查決定權(quán)，不是一般意義上的建議權(quán)，如果執(zhí)法機構(gòu)沒有按照法制審核機構(gòu)的要求進一步補充調(diào)查，包括收集證據(jù)、補充證據(jù)，則不能通過法制審核，這樣辦案機構(gòu)關(guān)于案件在程序上就不能進一步延伸，因此退回補充調(diào)查的權(quán)力是一種監(jiān)督強度較大的內(nèi)部法制監(jiān)督權(quán)。

3.3.3法制審核權(quán)的監(jiān)督強度 法制審核權(quán)在實踐中有時存在著代替具體辦案機構(gòu)的執(zhí)法權(quán)的可能性。雖然在實務(wù)中，如前文所述，通過法制審核前或是行政機關(guān)集體會議之前意見溝通會弱化監(jiān)督的強度，但是不能否認的是，這種做法違背了法制審核制度設(shè)立的目的，不應(yīng)在規(guī)范層面予以確認。在制度選擇上，我們采取多大權(quán)力強度的法制審核權(quán)是一個重要的問題。

法制審核權(quán)屬于監(jiān)督權(quán)的范疇，如果權(quán)力強度過大，法制審核權(quán)可能就轉(zhuǎn)化為內(nèi)部復(fù)議權(quán)或是一個效力更高的執(zhí)法權(quán)。如果權(quán)力強度過弱，則法制審核可能就不能發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用，變成了一個形式上的制度設(shè)計，并且增加了程序成本。因此，法制審核權(quán)力的強度應(yīng)適度。

首先，應(yīng)將法制審核權(quán)的權(quán)力強度基本定位是建議權(quán)，即對辦案機構(gòu)提出關(guān)于案件的事實認定和法律適用的意見提出建議，提醒應(yīng)注意的事項，是最輕程度的監(jiān)督權(quán)范疇；其次，在特定情況下，對明顯違法或有瑕疵的事實認定(包括缺失證據(jù)等)和法律適用，可以作出發(fā)回重新調(diào)查和重新作出法律適用的意見，此時法制審核決具有調(diào)查復(fù)核權(quán)的性質(zhì)，是中等程度的監(jiān)督權(quán)范疇；最后，如果在辦案機構(gòu)被法制審核機構(gòu)發(fā)回重新作出的情況下依然與法制審核機構(gòu)意見不一致的，在行政機關(guān)負責(zé)人集體討論時，法制審核機構(gòu)和辦案機構(gòu)對事實認定和法律適用可以展開充分的討論，雙方可以為此進行抗辯，由行政機構(gòu)負責(zé)人集體作出決定。此時的法制機構(gòu)的法制審核權(quán)表現(xiàn)為是一種提出異議權(quán)和辯論權(quán)，是中等程度或最高程度的監(jiān)督權(quán)范疇。

3.4食品藥品行政處罰案件法制審核程序

3.4.1法規(guī)范層面的法制審核程序 國家食藥監(jiān)總局《關(guān)于<食品藥品行政處罰程序規(guī)定>的說明》對核審程序持謹(jǐn)慎肯定態(tài)度，支持地方監(jiān)管部門可以根據(jù)實際情況創(chuàng)設(shè)法制審核制度。而《食品藥品行政處罰程序規(guī)定》沒有規(guī)定法制審核制度的原因是：(1)在作出行政處罰前介入，可能影響聽證程序或行政復(fù)議程序的中立性。(2)各地對案件核審制度執(zhí)行情況不一。(3)國務(wù)院法制辦內(nèi)部對法制審核制度設(shè)立有不同意見。

3.4.2實踐中的三類做法 在調(diào)研中，被調(diào)研單位普遍認為法制審核制度的設(shè)立是必要的，有助于公正執(zhí)法，提高案件辦理的質(zhì)量。對于何時由法制機構(gòu)來進行法制審核，有主要有三種意見時：(1)認為應(yīng)在立案后。(2)認為應(yīng)在案件調(diào)查結(jié)束后。(3)認為應(yīng)在作出行政處罰決定前。在實踐中，實務(wù)部門傾向于第三種意見，具體為行政處罰告知書發(fā)出之前。例如，《銅陵市食品藥品監(jiān)督管理局行政處罰案件核審辦法(試行)》第6條規(guī)定：“辦案機構(gòu)在案件調(diào)查終結(jié)后進行合議，認為違法事實成立，應(yīng)當(dāng)予以行政處罰的，在發(fā)出行政處罰告知書之前，將合議意見連同卷宗材料送交法制機構(gòu)進行核審?！?/p>

3.4.3影響法制審核程序的因素與解決思路 法制審核程序應(yīng)規(guī)范化、制度化，法制審核程序包括審核的時間、步驟和方式，應(yīng)通過規(guī)范性文件將法制審核程序確定下來。關(guān)于法制審核的介入問題，相關(guān)的影響因素主要有：(1)與辦案機構(gòu)的具體執(zhí)法權(quán)的分工；(2)與聽證程序、復(fù)議程序的合理銜接；(3)效率和效果兼顧性。

首先，與辦案機構(gòu)的具體執(zhí)法權(quán)的分工問題。如果介入得太早，如在立案前或立案后，就介入，必然會對辦案機構(gòu)的具體執(zhí)法權(quán)有直接的影響，存在共同行使執(zhí)法權(quán)或替代辦案機構(gòu)執(zhí)法權(quán)的可能性。有的辦案機構(gòu)在案件未調(diào)查終結(jié)或尚未合議即征詢審核意見，甚至個別案件立案與否、如何確定案由等本應(yīng)由承辦機構(gòu)自主決定的事項也征詢審核意見。這種情況的出現(xiàn)，一方面對執(zhí)法人員辦案的獨立性造成干擾，有違制定此項制度的初衷，另一方面，“提前介入”也不利于案件審核相對獨立性的實現(xiàn)，對審核質(zhì)量或多或少有不利影響。因此，不適宜將介入時間設(shè)定在立案前后。

其次，與聽證程序、復(fù)議程序的合理銜接問題。聽證程序?qū)儆谛姓幜P一般程序中的一個環(huán)節(jié)，充分聽取當(dāng)事人的陳述、申辯，并允許當(dāng)事人及利害關(guān)系人與執(zhí)法人員進行質(zhì)證的程序。由于在聽證程序主持人往往是由法制機構(gòu)人員擔(dān)任，因此在實踐層面，有同一人既擔(dān)任聽證主持人，又擔(dān)任法制審核人員的情況，不利于案件法制審核的獨立性。同樣情況發(fā)生在復(fù)議程序中，尤其是在本級復(fù)議中，由法制機構(gòu)人員同時擔(dān)任復(fù)議案件辦理人員和復(fù)議案件法制審核人員。因此如何在制度層面確保法制審核獨立性是必須考慮的問題，法制機構(gòu)的人員設(shè)置必須要加強，以確保在聽證程序或是復(fù)議程序中的法制審核的獨立性，可以由不同人員分別擔(dān)任聽證主持人、復(fù)議案件辦案人、法制審核人員。

再其次，行政處罰告知書是告知行政相對人可能處以的行政處罰。在其作出之前進行法制審核，既可以保證辦案機構(gòu)的辦案執(zhí)法權(quán)的相對獨立行使，同時對行政處罰告知書進行法制審核，避免在行政處罰告知書作出以及送達后，出現(xiàn)較大的問題，如認定事實不清、適用法律錯誤等情形。行政處罰告知的內(nèi)容與行政處罰書的內(nèi)容差異過大，產(chǎn)生以下后果：一是增加程序成本。在行政處罰書告知書作出后，如果法制審核機構(gòu)在法制審核中發(fā)現(xiàn)執(zhí)法機構(gòu)行政執(zhí)法行為在實體及程序上有明顯違法或不當(dāng)情況時，此時必然會大幅度增加行政主體的程序成本。二是不利于相對人有針對性、及時性的主張自己的申辯權(quán)。行政處罰告知之后，法制機構(gòu)進行審核，則可能法制機構(gòu)的審核的結(jié)論與行政處罰告知的內(nèi)容大相徑庭，不利于相對人主張權(quán)利。

3.5食品藥品行政處罰案件法制審核的內(nèi)容與強度法制審核的內(nèi)容，主要是指法制審核主體審查的范圍的界定。審查范圍的界定，涉及的因素主要有：法制審核權(quán)的屬性；審核權(quán)與具體辦案權(quán)的界分；與相關(guān)法律制度的區(qū)分，如行政復(fù)議的層級監(jiān)督審查區(qū)分、行政訴訟的司法審查的審查范圍強度的差異。

3.5.1法制審核的內(nèi)容 在調(diào)研中，行政機關(guān)對行政處罰案件的法制審核權(quán)的具體內(nèi)容的理解較為一致，有82%的受訪者認為，認為法制審核權(quán)是案件事實認定和法律適用的建議權(quán)，退回補充調(diào)查的決定權(quán)。這種理解與上文將審核權(quán)界定為一種行政機關(guān)自我監(jiān)督權(quán)的理解是一致。一個爭議點是：是否適用所有程序？法制審核的范圍應(yīng)是行政處罰一般程序，而簡易程序不適用法制審核。因為，依據(jù)《行政處罰法》規(guī)定，適用簡易程序的，行政處罰執(zhí)法者應(yīng)當(dāng)場作出行政處罰，沒有法制審核的適用的空間。從《行政處罰法》的立法目的和規(guī)定而言，簡易程序賦予執(zhí)法者可以當(dāng)場直接作出行政處罰決定。另一爭議點是：是否包括行政處罰裁量權(quán)的審查。行政處罰法制審核應(yīng)將行政處罰裁量權(quán)包括在內(nèi)，因為按照現(xiàn)行的《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》都沒有將行政處罰裁量權(quán)適用行為予以審查豁免，因此將行政裁量權(quán)納入審查范圍，有利于與行政復(fù)議和行政訴訟相銜接。

3.5.2法制審核的強度 關(guān)于審查的強度問題，相關(guān)探討較少，沒有形成一個比較清晰的認識。行政處罰案件法制審核的強度應(yīng)與行政復(fù)議的審查強度接近，但同時應(yīng)注意的是法制審核是一種內(nèi)部審核，不是一種外部監(jiān)督制度，側(cè)重于書面審查方式，并且是一種封閉式的審查，缺乏外部主體的介入，因此其實際的審查強度不可能很強，而主要是一種對明顯問題的查找，而不能作為另一個執(zhí)法過程，或是多方主體，包括行政相對人介入的外部監(jiān)督，因此其審查強度應(yīng)是接近但弱于行政復(fù)議的審查強度。

4 基本結(jié)論

4.1食品藥品行政處罰案件法制審核制度的性質(zhì)行政處罰案件法制審核制度基本性質(zhì)是行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制度，審核權(quán)是一種監(jiān)督權(quán)，是行政機關(guān)內(nèi)部對執(zhí)法權(quán)的監(jiān)督，其作用在于監(jiān)督執(zhí)法權(quán)的合法、合理地運用，糾正違法、不合理執(zhí)法活動。

4.2食品藥品行政處罰案件法制審核主體和審核的案件審核主體應(yīng)為行政機關(guān)的內(nèi)設(shè)的具有相對獨立性的法制機構(gòu)或?qū)Ｂ毜姆ㄖ迫藛T。

審核的案件，不包括簡易程序案件，應(yīng)審核適用一般程序(包括在調(diào)查階段適用聽證程序)的行政處罰案件。

4.3食品藥品行政處罰案件法制審核的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)審核的內(nèi)容應(yīng)，包括案件事實的認定的審核，也包括案件法律適用的審核，主要是明顯的錯誤的糾正，而不是一個新的執(zhí)法行為作出。

審核的標(biāo)準(zhǔn)，與行政復(fù)議的復(fù)議標(biāo)準(zhǔn)相近，包括合法性審查，也包括合理性審查。

4.4食品藥品行政處罰案件法制審核的程序

4.4.1審核的啟動 審核的啟動，應(yīng)是在對案件當(dāng)事人的送達行政處罰告知書之前。

4.4.2審核的步驟、方式 審核的步驟，應(yīng)是案件的辦理機構(gòu)在對案件當(dāng)事人作出行政處罰決定前，將案件提交給法制機構(gòu)(或?qū)Ｂ毜姆ㄖ迫藛T)。法制機構(gòu)(或?qū)Ｂ毜姆ㄖ迫藛T)對案件進行依法及規(guī)范性文件進行審核。

審核的方式，以書面審核為主，在審核事項重大且復(fù)雜的情況下，可以聽取執(zhí)法機構(gòu)、案件當(dāng)事人及案件利益相關(guān)人的意見。

4.5食品藥品行政處罰案件法制審核的依據(jù)審核的依據(jù)是法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件。

4.6食品藥品行政處罰案件法制審核決定性質(zhì)、類型和基本要求

4.6.1審核決定性質(zhì) 審核決定是一種內(nèi)部決定，具有內(nèi)部效力，辦案機構(gòu)和人員必須按照審核決定進行處理，否則承擔(dān)內(nèi)部責(zé)任。然而，值得關(guān)注的是，新修訂的《行政處罰法》第38條規(guī)定，依據(jù)此規(guī)定，法制審核行為在主體是內(nèi)部行政行為，不是行政處罰行為的一部分，但是又具有一定的外部行為屬性，在行政主體的內(nèi)設(shè)法制機構(gòu)沒有依法作出法制審核時，行政主體作出的行政執(zhí)法行為的合法性將受到質(zhì)疑。

4.6.2審核決定類型 審核決定的類型包括：(1)責(zé)令性的決定；(2)建議性的決定。

4.6.3審核決定的基本要求 審核決定的基本要求是：明確具體，指明作出決定的理由和依據(jù)，并對辦案機構(gòu)如何處理案件作出清晰地指引，包括糾正案件、反饋處理結(jié)果的時間等。